Uitspraak
BELASTINGKAMER
Nr. 02/02850
HET GERECHTSHOF TE 's-HERTOGENBOSCH
U I T S P R A A K
Uitspraak van het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch, derde meervoudige Belastingkamer, op het beroep van X te Y tegen de uitspraak van het Hoofd Stafbureau Planning en Control van de gemeente Z (hierna: de ambtenaar) op het bezwaarschrift betreffende de bij legesnota met dagtekening 13 juni 2001, notanummer 1, in rekening gebrachte leges.
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij eerdergenoemde nota zijn aan belanghebbende in rekening gebracht de volgende leges:
- leges bouwvergunning f 109.800,--,
- leges welstand f 180,--,
- leges historisch bodemonderzoek f 125,--,
- leges verkennend bodemonderzoek f 380,--,
- akoestisch onderzoek f 280,--,
- leges bestemmingsplanwijziging f 1.200,--.
Belanghebbende heeft tegen deze leges bezwaar ingesteld.
Bij de bestreden uitspraak heeft de ambtenaar de leges gehandhaafd.
Belanghebbende heeft tegen deze uitspraak een beroepschrift ingediend bij het hof.
De ambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
Belanghebbende heeft een conclusie van repliek ingediend en de ambtenaar heeft daarop gereageerd bij conclusie van dupliek
Het onderzoek ter zitting heeft met gesloten deuren plaatsgehad op 23 april 2004 te 's-Hertogenbosch. Aldaar zijn verschenen en gehoord de gemachtigden van belanghebbende, alsmede de ambtenaar.
Belanghebbende heeft voorafgaande aan de zitting een pleitnota met bijlagen doen toekomen aan het hof en de ambtenaar. Met instemming van de ambtenaar wordt deze pleitnota geacht te zijn voorgedragen ter zitting.
De ambtenaar heeft ter zitting een pleitnota overlegd aan het hof en de wederpartij en heeft deze pleitnota voorgedragen. Tevens heeft de ambtenaar zonder bezwaar van de wederpartij een aantal foto's en een brief van de Provincie Limburg met daaraan gehecht twee bladen overgelegd.
Deze beide pleitnota's, de bijlagen bij de pleitnota van belanghebbende en de door de ambtenaar overgelegde stukken worden tot de gedingstukken gerekend.
2. Feiten
Het hof stelt op grond van de stukken van het geding en het verhandelde ter zitting, als tussen partijen niet in geschil dan wel door een der partijen gesteld en door de wederpartij niet of onvoldoende weersproken, de volgende feiten vast.
2.1. Belanghebbende heeft op 19 juli 2000 een aanvraag voor een bouwvergunning ingediend bij de gemeente Z (hierna: de Gemeente). De aanvraag betreft de bouw van een woningcomplex bestaande uit 25 seniorenwoningen met een gemeenschappelijke verzorgingsruimte en (overdekte) parkeerplaatsen.
2.2. De aanneemsom voor het woningcomplex bedraagt f 6.100.000,--, inclusief BTW, maar exclusief de grondprijs.
2.3. De Verordening op de heffing en de invordering van leges 1999 van de Gemeente (hierna: de Verordening) is vastgesteld op 17 december 1998 en is gepubliceerd in d'r Troebadoer van 30 december 1998, nr. 49.
2.4. De Verordening luidt, voor zover hier van belang aldus:
"Artikel 2 Belastbaar Pro feit
Onder de naam 'leges' worden rechten geheven ter zake van het genot van door het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.
Artikel 3 Belastingplicht Pro
Belastingplichtig is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend.
Artikel 4 Tarieven Pro
1. De leges worden geheven naar de tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.
2. Voor de berekening van de leges wordt een gedeelte van een in de tarieventabel genoemde eenheid als een volle eenheid aangemerkt.
Artikel 5 Wijze Pro van heffing
De leges worden geheven bij wege van een mondelinge dan wel een gedagtekende schriftelijke kennisgeving, waaronder mede wordt begrepen een stempelafdruk, zegel, nota of ander schriftuur.
(...)
Artikel 10 Inwerkingtreding Pro, overgangsbepaling en citeertitel.
(...)
2. Deze verordening treedt in werking met ingang van de dag na die van de bekendmaking.
3. De datum van ingang van de heffing is 1 januari 1999.
(...)".
