Uitspraak
typ. KD
rolnr. C0201137/RO
ARREST VAN HET GERECHTSHOF TE 's-HERTOGENBOSCH,
eerste kamer, van 25 mei 2004,
gewezen in de zaak van:
de publiekrechtelijke rechtspersoon de GEMEENTE MAASBRACHT,
zetelende te Maasbracht,
appellante bij exploot van dagvaarding van
27 mei 2002,
procureur: mr. J.B. Kin,
tegen:
de stichting STICHTING BBK,
gevestigd te Maasbracht,
geïntimeerde bij gemeld exploot,
procureur: mr. J.E. Lenglet,
op het hoger beroep van de door de rechtbank te Roermond gewezen vonnissen van 25 oktober 2001 en 28 februari 2002 tussen appellante - de gemeente - als gedaagde en geïntimeerde - BBK - als eiseres.
1. Het geding in eerste aanleg (zaaknr. 41999/HA ZA 00-898)
Voor het geding in eerste aanleg verwijst het hof naar voormelde vonnissen.
2. Het geding in hoger beroep
2.1. Bij memorie van grieven heeft de gemeente, onder overlegging van producties, zeventien grieven aangevoerd en geconcludeerd tot vernietiging van de vonnissen waarvan beroep en, kort gezegd, tot alsnog afwijzing van de vordering van BBK, met veroordeling van BBK in de kosten van beide instanties.
2.2. Bij memorie van antwoord heeft BBK, onder overlegging van een productie, de grieven bestreden.
2.3. De gemeente heeft daarop een akte genomen en BBK een antwoordakte.
2.4. Partijen hebben daarna de stukken overgelegd en uitspraak gevraagd.
3. De gronden van het hoger beroep
Voor de grieven verwijst het hof naar de memorie van grieven.
4. De beoordeling
4.1. Het gaat in dit hoger beroep om het volgende.
4.1.1. Carnavalsvereniging de Leefhöbers en/of de heren [naam 1], [naam 2] en [naam 3] wilde(n) een beachparty organiseren in [plaats]. Daartoe is op 1 of 2 mei 2000 aan "het gemeentebestuur" een evenementenvergunning gevraagd. Het feest, dat als doel had de promotie van [plaats] en van de carnavalsvereniging, stond gepland op 26 augustus 2000 - welke datum later is veranderd in
2 september 2000 - en zou plaatsvinden aan het dagstrand De Kis. Volgens de aanvrage werden ongeveer 500 bezoekers verwacht.
4.1.2. Na ontvangst van een ambtelijk advies d.d. 10 mei 2000 omtrent de te verwachten geluidshinder, een instemmende verklaring van de eigenaar van het terrein d.d.
18 mei 2000 en een verklaring van de brandweer d.d. 22 mei 2000 dat geen bezwaren bestonden, besloten Burgemeester en Wethouders van [plaats] op 26 mei 2000 de gevraagde vergunning te verlenen.
4.1.3. Op 31 mei 2000 is dit besluit toegezonden aan de aanvrager(s).
4.1.4. Op 7 juli 2000 is BBK opgericht en is de vergunning op haar naam overgeschreven. Op 11 resp. 22 juli 2000 zijn aan BBK nog enkele aanvullende vergunningen verleend.
4.1.5. Op 10 juli 2000 verzocht [omwonende], omwonende van De Kis, de gemeente om informatie, waarop hem de vergunning werd toegezonden. [Omwonende] maakte vervolgens bezwaar, gedagtekend 1 augustus 2000 en bij de gemeente ingekomen op 4 augustus 2000, tegen de verleende vergunning.
4.1.6. Op 4 augustus heeft [omwonende]de president van de Rechtbank te Roermond verzocht om een voorlopige voorziening ex art. 8:81 Awb. Op 23 augustus 2000 heeft de president geoordeeld dat de termijnoverschrijding door [omwonende]bij zijn bezwaar verschoonbaar was, en heeft hij het besluit van B&W van 26 mei 2000 geschorst vanwege de formele en materiele gebreken waaraan het besluit leed. De president merkte hierbij onder meer op: "de evenementenvergunning zal in een eventuele bodemprocedure dan ook aanstonds voor vernietiging gereed liggen". De beslissing is op 29 augustus 2000 verzonden aan belanghebbenden.
