Uitspraak
21 januari 1983
Eerste Kamer
Nr. 12.150
AT
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
Willem POLAK, in zijn hoedanigheid van Burgemeester van Amsterdam,
wonende te Amsterdam,
EISER tot cassatie,
advocaat: Mr. W. Blackstone,
t e g e n
1. [verweerder], wonende te [woonplaats], en
2. [verweerster], gevestigd te [vestigingsplaats],
VERWEERDERS in cassatie,
advocaat: Mr. P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt.
1. Het geding in feitelijke instanties
[verweerder] en [verweerster] hebben, voor zover in cassatie nog van belang, bij exploot van 23 oktober 1981 de Burgemeester — samen met de Staat — gedagvaard voor de President van de Rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd dat de Burgemeester wordt bevolen de onder zijn gezag gestelde politie onverwijld opdracht te geven een einde te maken aan de bezetting van het pand Jan Luykenstraat 3 te Amsterdam en [verweerder] de vrije betreding en beschikking van het pand te verzekeren, alsmede [verweerder] en [verweerster] nadien te beschermen tegen strafbare feiten met betrekking tot dit pand.
Nadat de Burgemeester tegen die vordering verweer had gevoerd, heeft de President bij vonnis van 4 december 1981 de vordering toegewezen, zonder evenwel zijn uitspraak uitvoerbaar bij voorraad te verklaren.
Tegen dit vonnis heeft de Burgemeester hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof 's-Gravenhage, waarna [verweerder] en [verweerster] incidenteel hoger beroep hebben ingesteld.
Bij arrest van 15 juli 1982 heeft het Hof het vonnis van de President in het principaal appel bekrachtigd en in het incidenteel appel ten aanzien van het aan de Burgemeester gegeven bevel uitvoerbaar bij voorraad verklaard.
Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het Hof heeft de Burgemeester beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
[verweerder] en [verweerster] hebben geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen bepleit door hun advocaten, voor de Burgemeester mede door Mr. R.M. Schutte.
De conclusie van de Advocaat-Generaal Franx strekt tot vernietiging van het arrest van het Hof en van het vonnis van de President, alsmede tot afwijzing van de inleidende vorderingen van [verweerder] en [verweerster].
3. Beoordeling van het middel
3.1 Onderdeel 2 in verband met onderdeel 1 verdedigt de opvatting dat noch in art. 28 der Politiewet noch elders in de wet een deugdelijke grondslag is te vinden voor een bevoegdheid van de Burgemeester om — zonder dat er sprake is van de tenuitvoerlegging van een executoriale titel en buiten het kader van de opsporing van strafbare feiten — in een situatie als waar het in deze om gaat, opdracht aan de politie te geven om een einde te maken aan de gewelddadige bezetting van een pand door een groep krakers. Deze klacht faalt. Voor zover een dergelijke opdracht nodig is ter handhaving van de openbare orde of tot het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven, vloeit de bevoegdheid van de Burgemeester tot het geven van zo'n opdracht voort uit de artt. 28 en 35 van de Politiewet, nog daargelaten zijn bevoegdheid uit hoofde van art. 219 van de gemeentewet. Zulks brengt mee dat ook onderdeel 12 faalt. De daar genoemde omstandigheden staan niet in de weg aan bedoelde bevoegdheid van de Burgemeester. De vraag of onder die omstandigheden de aan de Burgemeester toekomende bevoegdheid in het gegeven geval een rechtsplicht voor hem meebracht tot het geven van een opdracht als hiervoor bedoeld, komt hierna aan de orde.
3.2 In de zesde en volgende rechtsoverwegingen gaat het Hof naar aanleiding van de derde appelgrief in op de vraag of de Burgemeester, toen hem na de gewelddadige actie van 20 oktober 1981 door [verweerder] en [verweerster] werd gevraagd aan de politie opdracht te geven een einde te maken aan de bezetting van het pand, redelijkerwijs tot de beslissing is kunnen komen die opdracht niet te geven. Het Hof beantwoordt deze vraag ontkennend. Tegen die beslissing richten zich de onderdelen 3–11.
3.3 Voor een goed begrip van de hierbij in cassatie aan de orde gestelde vragen dient voorop te worden gesteld dat het in dit geding niet gaat om een vordering tot vergoeding van schade in de vorm van herstel ter zake van een onrechtmatig nalaten van de Burgemeester, maar om een aan de rechter in kort geding gevraagd bevel tot het onverwijld geven van een opdracht aan de politie (te weten: om in het pand en de omgeving de rechtsorde te herstellen en [verweerder] vervolgens de vrije betreding met betrekking tot dit pand te verzekeren en [verweerder] en [verweerster] ook nadien te beschermen tegen nieuwe inbreuken op hun rechten), omdat het zich — blijven — onthouden van het geven van die opdracht jegens [verweerder] en [verweerster] onrechtmatig zou zijn. Voor het geven van een dergelijk rechterlijk bevel is niet essentieel of de partij tegen wie het gegeven wordt zich in het verleden, door de opdracht niet te geven, aan een onrechtmatige daad heeft schuldig gemaakt, maar of er voor haar op het moment dat het rechterlijk bevel gegeven wordt een geschreven of ongeschreven rechtsplicht bestaat tot het verrichten van de bevolen handeling.
