Uitspraak
GERECHTSHOF ̓s-HERTOGENBOSCH
Afdeling civiel recht
zaaknummer 200.203.617/01
arrest van 29 mei 2018
in de zaak van
[appellant],
wonende te [woonplaats] ,
appellant,
advocaat: mr. I.K. Kolev te Hapert,
tegen
Gemeente Nederweert,
gevestigd te Nederweert,
geïntimeerde,
advocaat: mr. A.G. Kerkhof te 's-Hertogenbosch,
als vervolg op het tussenarrest van dit hof van 5 december 2017 in het hoger beroep van het door de rechtbank Limburg, zittingsplaats Roermond, onder zaaknummer/rolnummer C/03/200878 / HA ZA 15-26 tussen partijen gewezen vonnis van 10 februari 2016.
5.Het verdere verloop van het geding
Het verdere verloop van de procedure blijkt uit:
- het tussenarrest van 5 december 2017;
- het pleidooi op 25 april 2018, waarbij partijen pleitnotities hebben overgelegd;
- de bij brief van 9 april 2018 door [appellant] toegezonden 12 producties, die hij bij het pleidooi bij akte in het geding heeft gebracht.
- de bij brief van 10 april 2018 door de gemeente Nederweert toegezonden 2 producties, die zij bij het pleidooi bij akte in het geding heeft gebracht.
Partijen hebben arrest gevraagd. Het hof doet recht op bovenvermelde stukken, de stukken vermeld in het tussenarrest van 5 december 2017 en de stukken van de eerste aanleg.
6.De verdere beoordeling
6.1
Bij tussenarrest van 5 december 2017 heeft het hof bepaald dat partijen gelegenheid wordt geboden voor pleidooi en bepaald dat daartoe zitting zal worden gehouden op 25 april 2018. Op die datum heeft pleidooi plaatsgevonden.
6.2
De vaststelling van de feiten in het vonnis van 10 februari 2016 onder 2. is niet bestreden, zodat het hof ook in hoger beroep hiervan uitgaat. Deze vaststelling luidt als volgt, met een door het hof aangebrachte letteraanduiding:
[appellant] is in de periode 1 maart 1978 tot 1 november 2010 aangesteld als ambtenaar bij de gemeente Nederweert, laatstelijk in de functie van senior beleidsmedewerker milieu bij de afdeling samenleving en ruimte.
In de loop der jaren zijn er steeds meer verschillen van inzicht gerezen tussen partijen. [appellant] is de laatste 10 jaren verwikkeld geraakt in allerlei procedures, waaronder:
- diverse procedures omtrent een personeelsbeoordeling in december 2007, waarin is doorgeprocedeerd tot aan de Centrale Raad van Beroep (uitspraak van 18 juni 2015).
- een procedure bij de Klachtencommissie ongewenst gedrag gemeentelijke overheid, gericht tegen diverse personen werkzaam bij de gemeente Nederweert, waarin de Klachtencommissie op 18 maart 2010 adviseerde de klacht van [appellant] niet ontvankelijk te verklaren, omdat de klacht van [appellant] niet binnen de klachtenregeling viel.
- een bezwaarschriftprocedure tegen het besluit van 27 oktober 2009, waarin [appellant] ontslag werd verleend primair op basis van ongeschiktheid in de eigen functie, subsidiair wegens verstoring van de arbeidsverhouding. Tegen dit ontslag is doorgeprocedeerd tot aan de Centrale Raad van Beroep (tussenuitspraak van 3 november 2011, einduitspraak van 2 augustus 2012), waarna [appellant] ook nog twee herzieningsverzoeken heeft ingediend, die beiden werden afgewezen.
- een procedure ex artikel 12 van Pro het Wetboek van Strafvordering over valsheid in geschrift, smaad en (geestelijke) mishandeling, beweerdelijk jegens [appellant] gepleegd door onder meer diens voormalig leidinggevenden,
- twee procedures bij de kantonrechter te Roermond tussen [appellant] enerzijds en diens voormalig leidinggevenden, waarin [appellant] immateriële schadevergoeding vorderde van deze personen. De kantonrechter heeft in beide zaken bij vonnissen van 21 januari 2015 de vorderingen van [appellant] afgewezen. Deze vonnissen zijn in kracht van gewijsde gegaan.