4.1.7. Op 17 augustus 2000 heeft de gemeente de verleende vergunning in een huis-aan-huisblad gepubliceerd.
4.1.8. Nadat het evenement op 2 september 2000 derhalve niet was doorgegaan heeft BBK op 8 september 2000 de gemeente aansprakelijk gesteld voor de door haar geleden schade, welke aansprakelijkheid de gemeente op 18 september 2000 van de hand heeft gewezen.
4.1.9. De Algemene Kamer van de Commissie voor bezwaar- en beroepschriften van de gemeente adviseerde op 5 oktober 2000 naar aanleiding van het bezwaar van [omwonende]onder meer om ondanks dat de bezwaartermijn tegen het besluit van B&W gedateerd 26 mei, verzonden 31 mei 2000, en eerst gepubliceerd op 17 augustus door verzoeker was overschreden, de termijnoverschrijding verschoonbaar te achten, doch het bezwaar ongegrond te verklaren wegens het ontbreken van procesbelang aangezien de gewraakte activiteit niet meer kan plaatsvinden. Op 18 oktober 2000 werd het bezwaar van [omwonende]door Burgemeester en Wethouders met overname van het advies ongegrond verklaard in verband met het ontbreken van processueel belang.
4.1.10. [omwonende]heeft hiertegen beroep ingesteld bij de rechtbank te Roermond, welk beroep op 16 mei 2001 ongegrond werd verklaard.
4.1.11. Tegen deze beslissing van de rechtbank heeft de gemeente op 18 juli 2001 hoger beroep ingesteld bij de Raad van State, Afdeling Bestuursrechtspraak. Dit appel was niet gericht tegen de ongegrondverklaring, doch tegen de overweging van de rechtbank dat de termijnoverschrijding door [omwonende]verschoonbaar was.
4.1.12. De Afdeling Bestuursrechtspraak heeft het appel van de gemeente op 20 februari 2002 niet ontvankelijk verklaard in verband met het ontbreken van processueel belang. Het hiertegen gerichte verzet krachtens art. 8:55 Awb werd op 3 juli 2002 door de Afdeling ongegrond verklaard.
4.1.13. BBK had inmiddels op 27 november 2000 de gemeente gedagvaard en een verklaring voor recht gevraagd dat de gemeente jegens haar onrechtmatig had gehandeld en bijgevolg aansprakelijk is voor de geleden schade op te maken bij staat. Na wijziging van eis vordert zij betaling van die schade van in elk geval f 313.570,69 en voor het overige schadevergoeding nader op te maken bij staat.
4.1.14. In haar tussenvonnis van 25 oktober 2001 heeft de rechtbank - bij wege van eindbeslissing - als volgt geoordeeld. De door de gemeente verleende vergunning is niet reeds onrechtmatig omdat deze geschorst is of vernietigd zou worden. Het risicobeginsel houdt in dat aanvrager BBK binnen de marges waarbinnen die beslissing zich kan bewegen, het risico draagt dat in de bezwaar- of beroepsfase een andere beslissing genomen wordt (r.o. 4.1.), doch dat indien een beslissing zodanige gebreken vertoont dat een bekwaam handelend bestuursorgaan die beslissing in redelijkheid niet had kunnen nemen, dat bestuursorgaan daarvoor uit onrechtmatige daad aansprakelijk is (r.o. 4.2.). Het door Burgemeester en Wethouders genomen primaire besluit vertoonde inderdaad zodanige gebreken (r.o. 4.3.). Het doet voor het vaststellen van de aansprakelijkheid van de gemeente niet ter zake dat geen onherroepelijke uitspraak waarin het besluit wordt vernietigd, aanwezig is (r.o. 4.4.). De gemeente heeft voorts verzuimd het besluit op de juiste wijze bekend te maken (r.o. 4.5.). De beslissing van de president om [omwonende]ontvankelijk te verklaren is geen kennelijke misslag (r.o. 4.7.). De gemeente heeft derhalve onrechtmatig jegens BBK gehandeld en is aansprakelijk is voor de schade van BBK (r.o. 4.8.). In haar eindvonnis heeft de rechtbank de gemeente veroordeeld tot schadevergoeding nader op te maken bij staat. Tegen deze oordelen richten zich de grieven.
