Uitspraak
typ. SK
rolnr. C0100731/RO
ARREST VAN HET GERECHTSHOF TE 's-HERTOGENBOSCH,
vijfde kamer, van 6 maart 2003,
gewezen in de zaak van:
[APPELLANT],
wonende te [woonplaats],
appellant,
procureur: mr Ph.C.M. van der Ven,
t e g e n:
DE GEMEENTE ROERMOND,
waarvan de zetel is te Roermond,
geïntimeerde,
procureur: mr T.W.H.M. Weller,
op het bij exploot van 17 augustus 2001 ingeleide hoger beroep van het vonnis van de arrondissementsrechtbank te Roermond, op 31 mei 2001 onder rolnummer 38227/HA ZA 00-258 gewezen tussen appellant als eiser, hierna: [appellant] en geïntimeerde als gedaagde, hierna: de gemeente.
1. De eerste aanleg
Het hof verwijst hiervoor naar het vonnis waarvan beroep.
2. Het geding in hoger beroep
Bij memorie van grieven heeft [appellant] tegen het beroepen vonnis vier grieven aangevoerd en geconcludeerd dat het hof:
het beroepen vonnis zal vernietigen en bij arrest, bij voorraad uitvoerbaar:
de vordering van [appellant] alsnog zal toewijzen,
een en ander met veroordeling van de gemeente in de kosten van beide instanties.
Bij memorie van antwoord heeft de gemeente onder overlegging van een productei de grieven bestreden en geconcludeerd dat het hof:
het vonnis waarvan beroep zal bekrachtigen, eventueel met verbetering van gronden,
met veroordeling van [appellant] in de kosten van het hoger beroep.
Vervolgens hebben beide partijen nog een akte genomen.
Hierna hebben partijen de stukken overgelegd en arrest verzocht.
3. De gronden van het hoger beroep
[appellant] heeft met zijn grieven het geschil volledig aan de orde gesteld.
4. De beoordeling
4.1. Het gaat in deze zaak om het volgende.
[appellant] exploiteert sedert 1971 een agrarisch bedrijf - melkvee, paardenhouderij en jongvee - aan de [adres] te [woonplaats]. [appellant] is voor eenvijfde deel eigenaar en voor het overige deel pachter van de gronden en opstallen aan dit adres. Het perceel is ongeveer 16 are groot en is bebouwd met een boerderij en stallen. Daarnaast heeft [appellant] nog 22 ha. gepacht. [appellant] houdt ongeveer 60 koeien.
Het betrokken perceel ligt aan de stadsrand en is inmiddels geheel door woningbouw omringd geraakt. Bij besluit van 24 september 1981 heeft de raad van de gemeente voor dit perceel en de betrokken directe omgeving een nieuw bestemmingsplan [bestemmingsplan] vastgesteld ter vervanging van een drietal oudere plannen. Hierin heef het perceel van [appellant] dat tot dan toe de bestemming klein-industrie had, in overeenstemming met het feitelijke gebruik de bestemming agrarische bedrijven verkregen. Mede naar aanleiding van een tegen die bestemming en de goedkeuring ervan door [appellant] gemaakt bezwaar heeft de Kroon bij besluit van 16 mei 1986 aan het dit perceel betreffende onderdeel van het plan haar goedkeuring onthouden. Hiertoe heeft de Kroon onder meer overwogen dat de afstand tussen het bedrijf en de inmiddels gerealiseerde woonbebouwing aan de [adres] slechts 30 meter bedraagt; dat uitbreiding van het bedrijf ter plaatse niet meer mogelijk is en dat op grond hiervan en voorts mede in aanmerking genomen de aard en de omvang van het bedrijf van [appellant], de aan het bedrijfsperceel gegeven bestemming in samenhang met de in het plan voorziene bouwmogelijkheid van een achttal woningen aan de [adres], nader dient te worden bezien. De gemeente heeft ondanks herhaald verzoek van [appellant] geen tijdig gevolg aan deze onthouding van goedkeuring gegeven door op de voet van art. 30 wet Pro op de Ruimtelijke Ordening de bestemming van dit perceel opnieuw te bezien en vast te stellen. Eerst op 19 december 2001 heeft de gemeente een voorontwerp tot herziening van dit plan in procedure gebracht door dit ter inzage te leggen. In dit voorontwerp krijgt het perceel van [appellant] de bestemming agrarisch perceel met bebouwing en met een wijzigingsbevoegdheid voor burgemeester en wethouders tot woonbebouwing. Dit is derhalve opnieuw een bestemming in overeenstemming met het feitelijk gebruik door [appellant], zij het met een alternatief.
