ECLI:NL:HR:1956:102

Uitspraak

Openbare terechtzitting van Vrijdag 15 Juni 1956.

De zitting is geopend des voormiddags te 10 uur.

De deurwaarder roept de volgende zaken uit:

De Hoge Raad der Nederlanden,

in de zaak (No. 8984 van):

[eiser], wonende te [woonplaats], eiser tot cassatie van een door het Gerechtshof aldaar op 8 December 1955 tussen partijen gewezen arrest, vertegenwoordigd door Mr. K. van Rijckevorsel, advocaat bij den Hogen Raad,

t e g e n

den Staat der Nederlanden, wiens zetel is gevestigd te 's-Gravenhage, verweerder in cassatie, vertegenwoordigd door Mr. Droogleever Fortuyn, mede advocaat bij den Hogen Raad;

Gehoord partijen;

Gehoord den Advocaat-Generaal Loeff, namens den Procureur-Generaal, concluderende tot verwerping van het beroep en veroordeling van eiser in de daarop gevallen kosten;

Gezien de stukken;

Overwegende dat uit het bestreden arrest blijkt:

dat [eiser] bij deurwaardersexploit van 7 October 1952 den Staat heeft aangemaand uiterlijk op 15 November 1952 te zijnen aanzien uitvoering te geven of te doen geven aan de over het tijdvak van 1 Mei 1942 tot 1 Augustus 1945 gegolden hebbende wettelijke regelingen, welke hem als Mulo-onderwijzer, ambtenaar in vasten dienst van het Gouvernement van Nederlands-Indië, over dat tijdvak op bezoldiging recht gaven, althans zich tot zodanige uitvoering bereid te verklaren, en voor het geval — zoals is geschied — de Staat aan deze aanmaning geen gevolg zou geven, bij hetzelfde exploit den Staat heeft gedagvaard voor de Arrondissements-Rechtbank te 's-Gravenhage om door deze te horen verklaren, dat de weigering van den Staat om aan voormelde aanmaning te voldoen oplevert een onrechtmatige daad tegenover [eiser];

dat [eiser] bij conclusie van eis in eersten aanleg, zoals deze tijdens het geding voor de Rechtbank is gewijzigd en in hoger beroep nog op enkele punten is aangevuld, tot steun van deze vordering heeft aangevoerd:

‘’1. dat [eiser], als mulo-onderwijzer, ambtenaar in vaste dienst van Nederlands-Indië is geweest en als zodanig eervol is ontslagen per 31 December 1946;

‘’2. dat [eiser] gedurende het tijdvak van 1 Mei 1942 tot 1 Augustus 1945, toen hij tengevolge van zijn verblijf in Japanse gevangenschap verhinderd was zijn ambtswerkzaamheden te verrichten, is gebleven onder de volledige rechtsbescherming van het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Landsdienaren 1938, vastgesteld bij Gouvernementsbesluit van 18 Februari 1938 (Indisch Staatsblad no. 106) — hierna te noemen ‘’het BBL’’ — krachtens welke Indische wettelijke regeling en de daartoe behorende bijlagen, aan zijn betrekking was verbonden, voor bezoldiging en andere voordelen, tezamen, een bedrag van f. 675,- per maand;

‘’3. dat immers de Japanse bezettende macht weliswaar gedurende de bezettingstijd van Nederlands-Indië [eiser] gevangen heeft gehouden, doch hem nimmer heeft ontslagen en evenmin het BBL heeft ingetrokken of gewijzigd, zodat deze krachtens artikel 40 der Indische Staatsregeling uitgevaardigde administratiefrechtelijke wettelijke regeling steeds onverminderd ten aanzien van [eiser] en de andere Indische burgerlijke lansdienaren is blijven gelden gedurende het tijdvak van 1 Mei 1942 tot 1 Augustus 1945;

‘’4. dat [eiser] dan ook na zijn bevrijding uit de Japanse gevangenschap geen nieuwe aanstelling als ambtenaar heeft gekregen, doch te zijnen aanzien bij het hierbij overgelegde besluit is vastgesteld, dat hij zich voor hervatting van zijn ambtswerkzaamheden had aangemeld, terwijl voorts het tijdvak van 1 Mei 1942 tot 1 Augustus 1945 volledig heeft meegeteld voor het aan [eiser] en zijn lotgenoten toekomende pensioen en de hun krachtens het BBL toekomende periodieke weddeverhogingen;

‘’5. dat [eiser] en zijn lotgenoten bij de aanvang der bezetting van Nederlands-Indië ingevolge opdracht van of vanwege de Gouverneur-Generaal hun ambtswerkzaamheden hebben voortgezet en slechts door het geweld van de Japanse bezettende macht, dus door overmacht, daarin zijn verhinderd, zodat hun dit niet verrichten dezer werkzaamheden niet mag worden toegerekend en zij mitsdien onder de volledige rechtsbescherming van het BBL zijn gebleven;