4.2. Het hof zal eerst grief 3 bespreken.
4.2.1. Deze grief klaagt erover dat de rechtbank heeft miskend dat BBK, naast haar vordering tot schadevergoeding geen belang heeft bij het toewijzen van haar vordering tot het verkrijgen van een verklaring voor recht.
4.2.2. Het hof is van oordeel dat aan de vordering tot het verkrijgen van een verklaring voor recht naast de vordering tot schadevergoeding geen zelfstandige betekenis toekomt, nu ook de vordering tot schadevergoeding reeds een oordeel omtrent de (on)rechtmatigheid van het handelen van de gemeente vraagt. BBK dient derhalve wegens het ontbreken van belang in haar vordering tot het verkrijgen van een verklaring voor recht niet ontvankelijk te worden verklaard, zodat grief 3 slaagt.
4.3.1. Grief 14, welke het hof thans zal behandelen, is gericht tegen het oordeel van de rechtbank omtrent het risicobeginsel (r.o. 4.1. en 4.2.). In het kielzog van grief 14 zal het hof eveneens grief 1, die handelt over het oordeel met betrekking tot de bekendmaking van de vergunning, bespreken.
4.3.2. Het hof is hieromtrent van oordeel dat - wat er ook zij van de antwoorden op nog te bespreken vragen of er sprake was van een onrechtmatige daad van de gemeente jegens BBK omdat het genomen besluit gebrekkig was en of het hof hieromtrent gezien het beginsel van de formele rechtskracht wel een oordeel zal kunnen geven - in het onderhavige geval het risicobeginsel aan aansprakelijkheid van de gemeente jegens BBK in de weg staat.
Dit beginsel houdt, anders dan de rechtbank in haar tussenvonnis kennelijk heeft geoordeeld, in dat de houder van een vergunning die - zoals hier - reeds begint met de uitvoering van de werkzaamheden waarvoor hij de vergunning heeft gekregen en daartoe kosten maakt, vóórdat definitief is komen vast te staan dat de vergunning niet meer kan worden vernietigd vanwege door een belanghebbende tegen die vergunning ingesteld bezwaar of beroep, zulks doet op eigen risico. Indien een ingesteld bezwaar of beroep vervolgens inderdaad tot vernietiging van de vergunning leidt, kan de houder van de vergunning niet naderhand de gemeente aanspreken uit onrechtmatige daad (HR 29 april 1994, AB 1994, 530 en NJ 1997, 396). Naar het oordeel van het hof heeft dit risicobeginsel eenzelfde betekenis en werking indien de vergunning niet wordt vernietigd, doch slechts geschorst.
4.3.3. Dit betekent voor het onderhavige geval dat BBK, die gebruik heeft gemaakt van een nog niet definitieve vergunning, zulks voor eigen rekening en risico heeft gedaan, en dat de consequenties hiervan voor haar rekening komen.
4.3.4. Bijzondere omstandigheden die tot een ander oordeel zouden kunnen leiden zijn door BBK niet gesteld. Evenmin is door de gemeente bij BBK het gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat een eventueel bezwaar of beroep niet tot vernietiging zou kunnen leiden. De stelling van BBK dat de gemeente dit vertrouwen bij haar zou hebben gewekt omdat Burgemeester en Wethouders het besluit op onjuiste wijze hebben gepubliceerd gaat naar het oordeel van het hof dan ook niet op, niet alleen omdat hiermee het vereiste vertrouwen niet wordt gewekt, maar vooral omdat Burgemeester en Wethouders ten aanzien van de bekendmaking van het tot BBK gerichte besluit de juiste, door art. 3:41 Awb voorgeschreven weg hebben gevolgd, te weten (tijdige) mededeling aan aanvrager BBK. De latere mededeling in augustus 2000 in het huis-aan-huisblad was geen bekendmaking in de zin van art. 3:41 Awb, en geschiedde in het licht van dit artikel geheel ten overvloede.
