Uitspraak
GERECHTSHOF ’s-GRAVENHAGE
Sector Civiel recht
Zaaknummer : 200.083.426/01
Zaaknummer rechtbank : 361342
Arrest van 26 juni 2012
inzake
1. DE VERENIGING VAN PLAATSELIJKE POLITIEKE GROEPERINGEN,
gevestigd te Echt, gemeente Echt-Susteren,
2. [appellant sub 2]
wonende te Enschede,
3. [appellant sub 3]
wonende te Assen,
4. [appellant sub 4]
wonende te Vaals,
5. [appellant sub 5]
wonende te Rotterdam,
6. [appellant sub 6]
wonende te Vleuten, gemeente Utrecht,
7. [appellant sub 7]
wonende te Woerden,
8. [appellant sub 8]
wonende te Apeldoorn,
9. [appellant sub 9]
wonende te Rhoon, gemeente Albrandswaard,
10. [appellant sub 10]
wonende te Ulvenhout, gemeente Breda,
11. [appellant sub 11]
wonende te Nijmegen,
12. [appellant sub 12]
wonende te Nijmegen,
13. [appellant sub 13]
wonende te Gorssel, gemeente Lochem,
appellanten,
hierna te noemen: de VPPG c.s.,
advocaat: mr. F.A. Pommer te 's-Hertogenbosch,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties),
zetelend te 's-Gravenhage,
geïntimeerde,
hierna te noemen: de Staat,
advocaat: mr. E.J. Daalder te 's-Gravenhage.
Het geding
Bij exploot van 15 februari 2011 zijn de VPPG c.s. in hoger beroep gekomen van een door de rechtbank 's-Gravenhage tussen partijen gewezen vonnis van 17 november 2010. Bij memorie van grieven (met producties) hebben de VPPG c.s. vier grieven aangevoerd, die door de Staat bij memorie van antwoord zijn bestreden. Vervolgens hebben partijen stukken overgelegd en arrest gevraagd.
Beoordeling van het hoger beroep
1. Het gaat in deze zaak om het volgende.
1.1 De VPPG is een vereniging van uitsluitend plaatselijk georganiseerde politieke groeperingen en onafhankelijke in de gemeenteraad gekozen volksvertegenwoordigers. Zij heeft ten doel de belangenbehartiging van die politieke groeperingen en van de gemeenteraadsleden die via die groeperingen zijn gekozen. Zij richt zich daarbij onder meer op het bestrijden van discriminatie van die politieke groeperingen. De overige appellanten zijn leden van zodanige groeperingen en kandidaat-leden voor diverse gemeenteraden.
1.2 Ingevolge de Wet subsidiëring politieke partijen (Stb. 1999, 257; verder: de Wspp) verstrekt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (verder: de Minister) jaarlijks subsidie aan een politieke partij waaraan zetels zijn toegekend in de Eerste en/of de Tweede Kamer der Staten-Generaal (artikel 2). De subsidie wordt slechts verstrekt voor uitgaven die direct samenhangen met een aantal in de wet genoemde activiteiten, waaronder politieke vorming en scholing, informatievoorziening, politiek-wetenschappelijke activiteiten, ledenwerving, begeleiding van politieke ambtsdragers en verkiezingscampagnes (artikel 5).
1.3 De VPPG heeft in 2000, 2004 en 2007 telkens bij de Minister een subsidieverzoek op grond van de Wspp ingediend. De Minister heeft het verzoek telkenmale afgewezen. Tegen de eerste twee afwijzingen is de VPPG in een bestuursrechtelijke procedure opgekomen. In beide gevallen heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) de beslissing van de Minister in stand gelaten. In de eerste zaak heeft de Afdeling overwogen dat de omstandigheid dat landelijke politieke partijen wél en lokale politieke partijen niet vanwege het Rijk worden gesubsidieerd, niet is strijd is met het gelijkheidsbeginsel, aangezien de landelijke en de plaatselijke politieke partijen niet in een gelijke positie verkeren (Afdeling 18 juni 2003, LJN AG1659).
2. De VPPG c.s. hebben bij de rechtbank gevorderd dat deze primair voor recht zal verklaren dat de Staat door het vaststellen en het in stand laten van artikel 2 van Pro de Wspp in strijd handelt met het doel van die wet, dan wel met de artikelen 18, 20 en 22 van het Verdrag inzake de werking van de Europese Unie (verder: het VwEU) dan wel met de artikelen 25 en 26 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (verder: het IVBPR), en de Staat zal veroordelen artikel 2 van Pro de Wspp om die reden buiten toepassing te laten, en subsidiair de Staat zal veroordelen tot het voorkomen van toekomstige schade door het nemen van positieve maatregelen dan wel tot het vergoeden van toekomstige schade.
