Uitspraak
GERECHTSHOF ’s-GRAVENHAGE
Sector belasting
Nummer BK-11/00196
Uitspraak van de eerste meervoudige belastingkamer d.d. 21 augustus 2012
in het geding tussen:
[X] B.V. gevestigd te [Z], hierna: belanghebbende,
en
de directeur Gemeentebelastingen [P], hierna: de Inspecteur,
op het hoger beroep van belanghebbende tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 maart 2011, nummer AWB 09/4188 WOZ-T2, betreffende de hierna vermelde aanslag.
Aanslag, bezwaar en geding in eerste aanleg
1.1. De Inspecteur heeft aan belanghebbende voor het jaar 2007 wegens het genot krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van de onroerende zaak [a-straat 1] te [Z] een aanslag in de onroerende-zaakbelastingen opgelegd naar een heffingsmaatstaf van € […] ten bedrage van € […].
1.2. De aanslag is, na daartegen door belanghebbende gemaakt bezwaar, bij uitspraak van de Inspecteur gehandhaafd.
1.3. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep bij de rechtbank ingesteld. Een griffierecht van € 297 is geheven. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
Loop van het geding in hoger beroep
2.1. Belanghebbende is van de uitspraak van de rechtbank in hoger beroep gekomen bij het Hof. In verband daarmee is een griffierecht geheven van € 454. De Inspecteur heeft een verweerschrift ingediend.
2.2. Belanghebbende heeft vervolgens een conclusie van repliek ingediend, waarop de Inspecteur heeft gereageerd met een conclusie van dupliek.
2.3. De mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgehad ter zitting van het Hof van 10 juli 2012, gehouden te ’s-Gravenhage. Beide partijen zijn ter zitting verschenen. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt.
Verordening
3. De raad van de gemeente [P] heeft in zijn openbare vergadering van 9 november 2006 vastgesteld de Verordening onroerende-zaakbelastingen 2007 (hierna: de Verordening). Blijkens de inhoud van de gedingstukken is de Verordening op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt.
Vaststaande feiten
Op grond van de stukken van het geding is in hoger beroep, als tussen partijen niet in geschil, dan wel door een van hen gesteld en door de wederpartij niet of onvoldoende weersproken, het volgende komen vast te staan:
4.1. De minister van Verkeer en Waterstaat heeft op grond van artikel 18 van Pro de Luchtvaartwet (het terrein behorend tot) de onroerende zaak gelegen aan het [a-straat 1] te [Z] (hierna: de onroerende zaak) aangewezen als luchtvaartterrein. Tot de onroerende zaak behoren start- en landingsbanen met een totale lengte van 2.200 meter.
4.2. Belanghebbende had bij het begin van het kalenderjaar 2007 het genot krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van de onroerende zaak.
4.3. Tussen partijen is niet in geschil dat de waarde van de start- en landingsbanen een derde gedeelte van de WOZ-waarde van het object vertegenwoordigen.
Omschrijving geschil in hoger beroep en standpunten van partijen
5.1. In geschil is of de waarde van de start- en landingsbanen behoort tot de maatstaf waarover onroerendezaakbelasting wordt geheven, hetgeen belanghebbende betwist, doch de Inspecteur bepleit.
5.2. Belanghebbende stelt zich op het standpunt dat het in de heffingsmaatstaf betrekken van de waarde van de start- en landingsbanen leidt tot:
(i) schending van het recht, in het bijzonder van artikel 220d, eerste lid, aanhef en onderdeel f, van de Gemeentewet en artikel 4, eerste lid, aanhef en onderdeel f, van de Verordening onroerendezaakbelastingen 2007 van de gemeente [P] door het niet opnemen van de van de start- en landingsbaan in de betreffende bepalingen;
(ii) schending van de Grondwet (de Verordening is geen wet in formele zin, deze mag dus getoetst worden aan de grondwet) wegens schending van ondermeer het (a) gelijkheidsbeginsel, (b) het ongelijkheidsbeginsel (ongelijke gevallen moeten ongelijk worden behandeld, van (c) artikel 3 e.v. Awb en (d) het zorgvuldigheidsbeginsel;
(iii) schending van het EG-verdrag: onder andere artikel 3, lid 1, sub f (vervoersbeleid) in relatie met Titel V (vervoer) van het VWEU-Verdrag (Verdrag van Lissabon, artikel 4, lid 2, onder g en Titel VI (Mededinging) en ook artikel 74 e.v. EG-verdrag (vervoersgerelateerde modaliteiten);
(iv) schending van de artikelen 49 en 56 en 86 van het EG-verdrag;