4.3.5. Grief 14 slaagt derhalve alsmede grief 1.
4.4.1. Voorts heeft ten aanzien van de grieven 4, 5 en 6 het volgende te gelden.
De vordering van BBK tot schadevergoeding zou slechts kunnen worden toegewezen indien de rechter tot het oordeel komt dat de gemeente door het besluit aan BBK een vergunning te verlenen op de wijze zoals zij dat heeft gedaan, jegens BBK onrechtmatig heeft gehandeld.
4.4.2. Het besluit van Burgemeester en Wethouders stond ingevolge de Awb open voor een administratieve, met voldoende waarborgen omklede rechtsgang. Van die rechtsgang is in het onderhavige geval ook gebruik gemaakt, zij het niet door BBK, maar door [omwonende]en de gemeente. Immers, [omwonende]heeft tegen het besluit tot vergunningverlening bezwaar gemaakt en is tegen het besluit in bezwaar in beroep gekomen, en de gemeente heeft hoger beroep ingesteld en is tegen de beslissing in hoger beroep in verzet gekomen.
4.4.3. Het gebruik maken van de administratieve rechtsgang heeft in het onderhavige geval slechts geleid tot schorsing door de president op verzoek van [omwonende]en niet tot vernietiging van de vergunning. Naar het oordeel van het hof levert dit, ook in het onderhavige geval van een eenmalig evenement dat door de schorsing geen doorgang heeft kunnen vinden, geen bindend rechtsoordeel op. Het door de gemeente ingestelde hoger beroep en verzet heeft evenmin geleid tot vernietiging van het besluit. Het gegeven dat slechts anderen dan BBK - zonder (definitief) succes - van de administratieve rechtsgang gebruik hebben gemaakt, doet er niet aan af dat deze rechtsgang ook voor BBK openstond en ook zij hiervan gebruik had kunnen maken (in dit geval teneinde een vergunning te verkrijgen die niet aan formele en materiele gebreken onderhevig was).
4.4.4. Nu het bestreden besluit niet is vernietigd en wel aan een gekwalificeerde rechtsgang heeft blootgestaan, dient het hof uit te gaan van de juistheid, zowel van de wijze van totstandkoming als van de inhoud van het besluit. Dit geldt ook nu het hof hiermee wordt genoopt aan deze uitspraak de rechtsgeldigheid ten grondslag te leggen van een besluit waarvan de president heeft aangenomen dat het, als daartegen tijdig beroep zou zijn ingesteld door BBK, zou zijn vernietigd.
Door BBK zijn geen klemmende bijzondere omstandigheden gesteld, en overigens zijn deze ook niet aannemelijk geworden, om tot een andersluidend oordeel over de formele rechtskracht te komen.
4.4.5. De grieven 4,5 en 6 slagen derhalve, hetgeen meebrengt dat in rechte vaststaat dat het besluit niet onrechtmatig was en er derhalve geen grondslag is om de vordering van BBK te kunnen dragen. De overige grieven behoeven daarom geen bespreking meer.
4.5.1. Alhoewel het hof begrip heeft voor het standpunt van BBK, mede in het licht van de bevindingen van de president, leidt het slagen van de grieven 1, 3, 4, 5, 6 en 14 tot vernietiging van de bestreden vonnissen en bijgevolg tot afwijzing van haar vorderingen. Het hof merkt hierbij op dat zowel het risicobeginsel (r.o. 4.3.) als het beginsel van de formele rechtskracht (r.o. 4.4.) deze afwijzing zelfstandig dragen.
4.5.2. BBK zal worden veroordeeld in de kosten van beide instanties.
5. De uitspraak
Het hof:
vernietigt de vonnissen van de rechtbank te Roermond op
25 oktober 2001 en 28 februari 2002 tussen partijen gewezen;
en opnieuw rechtdoende:
wijst af de vorderingen van BBK;
veroordeelt BBK in de kosten van deze procedure aan de zijde van de gemeente gevallen en tot op heden in eerste aanleg begroot op € 181,50 aan verschotten en € 1170,-- aan salaris procureur en in hoger beroep op € 3777,56 aan verschotten en € 1225,-- aan salaris procureur;
verklaart dit arrest voor wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit arrest is gewezen door mrs. De Kok, Hendriks-Jansen en Fikkers en uitgesproken ter openbare terechtzitting van dit hof van 25 mei 2004.