Uitspraak
Typ. MB
Rolnummer C9800823/HE
ARREST VAN HET GERECHTSHOF TE 'S-HERTOGENBOSCH,
vierde kamer, van 16 november 2000,
gewezen in de zaak van:
de PROVINCIE NOORD-BRABANT,
zetelende te 's-Hertogenbosch,
appellante,
procureur: mr. J.A.M. van Heijningen,
tegen:
1. de vennootschap onder [FIRMA GEÏNTIMEERDE],
gevestigd te [woonplaats],
2. [GEÏNTIMEERDE],
wonende te [woonplaats],
3. [GEÏNTIMEERDE],
wonende te [woonplaats],
geïntimeerden,
procureur: mr. J.A.Th.M. van Zinnicq Bergmann,
op het bij exploot van dagvaarding d.d. 10 september 1998 ingeleide hoger beroep van het door de recht-bank te 's-Hertogenbosch tussen geïntimeerden, hierna gezamen-lijk in enkelvoud te noemen [geïntimeerde], als eiseres en appellan-te, hierna te noemen de provincie, als gedaagde onder nummer 11381/HA ZA 96-2222 gewezen von-nis van
17 juli 1998.
1. Het geding in eerste aanleg
Voor het geding in eerste aanleg verwijst het hof naar voormeld vonnis.
2. Het geding in hoger beroep
2.1. Van dat vonnis bij eerder genoemd exploot in hoger beroep gekomen, heeft de provincie bij memorie van grieven onder overlegging van een produc-tie tien grieven voorgedra-gen en geconcludeerd tot vernietiging van het vonnis waarvan beroep en, kort gezegd, tot alsnog afwijzing van de vordering van [geïntimeerde].
2.2. Daarop antwoordend heeft [geïntimeerde] die grieven onder overlegging van een productie bestre-den en, kort gezegd, gecon-cludeerd tot bekrachtiging van het bestreden vonnis.
2.3. Vervolgens heeft de provincie bij akte twee producties in het geding gebracht, waarop [geïntimeerde] bij antwoordakte heeft gereageerd.
2.4. Tenslotte hebben partijen om uitspraak gevraagd.
3. De gronden van het hoger beroep
Met de grieven is het geschil in volle omvang aan het hof voorgelegd. Op de inhoud van de afzonderlijke grieven zal voorzover van belang hierna worden ingegaan.
4. De ontvankelijkheid van de provincie in hoger beroep
4.1. Ingevolge de hoofdregel van artikel 143 lid 2 Provinciewet Pro behoort de besluitvorming over het voeren van rechtsgedingen tot de uitsluitende bevoegdheid van Provinciale Staten (PS). Een uitzondering op deze regel geldt onder andere indien PS deze bevoegdheid krachtens artikel 152 Provinciewet Pro aan - voorzover hier van belang - Gedeputeerde Staten (GS) hebben gedelegeerd.
4.1.1. In hoger beroep heeft de provincie de volgende stukken overgelegd:
- een besluit van PS d.d. 16 september 1977, inhoudende dat PS aan GS onder meer hun bevoegdheid delegeren tot het voeren van rechtsgedingen in bepaalde omschreven gevallen;
- een besluit van PS d.d. 12 december 1997, inhoudende dat PS aan GS hun bevoegdheid delegeren om te besluiten op zowel publiekrechtelijk als burgerrechtelijk van aard te kwalificeren schadeclaims;
- een uitgave van het provinciaal blad van Noord-Brabant d.d. 18 december 1997, waarin voormeld delegatiebesluit is gepubliceerd;
- een besluit van GS d.d. 2 september 1998 tot het instellen van het onderhavige beroep.
4.1.2. Het delegatiebesluit van PS d.d. 16 september 1977 omvat niet de bevoegdheid tot het voeren van een rechts-geding als het onderhavige. Een redelijke uitleg van het delegatiebesluit van 12 december 1997, mede bezien in het licht van het delegatiebesluit van 16 september 1977, brengt mee dat de daarin opgenomen delegatie tevens de bevoegdheid voor GS inhoudt tot het instellen van het onderhavige hoger beroep, nu deze procedure een schade-claim als in dat besluit bedoeld van [geïntimeerde] betreft.