5.3. De Inspecteur voert gemotiveerd verweer.
Conclusies van partijen
6.1. Het hoger beroep van belanghebbende strekt tot vermindering van de aanslag tot een van € […].
6.2. De Inspecteur concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de rechtbank.
Oordeel van de rechtbank
7. De rechtbank heeft omtrent het geschil het volgende overwogen:
4.1 Ter zitting heeft [de Inspecteur] gesteld dat [belanghebbende] geen bezwaar tegen de waardebeschikking heeft ingediend, zodat deze onherroepelijk is komen vast te staan. Onder verwijzing naar artikel 30, derde lid, van de Wet waardering onroerende zaken (hierna: de Wet WOZ), waarin is bepaald dat het bezwaarschrift, gericht tegen een aanslag onroerende zaakbelastingen die is bekendgemaakt en verenigd in een geschrift met een in artikel 22, eerste lid, bedoelde beschikking, zoals bedoeld in artikel 24, negende lid, wordt geacht mede te zijn gericht tegen die beschikking tenzij uit het bezwaarschrift het tegendeel blijkt, verwerpt de rechtbank dit standpunt.
4.2 [De Inspecteur] heeft ter onderbouwing van de in artikel 4, eerste lid, aanhef en onderdeel f, van de Verordening vervatte uitzondering verwezen naar de Modelverordening onroerende-zaakbelastingen 2007 en de daarbij behorende toelichting. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [de Inspecteur] aldus de toepassing en werking van de uitzonderingsbepaling voldoende toegelicht en gemotiveerd. Anders dan [belanghebbende] meent, dwingt geen rechtsregel [de Inspecteur] ertoe een verdergaande motivering of toelichting te geven. Het primaire standpunt van [belanghebbende] wordt verworpen.
4.3 Ingevolge artikel 220d, eerste lid, aanhef en onderdeel f, van de Gemeentewet wordt, in afwijking in zoverre van artikel 220c, bij de bepaling van de heffingsmaatstaf voor de onroerende-zaakbelastingen buiten aanmerking gelaten, voor zover dit niet reeds is geschied bij de bepaling van de in laatstgenoemd artikel bedoelde waarde, de waarde van openbare land- en waterwegen en banen voor openbaar vervoer per rail, een en ander met inbegrip van kunstwerken.
4.4 Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onderdeel f, van de Verordening wordt, in afwijking van artikel 3, bij de bepaling van de heffingsmaatstaf buiten aanmerking gelaten, voor zover dit niet reeds is geschied bij de bepaling van de in dat artikel bedoelde waarde, de waarde van openbare land- en waterwegen en banen voor openbaar vervoer per rail, een en ander met inbegrip van kunstwerken.
4.5 De rechtbank stelt voorop dat de tekst van beide uitzonderingsbepalingen gelijkluidend is. Nu voorts doel en strekking van de bepalingen dezelfde zijn - namelijk het bewerkstelligen dat bepaalde onroerende zaken of delen daarvan niet in de heffing van onroerende-zaakbelastingen worden betrokken - brengt een redelijke uitleg van artikel 4, eerste lid, aanhef en onderdeel f, van de Verordening met zich dat daartoe aansluiting wordt gezocht bij de uitlegging van artikel 220d, eerste lid, aanhef en onderdeel f, van de Gemeentewet. De rechtbank verwerpt de andersluidende opvatting van [belanghebbende].
4.6 De rechtbank is voorts van oordeel dat de tot de onroerende zaak behorende start- en landingsbanen niet als landwegen in de zin van de uitzonderingsbepaling kunnen worden aangemerkt. Naar de verkeersopvattingen en het spraakgebruik beoordeeld, kunnen de banen niet als landwegen worden gekwalificeerd, temeer daar een landweg naar zijn aard een verbinding tussen twee punten over land vormt en daarvan bij start- en landingsbanen geen sprake is. Daarbij kan in het midden worden gelaten of wordt voldaan aan het vereiste 'openbaar' als bedoeld in de artikelen 220d, eerste lid, aanhef en onderdeel f, van de Gemeentewet en 4, eerste lid, aanhef en onderdeel f, van de Verordening. Dat [X] een verkeersknooppunt vormt, doet aan dit oordeel niet af. Ook op andere gronden kunnen de start- en landingsbanen niet als openbare landwegen worden aangemerkt.