De Centrale Raad van Beroep heeft in zijn tussenuitspraak van 3 november 2011 (rechtsoverweging 3.2.5) geoordeeld dat de primaire ontslaggrond geen stand kon houden, omdat [appellant] geen reële verbeterkans met betrekking tot zijn functioneren was geboden. Het college mocht [appellant] echter wel op grond van een verstoorde arbeidsverhouding ontslaan. In de einduitspraak van 2 augustus 2012 heeft de Centrale Raad van Beroep ten aanzien van de door [appellant] verzochte schadevergoeding het volgende geoordeeld:
“3.10. De stelling van appellant dat het college niet met de onder 3.9 bedoelde minimumregeling had mogen volstaan, treft geen doel. Er is onvoldoende grond voor het oordeel dat het college een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. Appellant heeft deze situatie in het leven geroepen doordat hij zich niet van het oude arbeidsconflict heeft weten los te maken. Vervolgens heeft het college zich onvoldoende bereid en in staat getoond om aan het weer oplaaiende conflict anders dan door middel van ontslag een einde te maken. Niet kan worden staande gehouden dat, bij afweging van alle feiten en omstandigheden, het verwijt aan het college de doorslag moet geven.
De Raad zal zelf in de zaak voorzien door aan het ontslag alsnog de minimaal vereiste ontslagregeling te verbinden.
3.12.
Appellant heeft verzocht om vergoeding van schade, waaronder pensioenschade en schade aan zijn goede naam en gezondheid. Hij heeft echter geen schadeposten genoemd die kunnen worden toegerekend aan het gebrek dat tot vernietiging van de besluiten van het college heeft geleid, te weten het ontbreken van een genoegzame ontslagregeling. Door de onder 3.11 omschreven beslissing van de Raad wordt dit gebrek hersteld. Eventuele nabetalingen zullen moeten plaatsvinden onder toekenning van de wettelijke rente. Het bestaan van verdere, nog voor vergoeding in aanmerking komende schade is niet aannemelijk gemaakt. Het verzoek om schadevergoeding zal daarom worden afgewezen.
(…)
BESLISSING
(…) - kent aan appellant ter zake van het ontslag toe: de garantie op een uitkering ingevolge de WW, een aanvullende uitkering als bedoeld in de artikelen 10d:10 en volgende van de CAR/WUO en een na-wettelijke uitkering als bedoeld in de artikelen 10d:12 en volgende van de CAR/WUO, een en ander alsof ten gevolge van het ontslag geen sprake is van verwijtbare werkloosheid (…)”
d) [appellant] heeft de gemeente Nederweert aansprakelijk gesteld voor door hem geleden schade. Laatstgenoemde heeft aansprakelijkheid niet erkend.
6.3
Bij dagvaarding van 24 december 2014 heeft [appellant] de onderhavige procedure tegen de gemeente Nederweert aanhangig gemaakt. In deze procedure stelt [appellant] dat de gemeente Nederweert jegens hem onrechtmatig heeft gehandeld doordat sinds 2006, kort gezegd, sprake is van pesten op het werk, onheuse bejegening door leidinggevenden, het niet bieden van verbeterkansen en het feitelijk onmogelijk maken van re-integratie. [appellant] legt hierbij een verband met zijn melding in 2006 van illegale vuilstort door de gemeente Nederweert. De gemeente Nederweert heeft daardoor een onwerkbare situatie doen ontstaan, die uiteindelijk heeft geleid tot het ontslag, waarvan [appellant] de geldigheid overigens niet betwist. Op grond daarvan vordert [appellant] , samengevat, een verklaring voor recht dat de gemeente Nederweert jegens hem onrechtmatig heeft gehandeld en veroordeling van de gemeente Nederweert tot vergoeding van de als gevolg daarvan geleden schade, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, vermeerderd met rente en proceskosten.
De gemeente Nederweert heeft de vordering van [appellant] gemotiveerd betwist.