‘’6. dat deze rechtsbescherming voor [eiser] hierin bestaat, dat het Regeringsorgaan, hetwelk gedurende het tijdvak van 1 Mei 1942 tot 1 Augustus 1945 de uitvoerende macht had, dus het algemeen bestuur over Nederlands-Indië, staatsrechtelijk verplicht was om de geldende administratiefrechtelijke wettelijke regelingen, dus ook om het BBL ten aanzien van [eiser] en de andere Indische burgerlijke lansdienaren uit te voeren;

‘’7. dat bij wetsbesluit van 6 Mei 1942 (Staatsblad C 39), met inachtneming van de artikelen 69 en 70 (vroeger 62 en 63) der Grondwet, het algemeen bestuur over Nederlands-Indië ter uitoefening in de naam en onder verantwoordelijkheid der Regering, dus van de Staat, is opgedragen aan de Minister van Koloniën en, bij het Overgangsbesluit Algemeen Bestuur Nederlands-Indië (Staatsblad D 65) met ingang van 14 September 1944 (Staatsblad E 97 en 98), aan de Luitenant-Gouverneur- Generaal;

‘’8. dat dus deze Regeringsorganen de, uit de uitvoerende macht of het algemeen bestuur over Nederlands-Indië voortvloeiende, staatsrechtelijke verplichting hadden om de aan de betrekking van [eiser] verbonden bezoldiging over het tijdvak van 1 Mei 1942 tot 1 Augustus 1945 uit te betalen of betaalbaar te stellen en de rechtsbescherming van [eiser] door het BBL dus hierin bestond, dat voormelde Regeringsorganen die staatsrechtelijke verplichting te eniger tijd zouden nakomen;

‘’9. dat deze door [eiser] verkregen rechtsbescherming na de overdracht der souvereiniteit over Nederlands-Indië (Indonesië) door het Koninkrijk der Nederlanden, dus door de Staat, aan de Republiek der Verenigde Staten van Indonesië onverkort is blijven voortbestaan, daar het onverenigbaar zou zijn met de souvereiniteit van de Staat, dus in strijd met artikel 8 der Overgangsovereenkomst, indien de Republiek der Verenigde Staten van Indonesië geacht zou worden enige zeggenschap te hebben in de wijze waarop de Staat de souvereiniteit gedurende het tijdvak 1 Mei 1942 tot 1 Augustus 1945 heeft uitgeoefend en de uit de souvereiniteit, tevens uit voormeld wetsbesluit C 39, voortvloeiende staatsrechtelijke verplichtingen heeft vervuld of (nog) niet vervuld;

‘’10. dat voormelde staatsrechtelijke verplichting was een verplichting van voormelde regeringsorganen, — waarbij het er niet toe doet of er tevens heeft bestaan een al of niet opeisbare verplichting van de rechtspersoon Nederlands-Indië —, doch na de souvereiniteitsoverdracht de Indische regeringsorganen niet meer bestonden, zodat vanaf dat tijdstip de staatsrechtelijke verantwoordelijkheid voor en de verplichting tot handhaving en uitvoering van Indische wettelijke voorschriften over het tijdvak van 1 Mei 1942 tot 1 Augustus 1945 enkel en uitsluitend kan rusten op de regeringsorganen van het Koninkrijk der Nederlanden, dus vanaf dat tijdstip slechts de Regering van de Staat het BBL, althans voormelde staatsrechtelijke norm kon schenden of overtreden;

‘’11. dat de weigering der Regering om, zelfs na de gerechtelijke aanmaning per 15 November 1952, aan het BBL ten aanzien van [eiser] over voormeld tijdvak uitvoering te geven of te doen geven, niet slechts is een schending of een overtreding van het BBL, maar ook en vooral van voormelde staatsrechtelijke norm, terwijl deze weigering tevens inbreuk maakt op het door [eiser] krachtens dat BBL en zijn publiekrechtelijke ambtenarenstatus, tegenover de Staat als souverein over Nederlands-Indië, gewaarborgde recht op salaris over voormeld tijdvak, zodat deze weigering is een onrechtmatige daad van de Staat jegens [eiser];

‘’12. dat de bevoegde Regeringsorganen vóór 15 November 1952 nimmer uitdrukkelijk of duidelijk hadden geweigerd om aan het BBL ten aanzien van [eiser] en zijn lotgenoten uitvoering te geven of te doen geven, integendeel aan soortgelijke wettelijke regelingen ten aanzien van andere groepen Indische landsdienaren over het betreffende tijdvak wèl uitvoering hebben gegeven of hebben doen geven, zoals blijkt uit het hierbij overgelegde Verslag van de Commissie Achterstallige Betalingen (blz. 92);

‘’13. dat het door de Staat geschonden en overtreden BBL, alsmede voormelde staatsrechtelijke norm strekken ter bescherming der Indische burgerlijke landsdienaren, dus ook ter bescherming van [eiser];

‘’14. dat [eiser] door voormelde onrechtmatige daad van de Staat schade heeft geleden ten bedrage van f. 675,- per maand over een tijdvak van 39 maanden, dus ten bedrage van f. 26.325,- verminderd met de over dat tijdvak verschuldigde aftrek voor pensioenbijdragen, althans schade tot een zodanig bedrag als later, zo nodig, in goede justitie zal worden vastgesteld;

