Uitspraak
GERECHTSHOF ’s-GRAVENHAGE
Sector Civiel recht
Zaaknummer: 200.080.048/01
Zaak- en rolnummer rechtbank: 253984 / HA ZA 05-3590
Arrest van 31 januari 2012
inzake
PROVINCIE ZUID-HOLLAND,
gevestigd te 's-Gravenhage,
eiseres in eerste aanleg,
hierna te noemen: de Provincie,
advocaat: mr. E.J. Snijders-Storm te 's-Gravenhage
tegen
[X] en [Y],
beiden wonend te [woonplaats],
gedaagden in eerste aanleg,
hierna te noemen: de gebroeders [X],
advocaat: mr. C.M.E. Verhaegh te 's-Gravenhage.
Het geding
Bij exploot van 30 december 2010 heeft de Provincie de gebroeders [X] doen oproepen voor het hof om voort te procederen in de zaak, waarin de Hoge Raad op 9 juli 2010 tussen partijen arrest heeft gewezen. In dit arrest is de zaak ter verdere behandeling en beslissing naar het hof verwezen. De Provincie heeft een memorie na verwijzing genomen, waarop de gebroeders [X] bij memorie van antwoord na verwijzing hebben gereageerd. Vervolgens is de zaak namens partijen bepleit, en wel door mr. J.S. Procee, advocaat te 's-Gravenhage, voor de Provincie en door mr. Verhaegh voornoemd voor de gebroeders [X]. Tot slot is door de Provincie het procesdossier overgelegd en hebben partijen arrest gevraagd.
Beoordeling na verwijzing
1. Het gaat in dit geding in hoofdzaak om het volgende.
1.1 Voor het verloop van het geding tot het arrest van de Hoge Raad wordt verwezen naar dat arrest (LJN: BN0761).
1.2 Thans is nog aan de orde de bepaling van de schadeloosstelling ter zake van de onteigening van een perceelsgedeelte, die bij vervroeging is uitgesproken door de rechtbank te 's-Gravenhage bij tussenvonnis van 22 februari 2006. De gebroeders [X] waren als eigenaren van dit perceelsgedeelte (hierna: het onteigende) aangewezen.
Het onteigeningsvonnis is (nog) niet in de openbare registers ingeschreven.
Bij vonnis van 20 augustus 2008 (LJN: BG2012, hierna: het eindvonnis) heeft de rechtbank de aan de gebroeders [X] toekomende schadeloosstelling vastgesteld.
1.3 De onteigening is uitgesproken ten behoeve van een door de Provincie inmiddels uitgevoerd werk, dat kort gezegd kan worden aangeduid als de aanleg van een omleiding van de provinciale weg N219, buiten Zevenhuizen om, met een gewijzigde aansluiting op de rijksweg A12, in (onder meer) de voormalige gemeente Zevenhuizen-Moerkapelle (thans: Zuidplas).
Het door de raad van deze gemeente op 21 september 2004 vastgestelde bestemmingsplan 'Omleidingsweg N219' (hierna: het bestemmingsplan N219) voorziet in de juridisch-planologische regeling van de beoogde aanleg van het nieuwe weggedeelte. Het is na goedkeuring door Gedeputeerde Staten van de Provincie en procedures bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State inmiddels onherroepelijk geworden.
1.4 Bij de vaststelling van de schadeloosstelling heeft de rechtbank in navolging van de door haar benoemde deskundigen als uitgangspunt genomen dat de bestemming 'verkeersdoeleinden' die aan het onteigende is gegeven in het bestemmingsplan N219, niet op de voet van artikel 40c Ow moet worden geëlimineerd. Zij is er voorts van uitgegaan dat het onteigende niet kan worden beschouwd als onderdeel van een complex. Evenals de deskundigen is de rechtbank tot de conclusie gekomen dat de werkelijke waarde moet worden bepaald op de agrarische waarde van het onteigende per de peildatum, te weten de datum van het eindvonnis.