2.5.De tarieventabel behorende bij de Legesverordening, zoals deze door de ambtenaar is overgelegd, bevat op het titelblad de nadere aanduiding "(gewijzigde tabel 2000)". Aan het slot van deze tarieventabel staat vermeld: "Behorende bij raadsbesluit van: 11 november 1999". Voor zover hier van belang luidt deze tarieventabel aldus:
"Hoofdstuk 5 Bouwvergunningen
Bouwkosten
5.1 Onder bouwkosten wordt in dit hoofdstuk verstaan de aanneemsom (excl. Omzetbelasting) als bedoeld in paragraaf 1, eerste lid, van de Uniforme administratieve voorwaarden voor de uitvoering van werken 1989 (UAV 1989), voor het uit te voeren werk, of voor zover deze ontbreekt een raming van de bouwkosten (excl. Omzetbelasting) als bedoeld in het normblad NEN 2631, uitgave 1979, of zoals dit normblad laatstelijk is vervangen of gewijzigd.
Bouwverguningen/Meldingsplichtige bouwwerken
5.2 Het tarief bedraagt ter zake van het in behandeling nemen van:
5.2.1 een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning:
1,8% van de bouwkosten met een minimum van f 40,00
(...)
5.3.1 Indien de aanvraag betrekking heeft op een bouwplan waarvoor een vergunning moet worden verleend met toepassing van artikel 11 (binnenplanse anticipatie) van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (Stb.1962,286) wordt het overeenkomstig 5.2.1 berekende bedrag verhoogd met f 1.200,00
5.3.2 Indien de aanvraag betrekking heeft op een bouwplan waarvoor een vergunning moet worden verleend met toepassing van artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (Stb.1992,286) of artikel 50, vijfde lid, van de Woningwet (Stb.1998,132) wordt het overeenkomstig 5.2.1 berekende bedrag verhoogd met:
a. Indien de bouwkosten zoals bedoeld in 5.1 van het bouwplan of gedeelte hiervan, waarop de afwijking van de voorschriften van het bestemmingsplan betrekking heeft, minder bedragen dan f 25.000,- en het betreffende bouwplan of gedeelte hiervan een inhoud heeft van minder dan 50 m³ f 570,00
b. Indien niet wordt voldaan aan de voorwaarden zoals gesteld onder punt a. f1.200,00
(...)
Welstandscommissie
5.4 Indien een bouwplan, behorende bij een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in 5.2.1 of een melding als bedoeld in 5.2.2 moet worden beoordeeld uit en oogpunt van welstand en de bouwkosten bedragen:
tot en met f 5.000,-- f 40.00
f 5.001,-- tot en met f 100.000,-- f 70,00
f 100.001,-- tot en met f 200.000,-- f 120,00
f 200.001,-- f 180,00
(...)
Bodemgesteldheidsonderzoek
5.5.1 Het tarief bedraagt ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verstrekken van een verklaring met betrekking tot de kwaliteit van de bodem (historisch bodemonderzoek) f 125,00
5.5.2 Het tarief bedraagt ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag tot beoordelen van de resultaten van een onderzoeksrapport inzake de gesteldheid van de bodem, als bedoeld in artikel <2.1.5> van de bouwverordening, voor een lokatie met een oppervlakte van:
5.5.3 minder dan 5.000 m² f 380,00
(...)
Wet geluidhinder
5.6 Indien ten behoeve van de verlening van de bouwvergunning een akoestisch onderzoek naar de gevelbelasting moet worden verricht ingevolge de Wet geluidhinder wordt het verschuldigde bedrag verhoogd met:
5.6.1 ingeval geen aanvraag om een hogere grenswaarde moet worden gedaan f 140,00
5.6.2 ingeval bovendien een aanvraag om een hogere grenswaarde moet worden gedaan f 280,00.
2.6. Bij brief van 17 juli 2001 heeft belanghebbende de Gemeente verzocht haar inzicht te verschaffen in de verhouding tussen baten en lasten, zoals omschreven in artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet. Bij brief van 11 september 2001 heeft de Gemeente aan belanghebbende doen toekomen een overzicht van baten en lasten van de bouwleges 2001. In dit overzicht worden onder verschillende posten baten en lasten genoemd onder vermelding van een zogenoemd Fcl-nummer.Deze Fcl-nummers worden ook vermeld op de nota die aan belanghebbende is gestuurd.