4.7 [Belanghebbende] stelt dat ook de wegen ten behoeve van het luchtvervoer, zoals start- en landingsbanen, in de 'vrijstelling' moeten delen, naar de rechtbank begrijpt door een ruime uitleg aan artikelonderdeel f van de Verordening te geven. Voor een zodanig ruime uitleg is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende grond. De 'vrijstelling' voor openbare land-, water- en railwegen vormt al vele jaren een onderdeel van wet- en regelgeving met betrekking tot de belastingheffing van onroerende zaken. Nu ook in dezelfde tijd verkeer van personen en goederen via vliegvelden en luchthavens een normaal maatschappelijk verschijnsel was, en wet- en regelgevers zich daarvan bewust moeten zijn geweest, zoals ook blijkt uit de 'Nota werking onroerend-goedbelastingen' (TK 1978-1979, nr. 15 439), en er desondanks niet in een vrijstelling is voorzien, is er onvoldoende reden om aan voormelde bepaling een ruimere uitleg te geven.
4.8 De rechtbank vindt voor de onder 4.6 en 4.7 gegeven oordelen steun in het arrest van het Gerechtshof Amsterdam van 27 januari 2000, dat op deze punten is bevestigd door de Hoge Raad in zijn arrest van 9 mei 2003, nr. 35 987, LJN: AD6058.
4.9 Dit laatste geldt eveneens voor de door [belanghebbende] gestelde schending van het gelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijke regelgeving. Bij landwegen, waterwegen en railbanen enerzijds en start- en landingsbanen anderzijds is geen sprake van gelijke gevallen. Daartoe is immers onvoldoende dat een slechts functionele overeenkomst tussen die zaken bestaat. Voorts heeft de regelgever hier kennelijk geen gelijke gevallen aanwezig geacht en ook niet aanwezig hoeven achten.
4.10. Uit de geschiedenis van de Wet WOZ blijkt dat de wetgever (delen van) een aantal met name genoemde onroerende zaken bij de waardebepaling buiten aanmerking heeft willen laten omdat de waarde van deze objecten niet wordt betrokken in de heffing van belasting op grond van de aan de Wet WOZ gekoppelde heffingswetten, hetgeen waardering van die objecten in dit kader overbodig maakt. Hieruit blijkt dat deze uitzondering is getroffen om redenen van doelmatigheid, hetgeen een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor die uitzondering oplevert. Ook indien het object enerzijds en één of meer van de onroerende zaken welke van de waardebepaling zijn uitgezonderd anderzijds in feitelijk en juridisch opzicht als vergelijkbare gevallen moeten worden aangemerkt, is hier dus geen sprake van een ongerechtvaardigde ongelijke behandeling. Wel kan bij de toepassing van elk van de zojuist bedoelde heffingswetten aan de orde komen of het buiten de heffing laten van (delen van) de objecten waarvoor geen waarde is bepaald in strijd is met artikel 14 van Pro het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en artikel 26 van Pro het Internationale Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Dienaangaande heeft [belanghebbende] gesteld dat ten aanzien van de in artikel 220d van de Gemeentewet en artikel 4 van Pro de Verordening opgesomde objecten niet is gemotiveerd waarom de waarde van die objecten buiten aanmerking moet worden gelaten. Het enkele ontbreken van een zodanige motivering, wat ook van de stelling van [belanghebbende] zij, brengt echter nog niet mee dat het in de heffing van onroerende-zaakbelastingen betrekken van niet in die opsomming genoemde objecten tot een ongerechtvaardigde ongelijke behandeling leidt. [Belanghebbende] heeft in dit verband voorts gesteld, dat de uitzonderingsbepalingen minimumvrijstellingen bevatten, in die zin dat de wet- en regelgever ook andere of meer verdergaande uitzonderingsbepalingen mag hanteren. Deze stelling kan [belanghebbende] niet baten, reeds omdat de wet- en regelgever geenszins is gehouden om daar waar dit is toegestaan één of meer dan wel verdergaande uitzonderingsbepalingen in te voeren.
4.11 Een beroep op het verdragsrechtelijke gelijkheidsbeginsel kan ook slechts slagen als [belanghebbende] met vrucht kan stellen dat haar onroerende zaak een gelijke behandeling dient te krijgen als één van de in de Gemeentewet en de Verordening vrijgestelde onroerende zaken, aangezien haar onroerende zaak dient te worden aangemerkt als een geval dat gelijk is aan die vrijgestelde onroerende zaak. [Belanghebbende] heeft voor een dergelijke beroep echter onvoldoende feiten en omstandigheden aangevoerd.