1.5 Hiertegen is in cassatie opgekomen. Het op de beslissing betreffende de eliminatieregel betrekking hebbende onderdeel 1 van het principale (eerste) cassatiemiddel is naar het oordeel van de Hoge Raad terecht voorgesteld, in verband waarmee het volgende is overwogen:
"(…) Weliswaar is de rechtbank in navolging van de deskundigen bij de waardebepaling van het onteigende uitgegaan van de agrarische waarde (door haar gesteld op € 8,50 per m²) en heeft zij - in zoverre - de invloed van (de plannen voor) het werk waarvoor wordt onteigend geëlimineerd, maar zij heeft het betoog van [X] c.s. dat de waarde van het onteigende vanwege de door hen gestelde verwachtingswaarde van ruwe bouwgrond voor het perceel op een hoger bedrag dan € 8,50 per m² moet worden bepaald, kennelijk verworpen op grond van haar oordeel dat (in zoverre wel) rekening moet worden gehouden met de bestemming "verkeersdoeleinden". De hiervoor in 4.1.1 geciteerde door de rechtbank in aanmerking genomen omstandigheden laten evenwel de mogelijkheid open dat de in het bestemmingsplan aan het onteigende gegeven verkeersbestemming bepaald is door een ten tijde van de vaststelling van dat bestemmingsplan al bestaand (concreet) plan voor de reconstructie [toevoeging hof: bedoeld is de aanleg van de omleiding] van de N219 ter plaatse van onder meer het onteigende en dat het bestemmingsplan in zoverre dan ook slechts is vastgesteld teneinde daarmee de juridisch-planologische onderbouwing en regeling te geven die de beoogde aanleg van het werk waarvoor onteigend wordt mogelijk moet maken. Als dat het geval is, moet het bestemmingsplan "Omleidingsweg N219" in zoverre worden aangemerkt als behorende tot de in art. 40c, aanhef en onder 3º, bedoelde plannen zodat de waardeverminderende invloed daarvan bij de vaststelling van de werkelijke waarde van het onteigende buiten beschouwing zal moeten blijven. (…)".
1.6 De Provincie heeft harerzijds incidenteel cassatieberoep ingesteld en daartoe aangevoerd dat de peildatum moet worden bepaald op de dag waarop zij het onteigende feitelijk in gebruik heeft genomen (1 april 2008). De Hoge Raad heeft dit standpunt verworpen.
2. Het hof zal daarom nu in de eerste plaats moeten onderzoeken of ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan N219 al een (concreet) plan bestond voor de aanleg van de omleiding van de N219 ter plaatse van onder meer het onteigende.
2.1 Bij het debat dat partijen ten overstaan van het hof hebben gevoerd is aandacht gevraagd voor de rol van vooral de gemeente Zevenhuizen-Moerkapelle en in mindere mate de Provincie bij de plan- en besluitvorming die aan de vaststelling van het bestemmingsplan N219 vooraf is gegaan. Het hof gaat hieraan voorbij. In de door de Hoge Raad geformuleerde maatstaf wordt namelijk in het midden gelaten van welke overheid of overheden het al bestaande (concrete) plan afkomstig is en welke overheid daartoe eertijds het initiatief heeft genomen. Het hof leidt hieruit af dat dat aspect niet van belang is.
2.2 Namens de Provincie is aangevoerd dat de Hoge Raad met het "bestaande (concrete) plan" het oog heeft gehad op het plan voor het werk waarvoor onteigend wordt als bedoeld in artikel 40c onder 3º Ow. Het hof kan ook dit betoog niet volgen. Wanneer de Hoge Raad dat bedoeld zou hebben had hij eenvoudig daarnaar kunnen verwijzen.