2.7. Bij het verweerschrift heeft de ambtenaar als bijlage 7 een andere opstelling van baten en lasten gevoegd. Volgens de omschrijving van deze bijlage, op bladzijde 1 van het verweerschrift, betreft dit de "op grond van artikel 229b, lid 1 van de Gemeentewet bedoelde opstelling van geraamde baten en lasten 2001 betrekking hebbende op zowel hoofdstuk 5 Bouwvergunningen van de betreffende legestabel 2000 alsmede een opstelling van geraamde baten en lasten 2001 voor de gehele Legesverordening". In deze opstelling worden de gerealiseerde en begrote opbrengsten over 2001 en de gerealiseerde kosten over 2000 weergegeven, alsmede de gerealiseerde en begrote kosten over 2001. Ook in deze opstelling wordt gewerkt met de reeds genoemde Fcl-nummers.
2.8. De baten volgens de twee opstellingen, alsmede de van belanghebbende geheven leges luiden aldus:
Van Begrote baten Begrote baten
Belanghebbende volgens brief volgens bijlage
geheven leges d.d. 11 7 verweerschrift
september 2001
Bouwvergunning f 109.800,-- f 199.466,-- f 199.466,--
Welstand f 180,-- Nihil Nihil
Historisch bodemonderzoek f 125,-- Niet opgenomen Nihil
Verkennend bodemonderzoek f 380,-- Niet opgenomen Nihil
Akoestisch onderzoek f 280,-- Niet opgenomen Nihil
Bestemmings-planwijzigingen f 1.200,-- Nihil Nihil
2.9. De lasten volgens de twee opstellingen, alsmede de van belanghebbende geheven leges luiden aldus:
Van Begrote lasten Begrote lasten
Belanghebbende volgens brief volgens bijlage
geheven leges d.d. 11 7 verweerschrift
september 2001
Bouwvergunning f 109.800,-- f 445.137,-- f 105.293,--
Welstand f 180,-- F 26.160,-- f 58.410,--
Historisch bodemonderzoek f 125,-- Niet opgenomen f 6.000,--
(samen met verkennend bodemonder- zoek)
Verkennend bodemonderzoek f 380,-- Niet opgenomen f 6.000,--
(samen met
historisch
bodemonderzoek)
Akoestisch onderzoek f 280,-- Niet opgenomen f 2.231,--
Bestemmings-planwijzigingen f 1.200,-- Niet opgenomen f 159.068,--
3. Het geschil, de standpunten en conclusies van partijen
3.1. Tussen partijen is in geschil het antwoord op de volgende vragen:
3.1.1. Is de Verordening onverbindend omdat de Gemeente niet op controleerbare wijze heeft vastgelegd welke kosten zij via het heffen van de in geding zijnde leges wil verhalen?
3.1.2. Is de Verordening onverbindend omdat de geraamde baten van de afzonderlijke in geding zijnde leges de geraamde lasten overstijgen?
3.1.3. Is de Verordening strijdig met de in artikel 217 van Pro de Gemeentewet gestelde eis dat het tijdstip van ingang van de heffing in de verordening moet worden vermeld, nu de leges worden geheven ter zake van het in behandeling nemen van de aanvraag?
3.1.4. Is de Verordening strijdig met het uit artikel 233a van de Gemeentewet voortvloeiende vereiste dat de wijze waarop de belastingschuld aan de belastingplichtige wordt bekendgemaakt in de verordening moet zijn bepaald?
Belanghebbende beantwoordt deze vragen in bevestigende, en de ambtenaar in ontkennende zin.
3.2. Partijen doen hun standpunten steunen op de gronden welke door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken. Zij hebben daaraan ter zitting het volgende toegevoegd:
3.2.1. Belanghebbende:
De Hoge Raad eist dat per legessoort controleerbaar wordt vastgelegd wat de begrote lasten en baten zijn. Ik kan dat aan de hand van hetgeen de ambtenaar in het geding heeft gebracht niet controleren. De verschillende begrotingen sluiten niet op elkaar aan en zijn niet voldoende uitgesplitst naar legessoort. Bovendien begrijp ik niet goed welke begroting er nu in werkelijkheid gehanteerd is. De begroting die wij bij de brief van 11 september 2001 ontvingen is niet reëel te noemen. De Gemeente moet van te voren hebben geweten dat de baten en lasten van de kleine posten bestemmingsplanwijzigingen en welstandstoezicht geen nihil konden zijn. Een aantal overige posten zijn niet eens genoemd. Men heeft lasten waarvan men wist dat zij gedekt werden door andere heffingen toegerekend aan de grote post bouwvergunningen. Dat het om meer dan bijkomstige bedragen ging blijkt wel uit de tweede begroting.