4.12 De door [belanghebbende] aangevoerde stelling, dat de in de Verordening opgenomen uitzonderingsbepaling onverbindend moet worden verklaard, kan haar evenmin baten. Indien de stelling juist zou worden bevonden, dan zou dit slechts met zich brengen dat voor de in de Verordening genoemde (delen) van onroerende zaken alsnog een waarde zou moeten worden bepaald en dat daarover zou moeten worden geheven, maar er vloeit geenszins uit voort dat het bepalen van waarden van onroerende zaken en het daarover heffen achterwege zou moeten blijven.
4.13 Ook de overige standpunten van [belanghebbende] worden derhalve verworpen.
4.14 Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat het beroep ongegrond is.
Beoordeling van het hoger beroep
8.1.1. De onder (i) en (ii) geformuleerde klachten van belanghebbende tegen de uitspraak van de rechtbank komen in essentie erop neer dat de rechtbank niet heeft beslist wat belanghebbende voorstaat, te weten het buiten de heffing van de onroerendezaakbelastingen laten van de waarde van de start- en landingsbaan.
8.1.2. De klachten stellen de vraag aan de orde of naar Nederlands recht algemeen verbindende voorschriften (wetten in materiële zin), zoals de onderhavige Verordening, door de rechter kunnen worden getoetst aan algemene rechtsbeginselen. Dienaangaande geldt, gelijk de Hoge Raad heeft geoordeeld in rechtsoverweging 6.1 van zijn arrest van 16 mei 1986, nummer 12.818, NJ 1987, 251, dat geen rechtsregel eraan in de weg staat dat de rechter een zodanig, niet door de formele wetgever gegeven voorschrift onverbindend en in verband daarmee de vaststelling en uitvoering daarvan onrechtmatig kan oordelen op de grond dat sprake is van willekeur in dier voege dat het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van een regeling als de onderhavige bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot het desbetreffende voorschrift is kunnen komen. Daarbij heeft de rechter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moeten worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen, terwijl zowel de aard van de wetgevende functie als de positie van de rechter in ons staatsbestel, zoals deze mede in artikel 11 van Pro de Wet algemene bepalingen tot uiting komt, meebrengen dat hij ook overigens bij deze toetsing terughoudendheid betracht. Voorts zullen gebreken in de motivering van het desbetreffende voorschrift of van de bepaling waarop het voorschrift is gegrond op zichzelf niet tot onverbindendheid leiden. Wel zal de motivering mede in aanmerking kunnen worden genomen bij de vraag of dit voorschrift de toetsing aan de boven weergegeven maatstaf kan doorstaan, zoals daarbij ook in aanmerking kan worden genomen of in verband met het voorschrift wellicht aan de daardoor in het gedrang komende belangen is tegemoet gekomen door aan eventuele benadeelden enigerlei vorm van vergoeding toe te kennen. In de door belanghebbende aangevoerde argumenten ziet het Hof, gelet op het vorenoverwogene, geen reden de Verordening onverbindend te verklaren.
8.1.3. Belanghebbende heeft ook een beroep gedaan op de ratio (doel en strekking) van de openbareweguitzondering, evenwel tevergeefs. Gelijk Advocaat-Generaal Ilsink in zijn conclusie voor het arrest van de Hoge Raad van 9 mei 2003, nummer 35.987, BNB 2003, 270 LJN AD6058, heeft uiteengezet, is het een probleem dat die uitzondering in het desbetreffende amendement niet van een ratio is voorzien en dat ook in de overwegingen van de Kroon in het KB-Schiedam geen werkelijke ratio is te ontdekken. Dus kan alleen worden geconstateerd dat de wetgever, en in zijn voetspoor de regelgever, - om welke redenen dan ook - land- en waterwegen en spoorbanen wel heeft willen vrijstellen, maar start- en landingsbanen niet. Voorts heeft belanghebbende een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Ook dat beroep faalt, omdat de wet- en regelgever in start- en landingsbanen enerzijds en in andere verkeersbanen als land- en waterwegen en spoorbanen anderzijds kennelijk geen gelijke gevallen heeft gezien en ook niet heeft behoeven te zien. In dit verband merkt Ilsink nog op dat de regering in de Nota inzake de werking van de OGB (Kamerstukken II 1978/79, 15 439, nummer 1-2.) te kennen heeft gegeven dat ook in andere gevallen een uniforme vrijstelling wenselijk zou zijn. Daarbij is onder meer gedacht aan vrijstelling van start- en landingsbanen. Met Ilsink is het Hof van oordeel dat aan deze opvatting echter geen gewicht kan worden toegekend, omdat die nota enkel heeft geleid tot twee ronden schriftelijke vragen in de Tweede Kamer. Tot een mondelinge behandeling is het niet gekomen als gevolg van de instelling van de Commissie tot herziening van het belastinggebied van gemeenten en provincies (Commissie-Christiaanse), waardoor zij werd achterhaald. Ook naar aanleiding daarvan is de betrokken vrijstelling niet in de door belanghebbende voorgestane zin uitgebreid. Belanghebbendes stelling dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel in de zin dat ongelijke gevallen ongelijk moeten worden behandeld naar mate van hun ongelijkheid, stuit op het voorgaande af.