4.1.3. [geïntimeerde] heeft aangevoerd dat beide delegatie-besluiten verbindende kracht missen, aangezien de bevoegd-heid tot het voeren van een rechtsgeding in verband met de mogelijke aanzienlijke financiële gevolgen en politieke implicaties niet aan GS kan worden gedelegeerd. Dit betoog kan niet als juist worden aanvaard. De wetgever heeft in lid 2 van artikel 152 Provinciewet Pro uitdrukkelijk aange-geven welke bevoegdheden van PS zich niet voor delegatie lenen. De bevoegdheid tot het voeren van een rechtsgeding is daarbij niet vermeld, zodat moet worden aangenomen dat deze bevoegdheid kan worden gedelegeerd. Het feit dat PS de bevoegdheid tot het voeren van een rechtsgeding aan GS hebben gedelegeerd, laat uiteraard onverlet dat GS jegens PS politiek verantwoordelijk zijn voor de wijze waarop zij van de gedelegeerde bevoegdheid gebruik hebben gemaakt.
In dit verband wordt er ook op gewezen dat in beide delegatiebesluiten is bepaald dat GS jaarlijks verslag doen aan PS van de besluiten die zij met gebruik van de gedelegeerde bevoegdheden hebben genomen.
4.1.4. De provincie moet mitsdien ontvankelijk worden verklaard in het hoger beroep.
5. De beoordeling
5.1. Het gaat in dit geschil om het volgende.
5.1.1. [geïntimeerde] exploiteert vanaf 17 maart 1995 een eetcafé/pannenkoekhuis aan de [straat] te [woonplaats], genaamd [firma].
5.1.2. De [straat] is een provinciale weg tussen onder meer [woonplaats] en [dorp]. In het uitvoe-ringsprogramma Verkeer en Vervoer van de provincie Noord-Brabant 1995/1996 is reconstructie van dit weggedeelte opgenomen. In het kader van de recon-structie heeft de provincie als wegbeheerster op 4 juli 1995 een verkeersbesluit in de
zin van artikel 15 lid 2 Wegenverkeerswet Pro 1994 genomen, dat is gepubliceerd in het Provincieblad van 27 juli 1995 en onder meer de plaatselijke krant [krant] van 4 augustus 1995, op welk laatste blad [geïntimeerde] geabonneerd was.
5.1.3. Het verkeersbesluit is genomen na een openbare voorbereidingsprocedure in de zin van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). [geïntimeerde] heeft tijdens de periode dat het ontwerpbesluit ter inzage heeft gelegen haar zienswijze niet naar voren gebracht. Evenmin heeft [geïntimeerde] bezwaar gemaakt tegen het gepubli-ceerde verkeersbesluit.
5.1.4. Op grond van het verkeersbesluit heeft de provincie de provinciale weg vanaf 11 september 1995 afgesloten voor het verkeer vanuit [woonplaats] in de richting [dorp].
Op 18 januari 1996 werd een gedeelte van de provinciale weg tot voorbij [firma] voor het verkeer in beide richtingen opengesteld. Vanaf 26 april 1996 was de weg weer volledig opengesteld. In de periode van
11 september 1995 tot 18 januari 1996 kon verkeer
komende vanuit [woonplaats] [firma] bereiken door van de omleidingsroute af te wijken en over een naast de provinciale weg gelegen fietspad te rijden. Voor verkeer gaande in de richting van [woonplaats] is [firma] gedurende de gehele periode gewoon bereikbaar gebleven.
5.1.5. Bij brief van 10 november 1995 (productie 6 cvr) heeft [geïntimeerde] bij de provincie aanspraak gemaakt op vergoeding van de schade die hij ten gevolge van de wegafsluiting lijdt. De provincie heeft hier niet op gereageerd.
5.1.6. Op 4 januari 1996 heeft [geïntimeerde] de provincie in kort geding gedagvaard voor de presi-dent van de rechtbank te 's-Hertogenbosch en ver-goeding gevorderd van een voorschot op de schade die zij stelde ten gevolge van de wegafsluiting te lijden. De president heeft het gevorderde bij vonnis van 13 februari 1996 afgewezen.