‘’15. dat het bedrag der schade echter voor dit geding niet terzake is, doch slechts nodig is, dat vaststaat, dat [eiser] en zijn lotgenoten tengevolge van voormelde onrechtmatige daad zeer aanzienlijke stoffelijke schade hebben geleden;’’

dat de Rechtbank bij vonnis van 26 April 1954 [eiser] in zijn vordering niet-ontvankelijk heeft verklaard;

dat op het door [eiser] tegen dit vonnis ingestelde hoger beroep het Hof bij het bestreden arrest heeft overwogen:

‘’dat de door [eiser] tegen het vonnis aangevoerde bezwaren gevoegelijk kunnen worden samengevat in deze enkele grief:

‘’Ten onrechte heeft de Rechtbank de door [eiser] ingestelde vordering niet toegewezen:

a. omdat de Indische bestuursorganen de publiekrechtelijke plicht hadden tot betaling van het salaris van [eiser] over het tijdvak 1 Mei 1942 tot 1 Augustus 1945, door [eiser] in Japanse gevangenschap doorgebracht;

b. omdat de schending van die publiekrechtelijke plicht behoort te worden toegerekend aan de Regering van het Koninkrijk der Nederlanden, als vroegere souverein over het tot dat Koninkrijk behoord hebbende gebiedsdeel, dus ook aan de Staat der Nederlanden, die zoal niet dezelfde Staat-rechtspersoon is als dat Koninkrijk, dan toch in ieder geval dezelfde Regering heeft als dat Koninkrijk;

immers het Koninkrijk (dan wel de Staat) een onrechtmatige daad jegens [eiser] heeft gepleegd door:

1) de Indische bestuursorganen niet tot bovenbedoelde betaling te nopen dan wel hen daartoe in staat te stellen,

2) niet te voldoen aan de publiekrechtelijke garantieverplichting, welke ten deze op het Koninkrijk (de Staat) rustte,

a) reeds vóór de souvereiniteitsoverdracht;

b) althans in verband met de souvereiniteitsoverdracht’’;

‘’dat de Staat in beide instantiën zich er toe heeft bepaald, de verplichting der voormalige Indische Regering jegens [eiser] tot doorbetaling van diens salaris over het tijdvak van 1 Mei 1942 tot 1 Augustus 1945, door hem in Japanse gevangenschap doorgebracht, te ontkennen dan wel niet te erkennen, zonder daarbij de gronden voor zijn zienswijze mede te delen;

‘’dat het Hof die verplichting — behoudens daarbij eventueel toe te passen verrekening — wèl aanneemt;

‘’dat toch vaststaat, dat [eiser] ook tijdens zijn internering is gebleven in dienst van het Indische Gouvernement, na de capitulatie van Japan zich voor hervatting van zijn ambtverrichtingen heeft gemeld en per 31 December 1946 als ambtenaar in vaste dienst van Nederlands-Indië eervol is ontslagen;

‘’dat mede vaststaat, dat in geen enkele specifieke bepaling van vooroorlogse rechtspositieregelingen voor de ambtenaren van het toenmalige Nederlands-Indië het recht van de ambtenaar op doorbetaling of nabetaling van zijn salaris over een oorlogsperiode, waarin hij tengevolge van vijandelijke maatregelen verhinderd was zijn ambt uit te oefenen, uitdrukkelijk wordt ontkend (vergelijk schriftelijk antwoord van de Regering op de desbetreffende vraag in het Voorlopig Verslag der Tweede Kamer over de Nota inzake het rapport van de Commissie Achterstallige Betalingen, Zitting 1952-1953, No. 3107, stuk 3);

‘’dat die ontkenning met name niet wordt aangetroffen in het op [eiser] toepasselijke Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Landsdienaren 1938 (Indisch Staatsblad 1938, No. 106), veeleer de daarin voorkomende of daarmede samenhangende voorschriften betreffende de toekenning van non-activiteitssalaris, verlofssalaris en salariëring in geval van ziekte en dergelijke er op te wijzen, dat dit besluit uitgaat van het beginsel, dat zolang een ambtenaar in dienst is van het Indische Gouvernement en het tegendeel niet uitdrukkelijk is bepaald — zoals in het uitzonderlijke geval van verlof buiten bezwaar van den Lande — hij recht heeft op de aan zijn ambt verbonden bezoldiging, zij het niet steeds op de volle activiteitsbezoldiging;

‘’dat er derhalve geen grond is voor analogische toepassing op de ambtelijke verhouding van het voor de particuliere werknemer geldende beginsel van burgerlijk recht — neergelegd in artikel 1602 b Indisch Burgerlijk Wetboek, doch in de beide volgende artikelen gemitigeerd — dat geen loon verschuldigd is voor de tijd, gedurende welke de arbeider de bedongen arbeid niet heeft verricht, en het Nederlandse ambtenarenrecht dien regel dan ook alleen kent voorzover de ambtenaar ‘’in strijd met zijne verplichtingen opzettelijk nalaat zijn dienst te verrichten’’ (artikel 14 lid 2 Algemeen Rijksambtenarenreglement, evenzo artikel 13 Arbeidsovereenkomstenbesluit);