6.4
In het vonnis van 10 februari 2016 heeft de rechtbank de stellingen van [appellant] aldus opgevat dat hij enerzijds de gemeente Nederweert verwijt zelf onrechtmatig te hebben gehandeld en anderzijds de betrokken ambtenaren verwijt dat zij schade aan hem hebben toegebracht, waarvoor een risicoaansprakelijkheid van de gemeente Nederweert geldt. De rechtbank heeft beide verwijten besproken en als grond voor de vordering verworpen. De vorderingen van [appellant] zijn afgewezen met veroordeling van [appellant] in de proceskosten.
6.5
De grief van [appellant] betreft alleen de verwerping van zijn verwijt aan de gemeente Nederweert zelf. De gestelde risicoaansprakelijkheid is in dit hoger beroep verder niet aan de orde als grondslag voor de vordering.
6.6
Bij memorie van antwoord heeft de gemeente Nederweert als preliminair verweer de vraag aan de orde gesteld of de burgerlijke rechter bevoegd is van het geschil kennis te nemen. Volgens de gemeente Nederweert is dat niet het geval, omdat voor een vordering als door [appellant] is ingesteld uitsluitend de verzoekschriftenprocedure van artikel 8:90 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) open staat. De gemeente Nederweert verwijst in dit verband onder meer naar de volgende rechtsoverwegingen uit de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 29 december 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:5106), waarin wordt ingegaan op de bevoegdheidsverdeling in de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (Wsn):
“4.3.
In de Memorie van Toelichting bij de Wns (Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, 32 621, nr. 3., p 46) is het volgende vermeld:
“Voor het ambtenarenrecht betekent het voorstel het volgende. Krachtens artikel 8:1, tweede lid, Awb (thans artikel 8:2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, Raad) wordt met een besluit gelijkgesteld een andere handeling van een bestuursorgaan jegens een - kort gezegd - ambtenaar als zodanig. Dit betekent dat tegen iedere handeling in deze rechtsbetrekking beroep bij de bestuursrechter open staat. Daaronder valt ook de beslissing van een bestuursorgaan omtrent de vergoeding van schade die de ambtenaar meent geleden te hebben als gevolg van onrechtmatig optreden van dat bestuursorgaan, ook wanneer die schade door ander handelen dan het nemen van besluiten is veroorzaakt. (…) Voor beide rechtsgebieden (ambtenarenrecht en vreemdelingenrecht, Raad) geldt echter evenzeer als voor de rest van het bestuursrecht dat de voorgestelde verzoekschriftprocedure de voorkeur verdient boven een procedure tegen het zelfstandig schadebesluit. Daarom geldt de voorgestelde uitsluiting van het beroepsrecht tegen zelfstandige schadebesluiten in artikel 8:4 ook Pro voor deze rechtsgebieden. In de plaats van het beroep tegen een dergelijk besluit, komt de verzoekschriftprocedure. Om te bereiken dat geschillen omtrent schadevergoeding in het ambtenarenrecht bij ieder onrechtmatig handelen van een bestuursorgaan bij de bestuursrechter mogelijk blijven, wordt in het eerste lid van artikel 8:88 onder Pro d bepaald dat de verzoekschriftprocedure daarvoor openstaat.”
Uit de tekst van de artikelen 8:88, eerste lid, aanhef en onder d, en 8:2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb volgt op zichzelf niet dat geschillen over schade, geleden in de uitoefening van de werkzaamheden door schending van de zorgplicht, vallen onder het bereik van titel 8:4 van de Awb. Gelet op de onder 4.3 vermelde Memorie van Toelichting en nu de wetgever in artikel 8:4, eerste lid, aanhef en onder f, van de Awb besluiten van bestuursorganen over een verzoek om schadevergoeding wegens onrechtmatig bestuurshandelen heeft uitgesloten van de beroepsprocedure, dient naar het oordeel van de Raad ook voor deze geschillen de verzoekschriftprocedure bij de bestuursrechter, als geregeld in titel 8:4 van de Awb, te worden gevolgd.”