5.1.7. In deze procedure vordert [geïntimeerde], na wijziging en vermindering van eis, laatstelijk bij akte van 28 augustus 1998 in eerste aanleg, vergoeding van de schade als gevolg van de wegafsluiting in de periode september 1995 - mei 1996 van in totaal fl. 103.343,01 vermeerderd met wettelijke rente. Aan deze vordering heeft [geïntimeerde] ten grondslag gelegd dat het verkeersbesluit op zichzelf een rechtmatige overheidsdaad vormt, maar dat zij zodanig zwaar door de verkeers-maatregelen is getroffen dat de provincie onrechtmatig jegens haar handelt door de onevenredige schade van [geïntimeerde] niet te vergoeden.
5.1.8. De rechtbank heeft bij tussenvonnis van
17 juli 1998 overwogen, kort gezegd, dat het verkeers-besluit en de tijdelijke verkeersmaatregelen recht-matig moeten worden geacht, dat de provincie onrechtmatig jegens [geïntimeerde] heeft gehandeld door aan haar schadever-goeding te weigeren indien vast komt te staan dat
[geïntimeerde] door de verkeersmaatregelen onevenredig in haar economische belangen is getroffen en dat zij voor het verkrijgen van inzicht in de omvang van het nadeel dat
[geïntimeerde] als gevolg van de wegafsluiting heeft ondervonden behoefte heeft aan deskundige voorlichting, alvorens te kunnen beoordelen of slechts sprake is van schade die tot het normaal maatschappelijk risico van
[geïntimeerde] behoorde. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld zich bij akte uit te laten over het aantal te benoemen deskundigen, hun specialisme(n) en de voor te leggen vragen.
5.2. Bij de beoordeling van het geschil stelt het hof voorop dat moet worden uitgegaan van de geldigheid van het verkeersbesluit, nu daartegen een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan en deze rechtsgang niet is gebruikt, vgl. o.a. HR 2-6-1995, NJ 1997,164.
Met andere woorden, het verkeersbe-sluit heeft formele rechtskracht. Weliswaar heeft [geïntimeerde] in punt 3.7 van de memorie van antwoord ontkend dat sprake is (geweest) van een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang, maar daarmee ziet zij kennelijk alleen op de wijze waarop het verkeersbesluit is uitgevoerd.
Daarop wordt hierna nog teruggekomen.
Overigens zijn geen feiten gesteld of gebleken die het oordeel kunnen rechtvaardigen dat geen sprake is van een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang.
5.3. Het geschil tussen partijen betreft aller-eerst de vraag of [geïntimeerde] niettemin ontvanke-lijk is in haar vordering tot voldoening van schade-vergoeding bij de
burgerlijke rechter. Deze vraag moet bevestigend worden beantwoord. Ook indien in deze zaak moet worden aangenomen dat de provincie met haar weigering schade aan
[geïntimeerde] te vergoeden een zuiver schadebesluit
(fic-tief) heeft genomen, heeft [geïntimeerde] de keuze-vrijheid terzake ofwel in een bestuursrechte-lijke procedure schadevergoeding te verzoeken dan wel zich tot de burgerlijke rechter te wenden, vgl. HR 17-12-1999,
NJ 2000,87.
5.4. De vervolgvraag is echter of de formele rechtskracht van het verkeersbesluit aan toewijzing van de vordering van [geïntimeerde] in de weg staat. Het beginsel van de formele rechtskracht houdt in dat het hof er als burgerlijke rechter van moet uitgaan dat het verkeers-besluit zowel wat zijn wijze van tot-standkomen betreft als wat zijn inhoud betreft in overeenstemming is met de wettelijke voorschrif-ten en algemene rechtsbeginselen, vgl. HR 16-5-1986, NJ 1986,723. In de jurisprudentie van de Hoge Raad wordt geen uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht van een beschikking aangenomen wanneer de burger, zoals in dit geval, geen vernie-tiging van de beschikking wenst, maar slechts scha-devergoeding vordert, vgl. HR 26-2-1988 NJ 1989,528 en de verwijzing naar dit arrest door A-G mr. Koopmans bij HR 18-6-1993,
NJ 1993,642.