‘’dat overigens de positie der tijdens de Japanse bezetting geïnterneerde ambtenaren naar 's Hofs oordeel niet juist, althans niet volledig aldus wordt gekenschetst, dat zij alleen door overmacht hunnerzijds niet in staat waren hun ambt uit te oefenen, immers de internering een rechtstreeks gevolg was van de tussen het Indische Gouvernement en Japan uitgebroken oorlog en de daarop gevolgde Japanse bezetting van Nederlands-Indië, welk feit geleid heeft tot een zodanige ontwrichting van de openbare dienst dat — naar mag worden aangenomen — ook zonder de maatregel van internering de overheid veelal verhinderd zou zijn geweest van de diensten der ambtenaren een normaal gebruik te maken;

dat de aanspraken der betrokkenen niet zijn opgeheven door de Initiële rehabilitatie-regeling (Indisch Staatsblad 1947, No. 164) noch door de daarop gevolgde regeling der slotrehabilitatie-uitkering (Indisch Staatsblad 1949 No. 55);

dat toch die maatregelen niet beoogden vergoeding van gederfd salaris en blijkens de toelichting op de initiële rehabilitatieregeling (Bijblad 15129) het standpunt van de Indische Regering met betrekking tot de vraag, waarop de krijgsgevangenen en geïnterneerde ambtenaren krachtens hun arbeidsverhouding recht hadden, destijds nog niet volledig was omlijnd, terwijl ook later zodanige principiële omlijning nimmer is geschied; dat mogelijk de Indische Regering bij de vaststelling der slotrehabilitatie-uitkering definitief heeft afgezien van betaling van overheidssalarissen over de periode der Japanse bezetting, doch zodanig voornemen zonder meer in de rechten van de betrokkenen geen verandering heeft kunnen brengen;

dat het onderdeel a der grief derhalve gegrond voorkomt;

‘’dat vóór de behandeling van onderdeel b ten principale onderzoek eisen een tweetal geschilpunten, welke de ontvankelijkheid vordering betreffen, te weten, die betreffende de vragen:

1°. of het Koninkrijk der Nederlanden dan wel het Rijk in Europa als de ten gedaagde partij moet worden aangemerkt,

2°. of [eiser]' stellingen een rechtsvordering uit onrechtmatige daad kunnen wettigen;

‘’dat, wat de eerste vraag betreft, de rechtsgemeenschap ‘’het Koninkrijk der Nederlanden’’, omvattende volgens artikel 1 der Grondwet — zoals dit voorschrift heeft gegolden vóór het tijdstip van de overdracht der souvereiniteit, en derhalve buiten beschouwing gelaten de nadien tot stand gekomen nieuwe structuur van het Koninkrijk - de in dat artikel genoemde grondgebieden, wél is een volkenrechtelijk rechtssubject en ook is een staatsrechtelijk begrip, doch niet voldoet aan de criteria voor een rechtspersoon te stellen, reeds hierom niet, wijl zij mist een eigen, van dat der samenstellende delen afgescheiden vermogen, terwijl ook iedere regeling ontbreekt, hoe zodanig eigen vermogen zou kunnen worden gevormd;

‘’dat een aansprakelijkstelling van deze rechtsgemeenschap uit hoofde van een beweerdelijk door haar gepleegde onrechtmatige daad derhalve reële betekenis mist en een daarop gerichte rechtsvordering niet-ontvankelijk zou moeten worden verklaard;

‘’dat dit echter in het onderhavige geval niet nodig is, aangezien de Staat, die overeenkomstig artikel 4, 1° Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering gedagvaard is als de Staat der Nederlanden, gevestigd te 's-Gravenhage, en op die dagvaarding is verschenen, zich overeenkomstig een vaste jurisprudentie terecht beschouwt als het Rijk in Europa (Nederland) en hiermede ook overeenkomt de kennelijk subsidiaire stelling van [eiser], dat het Rijk in Europa aansprakelijk is voor de door hem gestelde onrechtmatige daad, omdat de Regering van het Rijk in Europa — in het ten deze in aanmerking komende tijdvak —tevens was orgaan van het souvereine Koninkrijk en voorts de rechtsverhouding tussen het Rijk in Europa en het voormalige Nederlands-Indië als delen van het Koninkrijk niet de kenmerken droeg van een zuivere nevenschikking, doch het moederland door middel van de Nederlandse wetgeving en de Nederlandse Regering in menig opzicht belangrijke invloed uitoefende op het bestuur van het andere staatsdeel;

‘’dat, wat de tweede vraag aangaat, het Hof het bezwaar van de Staat tegen de gekozen rechtsfiguur ener actie uit onrechtmatige daad niet deelt; dat [eiser] niet betwist, dat alleen de Regering van Nederlands-Indië (sedert 1948 Indonesië) primair en rechtstreeks gehouden was tot betaling van zijn achterstallig salaris, doch daarnevens een beroep doet op een geldende staatsrechtelijke norm, krachtens welke het Koninkrijk verplicht zoude zijn zorg te dragen voor de nakoming van die betalingsverplichting en daarvoor in te staan, weshalve het Koninkrijk — subsidiair het Rijk in Europa — aansprakelijk is voor de door de schending van die staatsrechtelijke norm veroorzaakte schade;