2.3 Het hof volgt de Provincie wel in de gedachte dat de Hoge Raad niet het oog heeft gehad op een al bestaand (concreet) plan met een planologisch karakter. In relatie tot artikel 40c Ow pleegt immers onderscheid gemaakt te worden tussen het bestemmingsplan, al of niet in wording, en het plan voor het werk. Wanneer de Hoge Raad een (voor)ontwerp van het bestemmingsplan N219 of een in verband daarmee uitgevoerde studie als de milieueffectrapportage bedoeld zou hebben, had het tegen deze achtergrond in de rede gelegen om dat in de formulering van de maatstaf tot uitdrukking te brengen. De Hoge Raad heeft klaarblijkelijk het oog gehad op een planvormingsspoor dat voorafgaand aan (of ten hoogste naast) het planologische traject is gevolgd.
2.4 De Provincie heeft er bij pleidooi verder nog op gewezen dat de bestemming 'verkeersdoeleinden' in het bestemmingsplan N219 op een globale wijze vorm is gegeven. Zij knoopt hieraan de stelling vast dat hiermee ruimte werd gegeven voor een concretisering van de feitelijke invulling en dat dan ook pas het plan voor het werk dat, zo begrijpt het hof, gestalte is gegeven in de ter visie gelegde onteigeningsstukken, het concrete plan is geweest waarop de Hoge Raad gedoeld heeft. Het hof kan ook hierin niet meegaan.
2.4.1 De bestemming 'verkeersdoeleinden' is in de kaart van het bestemmingsplan N219 tot uitdrukking gebracht door aanwijzing van een ruimtelijk vlak, dat niet is gedetailleerd (behoudens een strook met de bestemming 'verkeers- en spoorwegdoeleinden' en strookjes met de bestemming 'verkeersdoeleinden en water'). Aan de hand van die kaart is dan ook niet goed vast te stellen hoe de aanleg van de omleidingsweg N219 uitgevoerd mag/zal worden.
Het kan echter geen toeval zijn dat de contour van het vlak met de bestemming 'verkeersdoeleinden' nauwkeurig overeenkomt met de contour van het werk dat de Provincie volgens de onteigeningsstukken voornemens was uit te voeren. Het hof acht het ondenkbaar dat de gemeente bij het vaststellen van het bestemmingsplan een willekeurig ruimtelijk vlak heeft bepaald waarbinnen de Provincie het voorgenomen werk maar moest zien uit te voeren. Het zou bovendien in strijd met een behoorlijke ruimtelijke ordening zijn geweest om aan percelen een verkeersbestemming te geven die daarop wellicht nimmer zou worden gerealiseerd.
2.4.2 Het kan dan ook niet anders dan dat de gemeenteraad, in dit geval, een bestemmingsplan heeft vastgesteld waaraan een gedetailleerd en concreet plan voor het uit te voeren werk, de aanleg van de omleidingsweg N219, ten grondslag heeft gelegen. Dit valt ook af te leiden uit het feit dat het bestemmingsplan N219 door de raad is vastgesteld op 21 september 2004 terwijl de onteigeningsstukken vrij kort daarna, op 10 februari 2005, ter visie zijn gelegd. Aan die tervisielegging moeten serieuze onderhandelingen, strekkende tot minnelijke verwerving, met alle relevante grondeigenaren voorafgegaan zijn. Gesprekken daarover zijn niet mogelijk geweest zonder dat het voorwerp van de onderhandelingen, te weten het grondbeslag voor het voorgenomen werk, voldoende geconcretiseerd was. Pas aan de hand van de uitkomst van deze onderhandelingen kon worden bepaald voor welke percelen of gedeelten daarvan het onteigeningstraject doorlopen zou moeten worden.