5.4.1. Hieraan kan niet afdoen dat [geïntimeerde] aan haar vordering ten grondslag heeft gelegd dat de getroffen verkeersmaatregelen als een normale verkeersontwikkeling dienen te worden beschouwd en dat er in zoverre sprake is van een rechtmatige overheidsdaad, maar dat deze overheidsdaad onrechtmatig is geworden doordat er sprake is van onevenredig nadeel voor [geïntimeerde].
Deze stelling van [geïntimeerde] impliceert dat het verkeers-besluit onrechtmatig is, immers in strijd met het bepaalde in art. 3:4, lid 2 Awb doordat haar economische belangen in onvoldoende mate zijn meegewogen. Een derge-lijke belangenafweging behoort echter bij uitstek thuis in een bestuursrechtelijke procedure. In een dergelijke procedure had [geïntimeerde] de gestelde onevenredige nadelige gevolgen die het verkeersbesluit voor haar heeft, naar voren kunnen brengen. De leer van de formele rechts-kracht brengt zoals hiervoor al is overwogen mee dat het hof er als burgerlijke rechter vanuit moet gaan dat het des-betreffende verkeersbesluit rechtmatig is en dat derhalve een zorgvuldige afweging van belangen, waaronder dat van [geïntimeerde], heeft plaatsgevonden en dat voldoende aandacht is besteed aan het ondervangen van
met het besluit verbonden schadelijke effecten voor
[geïntimeerde]. Gesteld noch gebleken is, dat er sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan een uitzondering op genoemde leer moet worden gemaakt.
De stelling van [geïntimeerde] dat zij er geen enkel belang bij had de administratiefrechtelijke rechtsgang te volgen, kan dan ook niet als juist worden aanvaard, evenmin als haar stelling dat het haar in dit geval geheel vrijstaat een keuze te maken tussen de bestuursrechtelijke en de civielrechtelijke weg.
5.4.2. Het vorenstaande leidt ertoe dat de grieven I, II, IV en V slagen en het bestreden vonnis niet in stand kan blijven.
5.4.3. Voor het eerst in hoger beroep heeft [geïntimeerde] duidelijk gesteld dat haar vordering ook betrekking heeft op schade die is berokkend door de wijze waarop het verkeersbesluit is uitgevoerd. [geïntimeerde] heeft deze stelling niet althans niet voldoende feitelijk onderbouwd. De door haar aangevoerde feiten hebben betrekking op de inhoud van het verkeersbesluit en de belangenafweging en niet op de wijze waarop het besluit is uitgevoerd. De vordering is mitsdien niet op deze grondslag toewijsbaar.
5.5. De derde grief slaagt eveneens. Het feit dat de provincie in haar brief van 6 november 1995 (productie 6 cvr) aan de advocaat van [geïntimeerde] heeft bericht dat alleen uitzonderlijke schade voor vergoeding in aanmerking kan komen, kan niet het oordeel rechtvaardigen dat
[geïntimeerde] haar schade-aanspraken in de onderhavige procedure tot gelding kan brengen.
5.6. De slotsom is dat de vordering van [geïntimeerde] moet worden afgewezen. De overige grieven behoeven bij gebrek aan belang geen bespreking.
5.7. [geïntimeerde] zal als de in het ongelijk gestelde partij in de kosten van de procedure in eerste aanleg en in hoger beroep worden veroordeeld. De kosten van de akte in hoger beroep zal het hof als nodeloos gemaakt voor rekening van de provincie laten. Het had op de weg van de provincie gelegen aanstonds bij memorie van grieven stukken over te leggen waaruit kon volgen dat zij ontvankelijk is in het hoger beroep.
6. De beslissing
Het hof:
6.1. vernietigt het bestreden vonnis en doet als volgt opnieuw recht:
6.2. wijst de vorderingen van [geïntimeerde] af;
6.3. veroordeelt [geïntimeerde] in de kosten van de procedure in eerste aanleg en in hoger beroep, aan de zijde van de provincie tot aan deze uitspraak begroot op fl. 2.070,-- aan verschotten en fl. 7.650,-- aan salaris procureur in eerste aanleg en fl. 2.716,40 aan verschotten en fl. 3.100,-- aan salaris procureur in hoger beroep.
Dit arrest is gewezen door mrs. Bod, Kranenburg en
Smeenk-Van der Weijden en uitgesproken ter openbare terechtzitting van dit hof van 16 november 2000.