3.4 De onderdelen 3 en 4 richten zich tegen de beslissing van het Hof in de zesde en de zevende rechtsoverweging (als weergegeven onder 3.2) met de algemene klacht dat het Hof hierbij geen rekening heeft gehouden met de grote mate van beleidsvrijheid die in deze aan de Burgemeester van een grote stad als Amsterdam moet worden gelaten in verband met de vele en velerlei problemen en taken waarvoor hij en de politie dagelijks gesteld worden en de beperkte middelen die hem daarvoor ter beschikking staan. Deze klacht is gegrond.
In de gegeven situatie moest de Burgemeester, alvorens te besluiten tot het gevraagde politie-ingrijpen, niet slechts zijn oordeel bepalen over de ernst van de — voortgaande — ordeverstoring tengevolge van de onrechtmatige en gewelddadige bezetting van het pand, maar tevens de risico's taxeren verbonden aan een politie-ingrijpen dat tot beëindiging van de bezetting zou kunnen leiden, alsmede nagaan in hoever de inzet van het daartoe noodzakelijke personeel en materieel mogelijk en verantwoord was onder meer in verband met de behoeften daaraan elders, om tenslotte op grond van deze oordelen en taxaties tot een naar zijn mening juiste afweging van het voor en tegen van een voldoen aan het gedane verzoek tot politie- ingrijpen te komen.
De door het Hof in de zevende rechtsoverweging van zijn arrest genoemde omstandigheden brengen niet mee, ook niet wanneer men daarbij de door de President in de eerste rechtsoverweging van zijn vonnis als vaststaand aangenomen feiten betrekt, dat de Burgemeester bij deze oordelen, taxaties en afweging niet in redelijkheid tot de conclusie kon komen dat het gevraagde politie-optreden niet of nog niet verantwoord was. Bij aanvaarding van 's Hofs opvatting zou de verantwoordelijkheid ter zake van een en ander van de Burgemeester naar de rechterlijke macht worden verschoven in een mate die niet in ons staatsbestel past.
3.5 Anders dan in onderdeel 5 wordt aangenomen gaat het in het voorgaande, in verband met het onder 3.3 opgemerkte en voor zover thans nog van belang, om een beoordeling van de situatie op grond van de omstandigheden ten tijde van 's Hofs beslissing. Zulks brengt tevens mee dat de onderdelen 6 en 7, die uitsluitend betrekking hebben op de beleidsbeslissing van de Burgemeester van 20 oktober 1981, niet tot cassatie kunnen leiden.
3.6 Voor zover de onderdelen 8 en 9 de strekking hebben te betogen dat het enkele feit dat [verweerder] en [verweerster] langs civielrechtelijke weg tegen de krakers en bezetters van het pand konden optreden, meebrengt — zulks ongeacht de moeilijkheden waarop zij bij het bewandelen van die weg zouden kunnen stuiten — dat er op de Burgemeester geen rechtsplicht kan rusten om aan hun verzoek tot politie-ingrijpen te voldoen, vinden zij geen steun in het recht. Indien de onderdelen niet méér bedoelen te betogen dan dat de Burgemeester bedoelde mogelijkheid van een civielrechtelijke weg voor [verweerder] en [verweerster] bij zijn beslissing om niet met politie in te grijpen mee mocht laten wegen, is niet duidelijk, tegen welke overweging van 's Hofs arrest zij zich keren. Deze onderdelen falen derhalve.
3.7 De gegrondheid van de onderdelen 3 en 4 brengt mee dat onderdeel 10 geen bespreking behoeft. De vraag of de Burgemeester redelijkerwijs tot het oordeel moest komen dat er nog steeds een ernstige ordeverstoring was, wordt immers in de in dit onderdeel aangevallen rechtsoverweging 11 niet behandeld en zal na verwijzing alsnog aan de orde kunnen komen.
3.8 Onderdeel 11 komt tevergeefs op tegen een feitelijk oordeel, dat gezien de aard van dit geding ook niet in motivering te kort schiet.
3.9 De gegrondheid van de onderdelen 3 en 4 brengt mee dat 's Hofs arrest niet in stand kan blijven en dat verwijzing dient te volgen.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt het arrest van het Gerechtshof 's-Gravenhage van 15 juli 1982;
verwijst de zaak naar het Gerechtshof Amsterdam ter verdere behandeling en beslissing;
veroordeelt [verweerder] en [verweerster] in de kosten van het geding in cassatie, welke aan de zijde van de Burgemeester tot aan deze uitspraak worden begroot op ƒ 433,20 aan verschotten en ƒ 2.000,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president Drion als voorzitter en de raadsheren Snijders, Royer, Martens en Verburgh, en in het openbaar uitgesproken door de vice-president Ras op
21 januari 1983.
21 januari 1983.