2.4.3 Het hof verbindt hieraan de conclusie dat het bestemmingsplan N219 logischerwijze moet zijn voorafgegaan door een uitkristallisering van de voor de beoogde wegaanleg beschikbaar zijnde (ruimtelijke) modaliteiten en een toetsing van de juridische, planologische en maatschappelijke haalbaarheid van de gemaakte keuzes. Kortom, de vaststelling van het bestemmingsplan in het onderhavige geval, dat erdoor gekenmerkt wordt dat het gaat om een veel omvattend werk en dat de betrokken overheden nauw willen en moeten samenwerken, laat zich niet denken zonder een daaraan voorafgegaan concreet plan, dat de instemming heeft van al die overheden. Als dat plan er ligt, vormt het bestemmingsplan het noodzakelijke sluitstuk van juridisch-planologische aard en kan daarbij, zonder afbreuk te doen aan de wettelijke beslissingsvrijheid van de gemeenteraad, volstaan worden met de aanwijzing van een ruimtelijk vlak waarbinnen alle denkbare vormen van de bestemming 'verkeersdoeleinden' tot uitvoering gebracht kunnen worden.
2.5 De gebroeders [X] hebben in dit verband voorts terecht gewezen op de tussen het Rijk, de Provincie, de gemeentes Zevenhuizen-Moerkapelle en Waddinxveen, alsmede Railinfrabeheer BV aangegane overeenkomst van 24 september 2004. In de considerans van de overeenkomst wordt gewag gemaakt van de (concrete) plannen die al gesmeed zijn, terwijl – naast de taken van andere overheden – de gemeentes volgens de overeenkomst op zich nemen de voor het werk noodzakelijke juridisch-planologische grondslag tot stand te brengen. Nu de Hoge Raad zich niet heeft uitgelaten over de vraag op welke wijze het door hem bedoelde (concrete) plan vormgegeven moet zijn, is het hof van oordeel dat als zodanig beschouwd kunnen worden de, blijkbaar deels op mondelinge consensus berustende, plannen van de betrokken overheden, die in een langdurig proces, uitmondend in de uitvoeringsovereenkomst, tot stand gekomen zijn. Daaraan behoeft niet in de weg te staan dat parallel aan deze besluitvorming, ook gedurende een reeks van jaren, het planologische traject heeft gelopen dat is uitgemond in de vaststelling van het bestemmingsplan N219.
2.6 Deze overwegingen voeren het hof tot de conclusie dat bij de bepaling van de schadeloosstelling ten behoeve van de gebroeders [X] geen rekening behoort te worden gehouden met het nadeel, teweeggebracht door de waardedrukkende bestemming die in het bestemmingsplan N219 aan het onteigende is gegeven.
3. Het hof komt tot de conclusie dat een nieuwe beoordeling van en beslissing over de aan de gebroeders [X] toekomende schadeloosstelling zal moeten plaats vinden, behoudens voor zover daarover na het cassatiegeding geen discussie meer bestaat of mogelijk is.
3.1 De Hoge Raad heeft het door de gebroeders [X] aangevoerde middel verworpen voor zover het klaagde over de beslissingen van de rechtbank (i) dat het onteigende niet beschouwd kan worden als onderdeel van een complex en (ii) dat zij de btw, die vervat is in de kosten van juridische en andere bijstand, kunnen verrekenen. Deze kwesties staan dus niet meer ter discussie.
3.2 Tegen de beslissingen van de rechtbank over de waardevermindering van het overblijvende (rechtsoverwegingen 22 en 23 van het eindvonnis), bijkomende schaden (rov. 24-26), belastingschade (rov. 27) en renteschade (rov. 28) zijn in cassatie geen klachten aangevoerd. Ook deze kwesties staan derhalve niet meer ter discussie.
3.3 Dit betekent dat alleen over de werkelijke waarde van het onteigende opnieuw een beslissing genomen moet worden.
4. Bij de beoordeling van de werkelijke waarde zullen de volgende uitgangspunten in acht genomen moeten worden.
4.1 Als peildatum geldt de datum van het door het hof mettertijd te wijzen eindarrest. Met inachtneming van hetgeen het hof hierna nog overweegt wordt deze (vooralsnog) bepaald op (17) december 2012. Zo nodig zal de hierna te noemen deskundige zijn bevindingen ter gelegenheid van de pleidooien kunnen actualiseren of preciseren.