‘’dat deze stellingen — al zou op grond daarvan wellicht ook uit wanprestatie kunnen zijn geageerd — een rechtsvordering uit onrechtmatige daad rechtvaardigen;

‘’dat [eiser] de schending van meergenoemde rechtsnorm in de eerste plaats hierin ziet, dat de Regering van het Koninkrijk — tevens die van het Rijk in Europa — niet heeft betracht de vereiste zorg voor de uitbetaling door de Indische bestuursorganen van het aan hem en zijn lotgenoten toekomende achterstallige salaris, en dat die Regering met name in gebreke is gebleven door middel van een daartoe strekkende, krachtens artikel 1 der Indische Staatsregeling door de Kroon aan de Gouverneur-Generaal te geven aanwijzing, de Indische bestuurorganen tot die betaling te nopen, zo nodig door hen daartoe in staat te stellen;

‘’dat deze grondslag der vordering niet deugdelijk voorkomt, aangezien het Hof zich geheel verenigt met de beslissing van de eerste rechter, dat de beantwoording van de vraag, of er voor de Regering hier te lande termen aanwezig waren zich in het onderhavige geval van bovengenoemd staatsrechtelijk middel tegenover de Indische overheid te bedienen, uitsluitend ligt op het terrein van het overheidsbeleid, hetwelk zich aan toetsing door de rechter onttrekt;

‘’dat [eiser] als tweede grondslag der vordering heeft gesteld de niet-nakoming van een accessoire garantie-verplichting, welke ten deze op het Koninkrijk, als de vroegere souverein van Nederlands-Indië zoude rusten;

‘’dat het Hof ook deze grondslag der vordering niet als juist kan aanvaarden;

‘’dat toch het begrip der souvereiniteit, als de uitdrukking van het hoogste gezag, niet oplevert een bruikbaar criterium voor de vaststelling binnen het kader van het Koninkrijk, als een samengestelde Staat, van de rechten en verplichtingen hetzij van de eenheid tegenover de samenstellende staatsdelen, hetzij van de staatsdelen onderling, doch naar 's Hofs oordeel die rechten en verplichtingen, vatbaar als zij zijn voor regeling in velerlei zin, slechts kunnen worden gekend uit de daaromtrent bestaande regelen van positief recht;

‘’dat artikel 1 eerste lid der Indische Comptabiliteitswet bepaalt, dat Nederlands-Indië is een rechtspersoon, waaraan het tweede lid toevoegt: ‘’De eigendommen, baten en lasten van Nederlands-Indië zijn gescheiden van die van Nederland’’;

‘’dat dit voorschrift, zowel naar de tekst als naar de geschiedenis zijner totstandkoming, niet slechts uitdrukt een administratieve of comptabele scheiding van de geldmiddelen der beide staatsdelen, doch buiten twijfel stelt, dat ook rechtens de financiën van Nederlands-Indië en Nederland volkomen gescheiden zijn;

‘’dat het voorschrift voorts luidt algemeen en dus in beginsel ook de verplichting van het Indische Gouvernement tot betaling van de salarissen zijner ambtenaren omvat, en de enkele omstandigheid, dat het bestuur van Nederlands-Indië in naam des Konings werd uitgeoefend, onvoldoende is om deze ambtenaren aan de werking van dat voorschrift te onttrekken, zodat voor een van rechtswege bestaande garantieverplichting, als door [eiser] bedoeld, geen plaats is;

‘’dat [eiser] in dit verband mede een beroep heeft gedaan op de door de Nederlandse Regering afgegeven Garantieverklaring 1947, vervangen door de op 5 Augustus 1949 afgegeven Garantieverklaring 1949, welke laatste — evenals de vorige gegeven onder voorbehoud van bekrachtiging door de wet — is gevolgd door de Garantiewet Burgerlijk Overheidspersoneel Indonesië van 11 Mei 1950 (Staatsblad no. K 178);

‘’dat die verklaringen en die wet beogen zekere waarborgen te scheppen voor ambtenaren, die bereid zouden zijn hun krachten te geven aan de opbouw van de nieuwe organen met het oog op de overgang naar een nieuwe rechtsorde; dat zij voor de in functie zijnde landsdienaren niet gewagen van terugwerkende kracht der garanties en deze daarom, mede gelet op de strekking der garanties, niet kan worden aangenomen, terwijl, voorzover de wet onder bepaalde voorwaarden ook garanties verleent aan gewezen landsdienaren die vóór 5 Augustus 1949 zijn ontslagen (artikel 1 sub II en artikel 3), die garanties alleen betreffende voldoening van alle rechten en aanspraken welke ‘’als gevolg van het hun verleende ontslag’’ voortvloeien uit de op 5 Augustus 1949 van kracht zijnde regelingen en hieronder de rechten op betaling van achterstallig salaris niet geacht kunnen worden te zijn begrepen;