3. De eerste grief klaagt erover dat de rechtbank heeft miskend dat de Wspp in strijd is met het gelijkheidsbeginsel zoals neergelegd in de artikelen 25 en 26 van het IVBPR. De VPPG c.s. verwijten de rechtbank dat deze een te simplistische uitleg geeft aan het gelijkheidsbeginsel door te overwegen dat alleen wanneer sprake is van exact gelijke gevallen, ongelijke behandeling in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. De tweede grief valt het oordeel van de rechtbank aan dat de Wspp niet in strijd is met de artikelen 18, 20 en 22 van het VwEU. De VPPG c.s. wijzen erop dat de rechtbank het unieburgerschap te beperkt uitlegt en dat de rechtbank, door unieburgers die zich aansluiten bij een lokale partij te vergelijken met Nederlanders die dat doen, een verkeerde vergelijking maakt. De derde grief richt zich tegen het oordeel van de rechtbank dat de wijze van subsidiëring op basis van de Wspp geen inbreuk oplevert op het passief kiesrecht van de overige appellanten. De VPPG c.s. brengen naar voren dat de Staat, door plaatselijke politieke groeperingen niet te subsidiëren, tekort schiet in de vervulling van zijn voorwaardenscheppende taak om allen die zich verkiesbaar stellen, gelijke kansen op verkiezing te bieden. De vierde grief keert zich tegen het oordeel van de rechtbank dat het de rechtsprekende taak te buiten gaat zich uit te spreken over de vraag of een wetsbepaling te verenigen is met het doel van de wet en dat de stelling van de VPPG c.s. niet te rijmen is met de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel. Het hof zal de grieven gezamenlijk behandelen.
4. Het hof stelt voorop dat, indien de bestuursrechter als gespecialiseerde rechter in een bepaalde aangelegenheid uitspraak heeft gedaan, de burgerlijke rechter zich in beginsel naar die uitspraak zal dienen te richten. De Afdeling heeft geoordeeld dat het beroep van de VPPG c.s. op het gelijkheidsbeginsel niet opgaat, omdat de landelijke en de plaatselijke politieke partijen niet in een gelijke positie verkeren. Evenmin als de rechtbank kan het hof aan hetgeen de VPPG c.s. naar voren brengen, grond ontlenen voor een ander oordeel. Daartoe moge het volgende dienen.
5. Het gelijkheidsbeginsel houdt kort gezegd in dat gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld en verschillende gevallen naar de mate van hun verschil. Daarbij geldt dat niet elk verschil rechtens in aanmerking mag worden genomen. Van een toelaatbaar onderscheid is sprake als de criteria voor differentiatie redelijk en objectief zijn en als met het onderscheid een legitiem doel wordt gediend. Is aan deze vereisten niet voldaan, dan is sprake van (verboden) discriminatie. Ingevolge de Wspp kunnen slechts die politieke partijen recht doen gelden op een subsidie, die erin slagen om alleen of samen met één of meer andere politieke partijen een zetel te verwerven in de Eerste en/of de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Daarbij bestaat geen onderscheid of die politieke partijen landelijk, provinciaal of plaatselijk georganiseerd zijn. Tussen partijen is niet in geschil dat het gehanteerde wettelijke criterium objectief is. Bij de beoordeling van de vraag of het criterium redelijk is en of daarmee een legitiem doel wordt gediend, heeft te gelden dat de wetgever daarbij een ruime beoordelingsmarge toekomt en dat het hof bij zijn toetsing terughoudendheid past.
6. De Staat heeft als motivering voor de wettelijke regeling naar voren gebracht dat uitbreiding van de subsidiëring tot alle politieke groeperingen die in enige gekozen volksvertegenwoordiging zetels hebben verworven, zou leiden tot een verregaande administratieve lastenverzwaring voor het overheidsapparaat. Daarnaast heeft de Staat aangevoerd dat in de gedecentraliseerde eenheidsstaat Nederland sprake is van een verdeling van verantwoordelijkheden tussen de rijksoverheid en de andere bestuurslagen en dat daaruit voortvloeit dat de landelijke politieke partijen voor subsidiëring bij de rijksoverheid moeten zijn en lokale partijen bij de lokale overheden. Naar het oordeel van het hof kan niet worden geconcludeerd dat de door de wetgever gekozen beperking onmiskenbaar onredelijk is of onmiskenbaar een niet legitiem doel dient. Dat wordt niet anders doordat de wetgever ook een andere keuze had kunnen maken, zoals de VPPG c.s. betogen. Daarbij neemt het hof mede in aanmerking dat het de eigen keuze van de leden van de VPPG is geweest om niet gezamenlijk te streven naar een vertegenwoordiging in het parlement en dat het een feit van algemene bekendheid is dat een landelijk opererende politieke partij een volstrekt andere organisatievorm vereist dan een louter plaatselijk opererende politieke partij. Naar het oordeel van het hof is van discriminatie van plaatselijke politieke groeperingen geen sprake.