4.2 Er behoort geen rekening gehouden te worden met de voor- of nadelen, teweeg-gebracht door hetgeen na 1 april 2008 op het onteigende is verricht teneinde daarop het werk waarvoor onteigend wordt tot stand te brengen (zie het arrest van de Hoge Raad, rov. 5.2.3 in fine).
4.3 Het bestemmingsplan N219 moet worden weggedacht, zodat in beginsel moet worden uitgegaan van de voordien geldende bestemming, dus de bestemming 'agrarische doeleinden', die op het onteigende rustte ingevolge het vroegere bestemmingsplan Zevenhuizen Landelijk Gebied.
In beginsel behoort niet te worden geëlimineerd dat de raad van de gemeente, thans genaamd: Zuidplas, inmiddels, op 16 september 2009, het bestemmings-plan Zuidplas West heeft vastgesteld. Dit plan is wel in werking getreden maar nog niet onherroepelijk geworden. Het plan is niet te beschouwen als een plan voor het werk waarvoor onteigend wordt. In dit bestemmingsplan is aan het onteigende de bestemming 'Verkeer – Wegverkeer 2' gegeven. Materieel is dit niet een andere bestemming dan de – ingevolge het bestemmingsplan Omleidingsweg N219 – thans geldende. Voor een verbreding van de weg (tot 2x2 rijstroken) is, zo valt op te maken uit een vergelijking van de plankaarten, geen ruimte gereserveerd. Ter hoogte van de gronden van de gebroeders [X] is de aangelegde omleidingsweg dus in het nieuwe plan ingepast.
Het hof is van oordeel dat in dit geval om redenen van redelijkheid en billijkheid een uitzondering moet worden gemaakt op de hoofdregel dat de bestemming volgens een vigerend of nagenoeg vigerend plan niet moet worden weggedacht, en wel omdat het bestemmingsplan Zuidplas West in feite niet meer doet dan de bestemming volgens het (weg te denken) bestemmingsplan N219 te conserveren.
4.4 De vaststelling van de rechtbank, dat het onteigende niet te beschouwen is als een onderdeel van een complex is weliswaar in cassatie bestreden maar het desbetreffende onderdeel van het cassatiemiddel is verworpen. Het hof is dan ook aan deze vaststelling van de rechtbank gebonden. Dit betekent dat de waarde van het onteigende moet worden bepaald aan de hand van zijn eigen gebruiksmogelijkheden, los van de omringende gronden.
4.5 Het onder 4.3 en 4.4 overwogene leidt er, in samenhang bezien, toe dat bij de bepaling van de werkelijke waarde van het onteigende geen rekening gehouden mag worden met een ruimtelijke ontwikkeling die inhoudt dat het onteigende in de toekomst een woningbouwbestemming had of zou kunnen krijgen. In het plan Zuidplas West is aan het onteigende opnieuw een verkeersbestemming gegeven. Anders dan de gebroeders [X] hebben doen betogen is de aanleg van de omleidingsweg op onder meer het onteigende niet te beschouwen als een ruimtelijke ontwikkeling in een veel groter gebied, waarmee vooruitgelopen is op een ontwikkeling die gestalte heeft gekregen in (onder meer) het bestemmingsplan Zuidplas West. Uit de toelichting op dit plan valt, integendeel, af te leiden dat de aanwezigheid van het nieuwe provinciale-weggedeelte ter hoogte van de gronden van de gebroeders [X] een gegeven en uitgangspunt is geweest. Alleen voor gedeelten van de N219 nabij de aansluiting op de A12 en op enige afstand ten zuiden van de gronden van de gebroeders [X] wordt c.q. is rekening gehouden met de mogelijkheid dat op termijn een verbreding of verlegging nodig is.