‘’dat het onderdeel b der grief in zijn algemene strekking derhalve niet opgaat, doch thans nog moet worden onderzocht, of anders dient te worden geoordeeld in verband met de overdracht van de souvereiniteit over Indonesië op 27 December 1949, nadat de resultaten van de Ronde Tafel Conferentie bij de wet van 21 December 1949, Staatsblad J 570 (Wet Souvereiniteitsoverdracht Indonesië) waren aanvaard;

‘’dat door die overdracht de rechtspersoon Indonesië ophield te bestaan, omdat daardoor dit deel van het Koninkrijk overging naar een nieuwe zich eerst thans vormende Staat en hier geenszins alleen van een wisseling van Regering of Staatsinstelling sprake was, zodat het standpunt van de Staat, dat de rechtspersoon Indonesië zich alleen in andere vorm — als de Republiek der Verenigde Staten van Indonesië — voortzette, niet juist is te achten;

‘’dat de vraag, in hoever bij deze vorm van statenopvolging volgens de beginselen van het Volkenrecht ook de rechten en verplichtingen van het vroegere gebiedsdeel op de nieuwe Staat overgaan — over welke vraag in gezaghebbende litteratuur verschillend wordt geoordeeld — in dit geval geen beantwoording behoeft, daar de partijen deze aangelegenheid bij overeenkomst hebben geregeld, en wel in dien zin, dat volgens artikel 4 der Overgangsovereenkomst beide partijen erkennen en aanvaarden, dat alle rechten en verplichtingen van Indonesië op de Republiek der Verenigde Staten van Indonesië overgaan, zowel die van privaatrechtelijke als die van publiekrechtelijke aard, voor zover daaromtrent in de onder het Uniestatuut begrepen bijzondere overeenkomsten niet anders is bepaald, terwijl meer in het bijzonder wat de schulden betreft, artikel 25 sub D der Financiële en Economische Overeenkomst bepaalt, dat ten laste van de Republiek der Verenigde Staten van Indonesië komen alle interne schulden van Indonesië op de datum van de souvereiniteitsoverdracht;

‘’dat noch de aard van de in dit geding bedoelde schulden, noch de enkele omstandigheid dat de Staat in dit geding het bestaan van die schulden niet erkent, naar 's Hofs oordeel grond geeft die schulden niet onder bovengenoemde algemeen luidende regeling begrepen te achten;

‘’dat, wat hiervan ook zij, [eiser] zich niet ten onrechte erover beklaagt, dat hij tengevolge van de souvereiniteitsoverdracht rechtens en feitelijk in zijn positie als crediteur schade lijdt, immers hij daardoor zijn vroegere debiteur heeft verloren, terwijl het voor hem reeds op practische gronden zeer bezwaarlijk zal zijn, rechten ten deze tegen de opvolgende Staat geldend te maken;

‘’dat evenwel bij de beoordeling van de rechtsgevolgen niet mag worden voorbijgezien, dat het hier niet geldt een daad van een administratief orgaan, welke door de rechter op haar rechtmatigheid kan worden getoetst, doch een daad van de wetgever welke, als rechtsnorm, niet kan zijn een onrechtmatige daad; dat dus ook de niet-vergoeding van de schade, welke uit zodanige daad van wetgeving voortvloeit, niet als onrechtmatig kan worden aangemerkt, doch het alleen aan de wetgever staat te beoordelen, of er naar billijkheid termen aanwezig zijn hen, die door de wettelijke maatregel schade als bovenbedoeld hebben geleden, daarin in enigerlei vorm tegemoet te komen;

‘’dat derhalve ook aan de souvereiniteitsoverdracht geen gronden voor toewijzing van de vordering kunnen worden ontleend;’’

dat het Hof op deze gronden het beroepen vonnis heeft bekrachtigd;

Overwegende dat [eiser] tegen deze uitspraak opkomt met de volgende middelen van cassatie:

‘’1. Schending en/of verkeerde toepassing van de artikelen 1401, 1402 en 1403 van het Burgerlijk Wetboek, 8 der Overgangsovereenkomst (Staatsblad J 570), 55 en 86 (vroeger 79) der Grondwet, 1 der Wet op de ministeriële verantwoordelijkheid, 355 en 356 van het Wetboek van Strafrecht, 1 der Indische Comptabiliteitswet, 48 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, doordat het Hof, — alhoewel terecht beslissende, dat naar Nederlandsch-Indisch ambtenarenrecht de voormalige Indische Overheid verplicht was tot betaling der ambtelijke salarissen, dus ook dat van [eiser],

over het tijdvak van 1 Mei 1942 tot 1 Augustus 1945 -, ten onrechte niet heeft beslist, dat de Nederlandse Regering of uitvoerende macht na de souvereiniteitsoverdracht, dus na opheffing van de Indische Overheid, tegenover [eiser] staatsrechtelijk verantwoordelijk is voor de niet-uitvoering van Indisch recht, hetwelk de verhouding regelt tussen de voormalige Indische Overheid en haar ambtenaren, welke staatsrechtelijke verantwoordelijkheid niet is of zelfs kan worden overgedragen aan of afgewenteld op de Indonesische Regering, zodat de weigering of nalatigheid der Nederlandse Regering om uitvoering te geven aan het vóór de souvereiniteitsoverdracht geldende Nederlands-Indische ambtenarenrecht een onrechtmatige daad is van den Staat der Nederlanden jegens [eiser] en zijn lotgenoten, mitsdien het Hof, met vernietiging van vonnis der Rechtbank, de vordering van [eiser] had behoren toe te wijzen.