8.1.4. Gelet op de overwegingen in de onderdelen 3.2.1 tot en met 3.2.4 van het arrest van de Hoge Raad van 9 mei 2003, nummer 35.987, LJN: AD6058, waarbij de Hoge Raad heeft beslist dat start- en landingsbanen niet als vergelijkbaar met landwegen kunnen worden beschouwd, bestaat geen reden aan te nemen, dat de regeling, volgens welke bij de bepaling van de waarde van onroerende zaken buiten aanmerking wordt gelaten de waarde van openbare land- en waterwegen en banen voor openbaar vervoer per rail, een en ander met inbegrip van kunstwerken, ook zou zien op start- en landingsbanen, zodat voor toepassing van het gelijkheidsbeginsel geen plaats is.
8.1.5. Het vorenoverwogene leidt tot de conclusie dat alle in de onderdelen (i) en (ii) van onderdeel 5.2 vervatte klachten op het voorgaande afstuiten.
8.2.1. Ten aanzien van de klachten onder (iii), (iv) en (v) van onderdeel 5.2 dient te worden vooropgesteld dat de wet- en regelgever bij beslissingen als de onderhavige - het niet vrijstellen van start- en landingsbanen - een ruime beoordelingsvrijheid toekomt, en dat het oordeel van de wet- en regelgever dient te worden geëerbiedigd, tenzij dat van redelijke grond is ontbloot. Het enkele feit dat de start- en landingsbanen niet zijn vrijgesteld zonder dat daarvoor een toelichting en/of motivering door de wet- en/of regelgever wordt gegeven, waardoor niet duidelijk wordt of een belangenafweging heeft plaatsgevonden en, zo dit wel het geval is, daarin geen inzicht is geboden, maakt niet dat die beslissing een schending van het bepaalde in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM oplevert. Evenmin kan worden geoordeeld dat de formele wetgever en de gemeentelijke regelgever bij het niet opnemen van een vrijstelling voor start- en landingsbanen in de Gemeentewet onderscheidenlijk de Verordening de grenzen van die beoordelingsvrijheid heeft overschreden. Het beroep op het bepaalde in artikel 26 IVBPR Pro, artikel 14 EVRM Pro en artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM faalt derhalve.
Ook het beroep op het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, faalt. Belanghebbende heeft niet aannemelijk gemaakt dat de regeling, volgens welke bij de heffing van onroerendezaakbelastingen slechts de waarde van openbare land- en waterwegen en banen voor openbaar vervoer per rail, een en ander met inbegrip van kunstwerken, buiten aanmerking wordt gelaten, terwijl start- en landingsbanen niet in zodanige vrijstelling delen, een concurrentievervalsende werking heeft die handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
8.2.2. Het vorenoverwogene leidt tot de conclusie dat alle in de onderdelen (iii), (iv) en (v) van onderdeel 5.2 vervatte klachten op het voorgaande afstuiten.
8.3. Uit het vorenoverwogene volgt dat het hoger beroep ongegrond is. Beslist dient te worden als hierna is vermeld.
Proceskosten
Het Hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
Beslissing
Het Gerechtshof bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
Deze uitspraak is vastgesteld door mrs. P.J.J. Vonk, W.M.G. Visser en Chr.Th.P.M. Zandhuis, in tegenwoordigheid van de griffier mr. D.J. Jansen. De beslissing is op 21 augustus 2012 in het openbaar uitgesproken.
aangetekend aan
partijen verzonden:
Zowel de belanghebbende als het daartoe bevoegde bestuursorgaan kan binnen zes weken na de verzenddatum van deze uitspraak beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
1. Bij het beroepschrift wordt een kopie van deze uitspraak gevoegd.
2. Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
- de naam en het adres van de indiener;
- de dagtekening;
- de vermelding van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
- de gronden van het beroep in cassatie.
Het beroepschrift moet worden gezonden aan de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag.
De partij die beroep in cassatie instelt is griffierecht verschuldigd en zal daarover bericht ontvangen van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan worden verzocht de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.