In de Verordening en de tarieftabellen wordt niet duidelijk aangegeven hoe de verschillende heffingen aan de belastingplichtige kenbaar worden gemaakt. Dat is in strijd met artikel 233a van de Gemeentewet. Als de leges op een andere manier dan op de wijze geregeld in de AWR wordt geheven, dan moet de Verordening of de tarieventabel ten minste voorschrijven hoe de desbetreffende heffing aan de belastingplichtige kenbaar wordt gemaakt. In de regels die de Gemeente heeft opgesteld blijft dat helemaal open.
3.2.2. De ambtenaar:
Ik trek mijn verzet tegen de door belanghebbende uiterst subsidiair voorgestane berekening van de leges bouwvergunning in. Ik ga ermee akkoord dat de heffingsmaatstaf wordt bepaald op f 5.126.050,-- en dat het bedrag aan leges bouwvergunning dus wordt gesteld op f 92.268,--.
Eveneens trek ik in de stelling verwoord in onderdeel 9 van mijn pleitnota dat de Gemeente niet kan worden veroordeeld in de kosten van het geding omdat belanghebbende een orgaan zou zijn dat in het verlengde van de Gemeente een deel van de gemeentelijke taak, namelijk de huisvesting uitvoert.
De brief van de provincie en de twee daaraan gehechte bladen horen niet bij elkaar. De bladen zijn geen bijlage bij de brief. De begroting op basis waarvan de tarieven zijn vastgesteld is een openbaar stuk dat ter inzage op het Gemeentehuis heeft gelegen en dat belanghebbende ook naderhand had kunnen komen inzien. Het is zo dik als een telefoonboek. De twee bladen, die ik reeds bij mijn brief van 11 september 2001 aan belanghebbende heb doen toekomen, komen uit deze begroting. Dit zijn de cijfers op basis waarvan de tarieven zijn vastgesteld. De cijfers die ik als mijn laatste bijlage bij het verweerschrift heb gevoegd zijn na afloop van het jaar 2001 opgesteld en bevatten naast de gerealiseerde cijfers over dat jaar ook de begrote baten en lasten voor dat jaar. Deze begrote cijfers wijken af van de begroting die ik bij mijn brief van 11 september 2001 aan belanghebbende zond, omdat wij na een tijdschrijfonderzoek de rubricering van verschillende posten hebben aangepast. Het doel was om zo tot een verdere verfijning en een beter inzicht te komen. De begrote baten en lasten zijn per legessoort terug te vinden door de nummers in de kolom "FCL" uit de nota en de begroting naast elkaar te leggen. In de oorspronkelijke begroting - die welke ik bij de brief van 11 september 2001 aan belanghebbende heb gezonden - is gemakshalve voor veel kleinere posten zowel het bedrag aan baten als dat aan lasten op nihil gesteld en zijn alle lasten van deze en vergelijkbare kosten - waaronder die van het ambtelijk apparaat - bij elkaar genomen onder de post bouwvergunning. Het tijdschrijfonderzoek diende om tot een betere toedeling van deze kosten te kunnen komen. Het is juist dat het saldo van de bij de verschillende posten vermelde bedragen aan lasten uit de oorspronkelijke begroting en die welke na het tijdschrijfonderzoek is opgemaakt, niet overeenkomen. De verschillen tussen deze begrotingen worden dus niet uitsluitend veroorzaakt door een verschuiving van de lasten tussen de verschillende posten.
3.3. Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de bestreden uitspraak en primair tot vernietiging van de door middel van de nota geheven leges en subsidiair tot vermindering van de geheven leges bouwvergunning tot f 39.478,-- (te weten 1,8% van f 2.193.254,--). De ambtenaar concludeert tot vernietiging van de bestreden uitspraak en tot vermindering van de leges bouwvergunning tot f 92.268,--.