2. Schending en/of verkeerde toepassing van voormelde artikelen, benevens de artikelen 4 der Overgangsovereenkomst, 25 der Financiële en Economische Overeenkomst (Staatsblad J 570), 175 der Grondwet, 20 der Wet op de Rechterlijke Organisatie en 59 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering,

doordat het Hof ten onrechte de vordering van [eiser] heeft afgewezen met een beroep op de artikelen 4 der Overgangsovereenkomst en 25 onder D der Financiële Economische Overeenkomst, omdat;

a) deze bepalingen niet de bedoeling of strekking hebben, dus niet redengevend zijn om wijziging te brengen in de, bij het eerste middel en in de conclusie van eis omschreven, staatsrechtelijke verantwoordelijkheid van de Nederlandse Regering;

b) de vordering van [eiser] niet strekt tot betaling van schadevergoeding wegens door den Staat der Nederlanden of door de rechtspersoon Nederlands-Indië gepleegde onrechtmatige daad, doch ter verkrijging van een declaratoire beslissing in het geschil, of, nu sedert de souvereiniteitsoverdracht de rechtspersoon Nederlands-Indië niet meer bestaat, de Nederlandse dan wel de Indonesische Regering of uitvoerende macht staatsrechtelijk jegens [eiser] verantwoordelijk is voor de uitvoering van het vóór de souvereiniteitsoverdracht geldende Nederlands-Indische ambtenarenrecht, zodat de beslissing van het Hof niet is gegeven op den grondslag van de conclusie van eis;

c) niet mag worden aangenomen, dat de Nederlandse Regering kan hebben bedoeld op den Indonesischen Staat af te wentelen de verplichtingen tot betaling van schadevergoeding wegens gepleegd onrecht, die door haar of door de Indische Overheid nimmer zijn erkend en waarvan de omvang nimmer is vastgesteld, terwijl, zo mogelijk nog minder, mag worden aangenomen dat de Indonesische Regering zou hebben kunnen bedoeld om zodanige verplichtingen te erkennen en te aanvaarden, als bedoeld in artikel 4 der Overgangsovereenkomst, of over te nemen, als bedoeld in artikel 25 onder D der Financiële en Economische Overeenkomst;

zodat de gronden waarop het Hof heeft aangenomen, dat de souvereiniteitsoverdracht geen wijziging bracht in de rechtspositie, zoals die door het Hof was vastgesteld, onjuist, althans zeker onvoldoende zijn, en alsnog dient te worden onderzocht of en in hoeverre voormelde rechtspositie als gevolg van de souvereiniteitsoverdracht werd gewijzigd.’’;

Overwegende ten aanzien van de voorgestelde middelen van cassatie,

dat bij het
eerstemiddel — onder erkenning dat het voormalige Nederlands Indië (Indonesië) was een rechtspersoon, welker eigendommen, baten en lasten van die van den Staat der Nederlanden gescheiden waren en voor de betaling van welker schulden die Staat niet aansprakelijk was — wordt gesteld, dat na de souvereiniteitsoverdracht een verantwoordelijkheid van den Staat moet worden aangenomen voor de niet-uitvoering van Indonesisch recht, hetwelk de verhouding regelde tussen de voormalige Overheid en haar ambtenaren;

dat bij het
tweedemiddel onder b wordt gesteld dat het Hof deze stelling niet zou hebben behandeld; dat deze bewering echter feitelijken grondslag mist, immers het Hof zich over die stelling heeft uitgesproken, in het bijzonder ook met een beroep op de artikelen 4, eerste lid, van de Overgangsovereenkomst en 25 aanhef en onder D van de Financiële en Economische Overeenkomst, beroep hetwelk in het
tweedemiddel onder
a) en
c) wordt bestreden;

dat ter adstructie van de bij het
eerstemiddel gevoerde stelling bij pleidooi is aangevoerd: dat de Overheid, die vóór de souvereiniteitsoverdracht het bewind over Indonesië voerde en die door het onbetaald laten van de bedoelde salarissen een onrechtmatigen toestand heeft geschapen, niet meer bestaat, en het met de Nederlandse souvereiniteit van vóór 27 December 1949 in strijd zou zijn om aan te nemen, dat de Republiek voor dien onrechtmatigen toestand verantwoordelijkheid zou moeten dragen; dat de Republiek een zodanige verantwoordelijkheid ook niet op zich heeft genomen bij de overeenkomsten der Ronde Tafel Conferentie; dat het niet mogelijk is, dat die verantwoordelijkheid op geen enkele overheid zou rusten; dat die verantwoordelijkheid dus sinds de souvereiniteitsoverdracht moet rusten op de Nederlandse Regering;