[appellant] verwijt aan de gemeente onrechtmatig jegens hem te handelen doordat zij enerzijds de woonbebouwing in zijn directe omgeving planologisch mogelijk heeft gemaakt en op die wijze heeft doen oprukken tot nabij zijn perceel en anderzijds niet een zodanige bestemming aan zijn perceel te geven dat hij onteigend zou kunnen worden. Voorts zou de gemeente onrechtmatig hebben gehandeld door in weerwil van de opdracht van de Kroon bij de onthouding van goedkeuring in 1986 niet opnieuw de bestemming van [appellants] perceel vast te stellen.
De rechtbank heeft zijn vordering tot een verklaring voor recht dat de gemeente op deze wijze onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld en schadevergoeding aan hem verschuldigd is afgewezen. De rechtbank heeft hiertoe overwogen, kort samengevat, dat zij onderkent dat [appellant] in een lastige situatie zit, maar dat de verwijten aan de gemeente dat zij hem had moeten wegbestemmen en dat zij verantwoordelijk is voor de situatie waarin zijn bedrijf verkeert, geen juridische grondslag hebben.
Tegen deze beslissing en de gronden waarop zij berust is het hoger beroep van [appellant] gericht.
4.2. In wezen stelt [appellant] met zijn woorden "Indien zou zijn overgegaan ...tot het wegbestemmen, dan zou uitkoop dan wel onteigening hebben plaats gevonden ..." ( inleidende dagvaarding onder 7) dat hij er aanspraak op maakt door de gemeente op onteigeningsbasis uitgekocht of zonder meer onteigend te worden nu zijn boerenbedrijf ingeklemd is geraakt tussen woonbebouwing en daardoor geen expansiemogelijkheden meer heeft op gronden die aansluiten op het eigen terrein. Met de door [appellant] verlangde wijziging van de bestemming in een die een titel tot onteigening geeft is hij nog niet geholpen. Zulk een titel dwingt immers de gemeente niet tot onteigening maar geeft haar er slechts de bevoegdheid toe. Slechts indien aangenomen zou moeten worden dat een plicht voor de gemeente tot het vaststellen van een met het bestaand gebruik afwijkende bestemming en tot het vervolgens onteigenen bestaat, levert het niet beantwoorden aan die plicht een grondslag voor een vordering tot schadevergoeding op als in dit geding aan de orde is.
4.3. Het hof deelt echter de opvatting van de rechtbank dat de hiervoor genoemde aanspraak een juridische grondslag ontbeert. Noch tot onteigening of een daaraan gelijk te stellen minnelijke aankoop noch tot wijziging van een bestemmingsplan in een door [appellant] verlangde zin kan de burgerlijke rechter een gemeente dwingen.
4.4. Onteigening is ingevolge art. 14 Grondwet Pro slechts toegestaan in het algemeen belang. Onteigening is een bevoegdheid en een uitzondering op het grondrecht van het vrije genot van eigendom. Grondwet noch betrokken Onteigeningswet kennen een plicht tot onteigenen. Zulk een plicht is in dit geval ook niet op enig beginsel van behoorlijk bestuur te baseren. [appellant] heeft dit laatst ook niet gesteld. De omstandigheid dat een expansiemogelijkheid voor [appellant] buiten zijn eigen terrein is komen te ontbreken door (realisering van) een aan die omgeving gegeven andersoortige bestemming levert niet zonder meer strijd met zulk een beginsel op.
4.5. Artikel 30, lid 1 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, zoals dat in de betrokken periode tot wijziging van 16 december 1993 luidde, legt aan de gemeente de verplichting op om (delen van) een bestemmingsplan waaraan de Kroon haar goedkeuring heeft onthouden binnen een jaar na die onthouding opnieuw te bezien. Het niet nakomen van deze verplichting kent een administratieve sanctie doordat Gedeputeerde Staten de bevoegdheid tot vaststelling van een bestemming verkrijgen indien de gemeente dit nalaat.