4.6 In beginsel zal de werkelijke waarde van het onteigende dan ook thans moeten worden bepaald op basis van de agrarische gebruiksmogelijkheden ervan, zonder uitzicht op een meer lucratieve ontwikkeling, hetgeen onverlet laat dat de prijsontwikkeling van (zuiver) agrarische gronden in de regio invloed kan hebben ondervonden van het feit dat in die regio door de gemeente plannen zijn voorbereid en/of tot uitvoering gebracht die gericht waren op een uitbreiding van de stedelijke bebouwing.
5. Ook al omdat het inmiddels enkele jaren geleden is dat de door de rechtbank benoemde deskundigen hun advies uitgebracht hebben, zal het hof een nieuwe deskundige benoemen, met de opdracht over de bepaling van de werkelijke waarde van het onteigende een aanvullend advies uit te brengen. Deze zal zich in zijn advies kunnen beperken tot het, met inachtneming van de sub 4.1 en volgende vermelde uitgangspunten, weergeven van zijn opvattingen over die werkelijke waarde en de onderbouwing van zijn visie daarop.
5.1 Het hof zal als deskundige benoemen de heer A.C. Rommelse, kantoorhoudend te Zwijndrecht, die veelvuldig in onteigeningsgedingen tot deskundige wordt benoemd en uit dien hoofde met het onteigeningsrecht vertrouwd is.
5.2 Het hof stelt zich voor dat daarna de volgende procedurestappen gezet zullen worden:
(i) partijen kunnen tot 15 maart 2012 de volgens hen voor het uit te brengen advies van belang zijnde informatie toezenden aan de deskundige, met een afschrift aan na te noemen raadsheer-commissaris; de Provincie zal al voor 1 maart 2012 een afschrift van het volledige procesdossier aan de deskundige moeten zenden;
(ii) de deskundige zal uiterlijk op 16 juli 2012 zijn advies in concept-vorm aan partijen doen toekomen;
(iii) partijen kunnen tot uiterlijk 15 augustus 2012 hun eventuele commentaar daarop aan de deskundige voorleggen;
(iv) de deskundige zal uiterlijk 17 september 2012 zijn definitieve advies ter griffie deponeren en een afschrift daarvan aan partijen zenden;
(v) indien de deskundige het wenselijk acht zijn definitieve advies ter gelegenheid van de pleidooien te actualiseren, zal hij uiterlijk 14 dagen voor de datum van de pleidooien een notitie dienaangaande aan het hof en aan partijen zenden;
(vi) partijen zullen de zaak opnieuw kunnen doen bepleiten, en wel ter zitting van het hof van maandag 29 oktober 2012 om 13.30 uur, in aanwezigheid van de deskundige;
(vii) het hof zal tot slot arrest wijzen op 11 december 2012.
5.3 De voorgenomen datum van het arrest zal door de deskundige kunnen worden aangehouden als peildatum.
5.4 Het hof zal uit zijn midden een raadsheer-commissaris benoemen teneinde de eventuele voor het verdere verloop van de procedure gewenste of noodzakelijke beslissingen te nemen.
6. Alle verdere beslissingen zullen worden aangehouden.
Beslissing
Het hof:
- benoemt tot deskundige met de opdracht het in rechtsoverweging 5 en volgende bedoelde advies uit te brengen:
de heer A.C. Rommelse, kantoorhoudend Willem-Alexanderhof 19, 3331 AS Zwijndrecht;
- bepaalt dat de Provincie voor 1 maart 2012 een afschrift van het volledige procesdossier aan de deskundige toezendt;
- bepaalt dat de deskundige zijn advies ter griffie zal deponeren uiterlijk op 17 september 2012;
- benoemt tot raadsheer-commissaris mr. J.C.N.B. Kaal, lid van het hof;
- bepaalt dat partijen de zaak kunnen doen bepleiten ter zitting van het hof van maandag 29 oktober 2012 om 13.30 uur;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Dit arrest is gewezen door mrs. S.A. Boele, A.V. van den Berg en J.C.N.B. Kaal en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 31 januari 2012 in aanwezigheid van de griffier.