Overwegende te dien aanzien:

dat het Hof heeft beslist, dat — anders dan door eiser bij de toelichting van het eerste middel is gesteld — ingevolge voormelde artikelen 4, eerste lid, van de Overgangsovereenkomst en 25, aanhef en onder D., van de Financiële en Economische Overeenkomst de aansprakelijkheid voor de in het geding zijnde schuld — ten aanzien waarvan het Hof heeft aangenomen, dat zij naar Indonesisch recht aan den belanghebbende toekomt — op de Republiek is komen te rusten;

dat artikel 4, eerste lid, van de Overgangsovereenkomst luidt: Het Koninkrijk der Nederlanden en de R V S I. erkennen en aanvaarden, dat alle rechten en verplichtingen van Indonesië op de R V S I. overgaan, zowel die van privaatrechtelijke als van publiekrechtelijke aard, voor zover daaromtrent in de onder het Uniestatuut begrepen bijzondere overeenkomsten niet anders is bepaald; terwijl artikel 25, aanhef en onder D., van de Financiële en Economische Overeenkomst luidt: Ten laste van de Republiek der Verenigde Staten van Indonesië komen: D. Alle interne schulden van Indonesië op de datum van de souvereiniteitsoverdracht;

dat bepaaldelijk ook de in artikel 4, eerste lid, gebezigde termen doen blijken, dat bedoeld is, met toepassing van de regelen van het volkenrecht, vast te leggen, dat op de Republiek, die trad in alle rechten van Indonesië, ook alle verplichtingen van Indonesië kwamen te rusten; dat een specificatie van die verplichtingen daarbij niet is gegeven, zodat daaronder — behoudens de hier niet ter zake dienende reserve aan het slot — vallen alle schulden welke ten tijde van de souvereiniteitsoverdracht naar het toenmaals geldend Indonesisch recht bestonden;

dat nu echter bij pleidooi ter toelichting van het tweede middel onder
cmet een beroep op die regelen van volkenrecht is aangevoerd, dat in artikel 4, eerste lid, de onderhavige schuld niet begrepen kan worden geacht, omdat hier sprake zou zijn van een schuld uit onrechtmatige daad, hoedanige zogenaamde ‘’odieuse" schuld naar regelen van volkenrecht niet in een overgang als waarvan te dezen sprake is zou zijn vervat;

dat — wat van deze laatste stelling zij — hierbij in elk geval wordt voorbijgezien, dat te dezen de vraag is of uit een publiekrechtelijke verhouding een aanspraak op betaling bestond; dat nu wel zodanige aanspraak vóór de souvereiniteitsoverdracht door de Indonesische Overheid is betwist en in verband daarmede betaling niet heeft plaats gehad, maar zodanige betwisting op zichzelf kwalijk als een onrechtmatige daad kan worden aangemerkt, welke, naast de aanspraak uit de publiekrechtelijke verhouding, een zelfstandige aanspraak zou opleveren;

dat dus ingevolge de artikelen 4 en 25 D. voormeld de genoemde aanspraak — indien inderdaad, zoals het Hof heeft aangenomen, bestaande — ten laste van de Republiek is gekomen;

dat bij het
tweedemiddel onder
a) voorts is gesteld, dat — al zou dan ook door de artikelen 4 en 25 D. voormeld de schuld op de Republiek rusten — daarnaast de in het eerste middel gestelde aansprakelijkheid van den Nederlandsen Staat zou gelden;

dat echter aan die in het eerste middel gestelde aansprakelijkheid, blijkens de hiervoren weergegeven toelichting, juist ten grondslag gelegd is, dat de aansprakelijkheid voor de schuld niet op de Republiek zou rusten, grondslag welke echter naar het hiervoren betoogde niet kan worden aanvaard;

dat voorts voor het bij de toelichting van het eerste middel nog gedane beroep op de Nederlandse souvereiniteit over Indonesië vóór 27 December 1949, waaruit een aansprakelijkheid van den Staat na die souvereiniteitsoverdracht voor de vóórdien niet ten laste van den Staat komende schulden zou voortvloeien, in de in het eerste middel aangehaalde wetsartikelen geen steun is te vinden;

dat dan ook zodanige aansprakelijkheid — gesteld, daarvoor ware grond te vinden — alleen door een regeling bij de wet in dien zin zou kunnen zijn gevestigd, doch het niet-totstandbrengen daarvan door den wetgever niet een aansprakelijkheid van den Staat uit onrechtmatige daad kan opleveren;

dat dus het beroep niet tot cassatie kan leiden;

Verwerpt het beroep.

Veroordeelt [eiser] in de daarop gevallen kosten tot aan deze uitspraak aan zijde van den Staat begroot op twee en twintig gulden vijftig cent aan verschotten en op zeshonderd gulden voor salaris.

Gedaan bij de Heren Donner, President, van der Meulen, Hijink, Smits en Dubbink, Raden, en door voornoemden President uitgesproken ter openbare terechtzitting van den vijftienden Juni 1900 zes en vijftig, in tegenwoordigheid van den Advocaat-Generaal Langemeijer.

Verantwoordelijkheid van de Nederlandse Staat voor achterstallig salaris van Indische ambtenaar tijdens Japanse bezetting

Uitspraak