7. De stelling van de VPPG c.s. dat de Staat, door aan plaatselijke politieke groeperingen geen subsidie te verlenen, tekortschiet in zijn voorwaardenscheppende taak om allen die zich verkiesbaar stellen gelijke kansen te bieden, slaagt evenmin. Dat plaatselijke politieke groeperingen op achterstand staan bij lokale verkiezingen wordt gelogenstraft door de stelling van de VPPG c.s. dat deze groeperingen een substantieel aantal zetels in de gemeenteraden hebben verworven, in 2006 naar eigen zeggen 23 procent van het totaal. Bovendien geldt dat bij de vervulling van die voorwaardenscheppende taak niet het enkele element van de subsidiëring uit het totaal van faciliteiten kan worden losgemaakt. Gelet op het succes van de plaatselijke politieke groeperingen kan in algemene zin niet worden staande gehouden dat de onderscheidene overheden zijn tekortgeschoten in hun voorwaardenscheppende taak. Feiten of omstandigheden ter onderbouwing van hun stelling dat de mede-appellanten van de VPPG door het ontbreken van subsidie beperkingen hebben ondervonden in de uitoefening van hun passief kiesrecht, hebben de VPPG c.s. niet naar voren gebracht.
8. De stelling van de VPPG c.s., dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Staat, door aan plaatselijke politieke groeperingen geen subsidie te verlenen, ten aanzien van appellant G.K.E. Gotz (verder: Gotz) in strijd met het Verdrag inzake de werking van de Europese Unie heeft gehandeld (verder: het VwEU), verwerpt het hof eveneens. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de bepalingen van dat verdrag erop zijn gericht te voorkomen dat Gotz bij de uitoefening van zijn passief kiesrecht op grond van zijn nationaliteit aan andere voorwaarden wordt onderworpen dan Nederlanders die in een gelijke positie verkeren, en dat als zodanig moet worden gekenmerkt de kandidatuur van Gotz als lid van een plaatselijke politieke groepering bij de verkiezing van de gemeenteraad tegenover die van Nederlanders die kandidaat zijn voor een zodanige groepering. Aan het VwEU valt geen steun te ontlenen voor de stelling van de VPPG c.s. dat de positie van Gotz als lid van een plaatselijke politieke groepering moet worden vergeleken met die van een niet-Nederlandse EU-burger die lid is van een landelijke politieke partij.
9. De stelling van de VPPG c.s. dat de in de Wspp opgenomen beperking van de subsidiering tot politieke partijen die vertegenwoordigd zijn in de Eerste en/of de Tweede Kamer, in strijd is met de bedoeling van de wetgever, leidt evenmin tot resultaat. Nog daargelaten of dat het geval is (de eerste volzin van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel impliceert dat het gaat om versterking van de positie van landelijke politieke partijen), is het aan de wetgever overgelaten te beoordelen of voorgestelde wetsbepalingen het door hem nagestreefde doel dienen. Een eigen oordeel van de rechter daarover zou neerkomen op een beoordeling van de innerlijke waarde van de wet, hetgeen de rechter ingevolge artikel 11 van Pro de Wet algemene bepalingen niet is toegestaan.
10. De slotsom is dat alle grieven falen (de eerste en de derde op grond van hetgeen is overwogen in de rechtsoverwegingen 4 tot en met 7, de tweede op grond van rechtsoverweging 8 en de vierde op grond van rechtsoverweging 9). Het hof zal het vonnis waarvan beroep bekrachtigen. Daarbij past een kostenveroordeling van de VPPG c.s. als gevorderd.
Beslissing
Het hof:
- bekrachtigt het tussen partijen gewezen vonnis van de rechtbank 's-Gravenhage van 17 november 2010;
- veroordeelt de VPPG c.s. in de kosten van het geding in hoger beroep, aan de zijde van de Staat tot op heden vastgesteld op € 649,- aan verschotten en € 894,- aan salaris advocaat, en bepaalt dat deze bedragen binnen veertien dagen na de dag van deze uitspraak moeten zijn voldaan, te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW Pro vanaf het einde van voormelde termijn tot aan de dag der algehele voldoening;
- verklaart dit arrest ten aanzien van de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit arrest is gewezen door mrs. S.A. Boele, A.V. van den Berg en E.M. Dousma-Valk en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 26 juni 2012 in aanwezigheid van de griffier.