Sinds het in werking treden van deze wet op 1 juli 2013 bestaat volgens de gemeente Nederweert geen keuzemogelijkheid meer tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter en is uitsluitend de bestuursrechter bevoegd om te oordelen over de vergoeding van schade aan een ambtenaar die is ontstaan in diens relatie met het overheidslichaam.
6.7
[appellant] heeft bij pleidooi betwist dat de burgerlijke rechter niet bevoegd is om van het onderhavige geschil kennis te nemen. Volgens hem betreffen de uitspraken waar de gemeente Nederweert zich op beroept vorderingen van ambtenaren in actieve dienst, terwijl [appellant] ten tijde van het instellen van zijn vordering reeds was ontslagen, zodat de destijds geldende Ambtenarenwet niet langer op hem van toepassing was. Het hof verwerpt dit standpunt. [appellant] was op het moment dat hij de vordering instelde weliswaar geen ambtenaar meer, maar deze vordering betreft zijn arbeidsrelatie met gemeente Nederweert als ambtenaar, zodat ook hiervoor de bepalingen van het ambtenarenrecht gelden.
6.8
[appellant] heeft verder aangevoerd dat de Memorie van Toelichting bij de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten weliswaar vermeldt dat de bestuursrechter exclusief bevoegd wordt ten aanzien van schadeverzoeken op het terrein van de Centrale Raad van Beroep en van de belastingrechter, maar dat ten aanzien van schadeverzoeken op andere terreinen van het bestuursrecht de burgerlijke rechter bevoegd blijft. Hij verwijst hierbij naar pagina 38-39 van deze Memorie van Toelichting (Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, 32 621, nr. 3). Hierin is evenwel niet te lezen dat voor een vordering als die van [appellant] de burgerlijke rechter bevoegd is. Op de door hem aangehaalde pagina’s is onder meer het volgende opgenomen:
“3.1 De bevoegdheidsverdeling
Het uitgangspunt van dit voorstel is dat de bestuursrechter en de burgerlijke rechter in beginsel ieder exclusief bevoegd zijn te oordelen over bepaalde schadezaken. De omvang van de exclusieve bevoegdheid ten aanzien van schadezaken wordt in de voorgestelde regeling bepaald door de aard van het materiële rechtsgebied waarop het schadeveroorzakende besluit betrekking heeft. De bestuursrechter wordt exclusief bevoegd ten aanzien van schadeverzoeken op het terrein van de Centrale Raad van Beroep en van de belastingrechter. Die beide terreinen omvatten het grootste deel van het financiële bestuursrecht en het ambtenarenrecht. (…) Ten aanzien van schadeverzoeken op de overige terreinen van het bestuursrecht, zoals het ruimtelijke ordeningsrecht en het milieurecht, is een ander uitgangspunt gekozen. Gebleken is dat partijen in dit soort geschillen vaak de weg naar de burgerlijke rechter verkiezen boven een procedure bij de bestuursrechter omdat het bestuursprocesrecht voor de behandeling van dit soort schadeverzoeken door hen minder geschikt wordt geacht. Procedures van deze aard behoren tot het terrein van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en van het College van Beroep voor het bedrijfsleven. (…) Om deze redenen wordt voorgesteld om voor procedures die behoren tot het terrein van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en het College van Beroep voor het bedrijfsleven, de burgerlijke rechter bevoegd te laten zijn om over de schadevergoeding te oordelen. (…) Wat betreft de wettelijke omschrijving van de bevoegdheid is aansluiting gezocht bij de huidige rechterlijke bevoegdheidsverdeling. Daarbij is de verdeling van rechtsmacht tussen de verschillende hoogste bestuursrechters als uitgangspunt genomen. (…) Door de keuze om met de bevoegdheidsverdeling aan te sluiten bij de bestaande rechterlijke bevoegdheidsverdeling, wordt een bepaalde bestuursrechter in beginsel geheel wel of geheel niet bevoegd om kennis te nemen van een verzoek om vergoeding van schade die is veroorzaakt door appellabel bestuurshandelen. Dit komt de eenvoud van de schadeprocedure ten goede.”