4.6. Het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan is in het algemeen een besluit met een algemene strekking en houdt nagenoeg steeds - en ook in dit geval - algemeen verbindende voorschriften in. Tegen zulk een besluit met algemeen verbindende voorschriften of tegen het uitblijven ervan staat ingevolge art. 8:2, lid 1 Algemene Wet Bestuursrecht geen administratief beroep open. De vraag dient te worden gesteld of het onderhavige plan vanwege de tot het perceel van [appellant] beperkte bereik ervan als een postzegelplan moet worden aangemerkt en daardoor een beschikking is. Tegen een beschikking of het uitblijven ervan kan wel beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld. Er dient echter gerede twijfel te worden uitgesproken of (het uitblijven van) het vaststellen van dit postzegelplan een beschikking is nu dit plan een onderdeel is van een groter geheel en dan ook in samenhang met dat geheel dient te worden bezien. Wat van dit laatste ook zij, het hof zal nagaan welke rechtens de gevolgen zijn van de omstandigheid dat het verweten uitblijven van een herzieningsplan wel of niet een beschikking is
4.7. In geval de vaststelling van een herzieningsplan en het uitblijven ervan niet als een beschikking kan worden aangemerkt en wel als een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften staat, als hiervoor overwogen, voor [appellant] geen administratief beroep open. In dat geval is het aan de burgerlijke rechter als restrechter om de gestelde onrechtmatigheid van dit uitblijven te beoordelen.
Dient echter dit besluit als een beschikking te worden aangemerkt dan heeft in het onderhavige geval beroep bij de bestuursrechter voor [appellant] opengestaan. Van dat beroep heeft [appellant] geen gebruik gemaakt. Onder de omstandigheden dat [appellant] van zijn beroepsmogelijkheden geen (tijdig) gebruik heeft gemaakt is het niet aan de burgerlijke rechter om dit nalaten van de overheid om te besluiten te beoordelen. Hij moet daarentegen ervan uitgaan dat dit niet besluiten in overeenstemming met het recht is geschied. Zie HR 19 juni 1998, NJ 1998, 869.
4.8. Hiervoor is overwogen dat [appellant] in beginsel een vordering wegens onrechtmatige daad aan de burgerlijke rechter kan voorleggen in geval het (uitblijven van het) besluit niet vatbaar is (geweest) voor administratief beroep. De onthouding van goedkeuring door de Kroon dateert van 16 mei 1986. Art. 30 RO Pro bepaalt dat de herziening binnen een jaar na die onthouding dient te geschieden. Het verweten onrechtmatig handelen is dan uiterlijk 17 mei 1987 verricht. De gemeente heeft zich ten verwere op verjaring beroepen. Een op die daad steunende vordering is op grond van de indertijd gelden-de wet van 31 oktober 1924 na vijf jaren na het einde van 1987 verjaard nu geen stuitingshandeling heeft plaats gevonden. [appellant] heeft nog betoogd dat zulk een verjaring naar redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar zou zijn. Hij heeft echter geen concrete argumenten voor zulk een onaanvaardbaarheid aangevoerd. Het hof oordeelt de verjaring waarop de gemeente zich in dit geval heeft beroepen dan ook in redelijkheid niet onaanvaardbaar.
Nu het beroep op verjaring doel treft zal het hof een verdere beoordeling van de gestelde onrechtmatigheid achterwege laten.
4.9. De slotsom is dat het uitblijven van een besluit tot herziening van het bestemmingsplan voor zoveel daaraan door de Kroon goedkeuring was onthouden óf niet beoordeeld kan worden (indien het besluit een beschikking is) óf dat de vordering tot die beoordeling is verjaard. Op dit een en ander stuiten alle grieven af. Het vonnis dient daarom te worden bekrachtigd en [appellant] dient ook de kosten van het hoger beroep te dragen.
5. De uitspraak
Het hof:
bekrachtigt het vonnis waarvan beroep en veroordeelt [appellant] in de kosten van het hoger beroep, tot aan deze uitspraak aan de zijde van de gemeente begroot op € 215,55 aan verschotten en op € 772 aan salaris procureur.
Dit arrest is gewezen door mrs Brandenburg, De Kok en Feddes en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van dit hof van 6 maart 2003.