4. Overwegingen omtrent het geschil
4.1. Zoals de Hoge Raad heeft overwogen in zijn arrest van
3 november 1999, BNB 1999/448, dient een gemeente bij het bepalen van de kosten van een voorziening of een dienst een zo nauwkeurig mogelijke raming te maken en dient vervolgens het tarief van de heffing zodanig te worden vastgesteld dat geen winst wordt gemaakt. Voorts heeft naar het oordeel van het hof te gelden dat indien een gemeente voor verschillende voorzieningen of diensten afzonderlijke heffingen in rekening brengt, de kostenramingen per afzonderlijke heffing moeten worden gemaakt en dat de tarieven voor de afzonderlijke heffingen zodanig moeten worden vastgesteld dat met elk van die heffingen geen winst wordt gemaakt.
4.2. Het hof acht aannemelijk de stelling van de ambtenaar dat de cijferopstelling die hij bij zijn brief van 11 september 2001 aan belanghebbende heeft doen toekomen is gekopieerd uit de begroting die ten grondslag heeft gelegen aan de vaststelling van de tarieven voor de onderhavige leges. Deze cijferopstelling vormt echter naar het oordeel van het hof niet een zo nauwkeurig mogelijke raming van de kosten van elke afzonderlijke dienst waarvoor leges in rekening is gebracht. De ambtenaar heeft immers ter zitting verklaard dat de Gemeente er gemakshalve voor heeft gekozen voor veel kleinere posten zowel het bedrag aan baten als dat aan lasten op nihil te stellen en alle lasten van deze en vergelijkbare kosten - waaronder die van het ambtelijk apparaat - bij elkaar te nemen onder de post bouwvergunning. In deze verklaring ligt de erkenning besloten van de stelling van belanghebbende dat de Gemeente lasten waarvan men wist dat zij gedekt werden door andere heffingen heeft toegerekend aan de grote post bouwvergunningen. Voorts acht het hof aannemelijk dat de Gemeente moet hebben begrepen dat het hier niet om relatief onbetekenende verschuivingen ging.
4.3. Nu aan de tariefvaststelling voor de verschillende aan belanghebbende in rekening gebrachte leges niet een zo nauwkeurig mogelijke raming van de kosten ten grondslag is gelegd, moet de tarieventabel onverbindend worden verklaard.
4.4 Het vorenoverwogene brengt mee dat het beroep gegrond is. De bestreden uitspraak en de door middel van de nota in rekening gebrachte leges moeten worden vernietigd. De overige geschilpunten behoeven geen behandeling.
5. Proceskosten
Het hof acht termen aanwezig de ambtenaar te veroordelen in de kosten die belanghebbende in verband met de behandeling van zijn beroep bij het hof redelijkerwijs heeft moeten maken. Het hof stelt deze kosten met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op 2,5 punt x 1,5 x € 322 is € 1.207,50.
6. Beslissing
Het hof:
- verklaart het beroep gegrond,
- vernietigt de bestreden uitspraak en de bij de onderhavige nota in rekening gebrachte leges,
- gelast dat de ambtenaar aan belanghebbende vergoedt het door deze gestorte griffierecht ten bedrage van € 218,--,
- veroordeelt de ambtenaar in de proceskosten van belanghebbende tot een bedrag van € 1.207,50, en
- wijst de gemeente Z aan als de rechtspersoon die de proceskosten en het griffierecht moet vergoeden.
Aldus gedaan door R.J. Koopman, voorzitter, A.J. van Soest en J.C.K.W. Bartel, en in tegenwoordigheid van A.A. van Wendel de Joode griffier, in het openbaar uitgesproken op 23 juni 2004
Aangetekend in afschrift aan partijen verzonden
op: 23 juni 2004
Het aanwenden van een rechtsmiddel:
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum van deze uitspraak beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
1. Het instellen van beroep in cassatie geschiedt door het indienen
van een beroepschrift bij dit gerechtshof (Postadres: Postbus
70583, 5201 CZ 's-Hertogenbosch).
2. Bij het beroepschrift wordt een afschrift van de bestreden
uitspraak overgelegd.
3. Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. de dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in
cassatie is gericht;
d. de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is een griffierecht verschuldigd.
Na het instellen van beroep ontvangt U een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. Indien U na een mondelinge uitspraak griffierecht hebt betaald ter verkrijging van de vervangende schriftelijke uitspraak van het gerechtshof, komt dit in mindering op het griffierecht dat is verschuldigd voor het indienen van beroep in cassatie.
In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.