Hieruit kan niet worden afgeleid dat voor vorderingen van een ambtenaar die hun grondslag vinden in een handelen of nalaten van de werkgever de burgerlijke rechter bevoegd is. Hetzelfde geldt voor paragraaf 3.6 van de Memorie van Toelichting waar [appellant] eveneens naar verwijst. De vrijheid van keuze tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter is er niet voor een vordering als door [appellant] ingesteld, ook niet na het ontslagbesluit.
6.9
[appellant] verwijst ook naar de inhoud van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren van 9 maart 2017. Deze wet is evenwel nog niet in werking getreden (op het hier niet relevante artikel X na ) zodat [appellant] aan de inhoud ervan geen argumenten kan ontlenen met betrekking tot de bevoegdheidsverdeling tussen burgerlijke rechter en bestuursrechter.
6.1
Volgens [appellant] zouden voormalige ambtenaren indien zij geen beroep zouden kunnen doen op de burgerlijke rechter een andere rechtspositie hebben dan ambtenaren in functie of burgers die geen ambtenaar zijn of waren. Deze ongelijke behandeling is volgens [appellant] in strijd met artikel 26 van Pro Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Het hof verwerpt deze stelling aangezien in afdeling 8:4 van de Algemene wet bestuursrecht is voorzien in een met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang.
6.11
[appellant] trekt, ten slotte, uit een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 augustus 2017 (ECLI:NL:RvS:2017:2081) de conclusie dat voor vorderingen tot vergoeding van schade die onbepaald is en waarvan niet is vast te stellen dat deze zeker minder dan € 25.000,= belopen de burgerlijke rechter bevoegd is en zich een zelfstandig oordeel dient te vormen. Dit betoog kan [appellant] niet baten, aangezien het hier gaat om een schadevordering die niet valt binnen het bereik van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State of het College van Beroep voor het bedrijfsleven, waarvoor de burgerlijke rechter bevoegd is behoudens vorderingen tot een bedrag van € 25.000,= waarvoor ook de bestuursrechter geadieerd kan worden. Dat is hier niet aan de orde.
6.12
Het hof stelt vast dat de gemeente Nederweert met betrekking tot de bevoegdheidskwestie gelijk heeft, zodat haar beroep op onbevoegdheid van de burgerlijke rechter slaagt. De inhoud van het geschil kan daarom verder niet aan de orde komen. [appellant] heeft bij het pleidooi nog opgemerkt dat de gemeente Nederweert hem na zijn aansprakelijkstelling in 2014 hiervan op de hoogte had moeten brengen, maar voor een dergelijke verplichting bestaat geen wettelijke grondslag. Het hof zal het vonnis van de rechtbank van 10 februari 2016 vernietigen en zich onbevoegd verklaren om van het geschil kennis te nemen. [appellant] wordt als de in het ongelijk gestelde partij veroordeeld in de kosten van beide instanties. Voor een vergoeding van de volledige kosten van rechtsbijstand zoals door de gemeente Nederweert gevorderd ziet het hof geen aanleiding.
7.De uitspraak
Het hof:
vernietigt het vonnis van 10 februari 2016, waarvan beroep en, opnieuw rechtdoende:
verklaart zich onbevoegd om van het geschil kennis te nemen;
veroordeelt [appellant] in de kosten van het geding, tot op deze uitspraak aan de zijde van de gemeente Nederweert begroot op € 613,= aan griffierecht en op € 904,= aan salaris advocaat in eerste aanleg, en in hoger beroep op € 718,= aan griffierecht, op € 3.222,= aan salaris advocaat en wat betreft de nakosten op € 131,= indien geen betekening plaatsvindt, dan wel op € 199,= vermeerderd met de explootkosten indien betekening van dit arrest heeft plaatsgevonden, deze bedragen te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf veertien dagen na dit arrest tot aan de voldoening;
wijst deze proceskostenveroordelingen uitvoerbaar bij voorraad;
wijst af het meer of anders gevorderde.
Dit arrest is gewezen door mrs. B.A. Meulenbroek, M.L.A. Filippini en D.W. Giltay Veth en in het openbaar uitgesproken door de rolraadsheer op 29 mei 2018.
griffier rolraadsheer