Uitspraak
16 maart 1984
Eerste Kamer
Nr. 12.289
AT
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
[eiser],
gewoond hebbende te [woonplaats], thans zonder bekende woon- of verblijfplaats hier te lande,
EISER tot cassatie,
advocaat: Jhr. Mr. O. de Savornin Lohman,
PD – HR 29/9/1983,
t e g e n
1. DE STAAT DER NEDERLANDEN,
waarvan de zetel is gevestigd te ’s-Gravenhage,
2. J.J. VALKEN, Hoofd van de plaatselijke politie te Amsterdam,
wonende te Amstelveen,
VERWEERDERS in cassatie,
advocaat: Mr. J.L. de Wijkerslooth.
1. Het geding in feitelijke instanties
[eiser] heeft bij exploot van 2 juli 1982 de Staat c.s. gedagvaard voor de President van de Rechtbank te Amsterdam en gevorderd als hieronder (3.1) is vermeld.
Nadat de Staat c.s. tegen die vordering verweer hadden gevoerd, heeft de President bij vonnis van 29 juli 1982 de vordering afgewezen.
Tegen dit vonnis heeft [eiser] hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te Amsterdam.
Bij arrest van 31 maart 1983 heeft het Hof het vonnis van de President bekrachtigd.
Het vonnis van de President en het arrest van het Hof zijn aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het Hof heeft [eiser] beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Staat c.s. hebben geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen bepleit door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal Mok strekt tot verwerping van het beroep.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
[eiser], vreemdeling in de zin van de Vreemdelingenwet, heeft op 7 mei 1982, op welk tijdstip het hem niet krachtens een der bepalingen van de artt. 8–10 was toegestaan in Nederland te verblijven, een vergunning tot verblijf aangevraagd, welke aanvrage bij beschikking van diezelfde datum is afgewezen. Van deze beschikking heeft hij op 4 juni 1982 herziening verzocht aan de Staatssecretaris van Justitie. De Staatssecretaris heeft besloten [eiser] niet toe te staan de beslissing op het herzieningsverzoek hier te lande af te wachten.
Bij dagvaarding van 2 juli 1982 heeft [eiser], stellende dat zijn uitzetting op korte termijn dreigde plaats te vinden, gevorderd dat de Presidet van de Rechtbank te Amsterdam, rechtdoende in kort geding, de Staat zou bevelen zich te onthouden van uitzetting van [eiser] uit Nederland, zolang niet op het door hem, [eiser], op 4 juni 1982 ingediende herzieningsverzoek zou zijn beslist.
De President heeft bij vonnis van 29 juli 1982 de gevraagde voorziening geweigerd. Bij dagvaarding van 6 augustus 1982 is [eiser] van dit vonnis in hoger beroep gekomen bij het Gerechtshof te Amsterdam.
Op 31 augustus 1982 is [eiser] Nederland uitgezet.
De Staatssecretaris heeft op het door [eiser] ingediende herzieningsverzoek op 15 december 1982 afwijzend beschikt en bij brief van diezelfde datum aan de raadsman van [eiser] medegedeeld dat aan de eventuele indiening van een beroepschrift bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State geen schorsende werking zou worden toegekend. [eiser] heeft op 14 januari 1983 beroep ingesteld bij de Afdeling rechtspraak.
Ter terechtzitting van het Hof van 24 januari 1983 heeft de procureur van [eiser] akte verzocht — in het bij het Hof aanhangige hoger beroep van het vonnis van de President — dat hij zijn eis wijzigt zoals hieronder (in 3.2), voor zover in cassatie van belang, is weergegeven.
3.2 Uitgangspunt voor de beoordeling van het middel dient te zijn de vordering van [eiser], zoals deze luidde ten tijde dat het Hof uitspraak deed. Die vordering kwam erop neer dat [eiser] van het Hof als rechter in kort geding een voorlopige voorziening vroeg die — voor zover hier van belang — dáárin bestond dat het Hof de Staat zou veroordelen [eiser] ‘’onmiddellijk weer tot Nederland toe te laten en zich vervolgens te onthouden van iedere maatregel tot verwijdering of uitzetting van [eiser]’’ zolang niet op het door [eiser] op 14 januari 1983 ingestelde beroep bij de Afdeling rechtspraak is beslist.
3.3 Het Hof heeft geoordeeld dat deze voorziening niet kan worden toegewezen, daartoe, voor zover hier van belang, overwegende dat het de rechter, gelet op de voorschriften van de Vreemdelingenwet, niet vrijstaat de overheid te gebieden ‘’een vreemdeling tot Nederland toe te laten’’. Tegen deze overweging keert zich onderdeel 2 van het middel.
Aan genoemde overweging ligt blijkbaar ten grondslag de opvatting dat voor de overheid geen verplichting kan bestaan om een vreemdeling, buiten de gevallen waarin een zodanige verplichting uit de Vreemdelingenwet voortvloeit, in Nederland toe te laten. Deze opvatting is onjuist.
Zoals in de memorie van toelichting op het ontwerp-Vreemdelingenwet (Bijl. Hand. II, 1962–1963, 7163, Nr. 3, blz. 8) wordt opgemerkt ''kent het ontwerp geen verplichting tot het bij voorbaat niet toelaten van bepaalde vreemdelingen''. Hoewel deze opmerking wordt gemaakt in verband met de daaraan voorafgaande passage, waarin gesproken wordt over het streven bepalingen te vermijden ''waarvan de toepassing onverenigbaar zou kunnen zijn met een voor Nederland verbindend voorschrift van internationaal recht'', mag uit genoemde opmerking worden afgeleid dat de wet ook ruimte biedt om vreemdelingen in Nederland toe te laten buiten de gevallen waarin de verplichting daartoe uit wet of internationale overeenkomst voortvloeit. Daarmee strookt dat volgens art. 42 van Pro het Vreemdelingenbesluit de daar genoemde autoriteiten in bijzondere gevallen aan vreemdelingen ontheffing kunnen verlenen van de vereisten ten aanzien van het bezit van een document voor grensoverschrijding.
Of een vreemdeling, buiten de gevallen waarin hij krachtens wet of voorschrift van internationaal recht toegang tot Nederland heeft, in Nederland zal worden toegelaten, is in beginsel overgelaten aan het beleid van de overheid. Dat neemt niet weg dat de weigering van een zodanige toelating een onrechtmatige daad kan zijn: dat zal met name het geval zijn als de overheid in de gegeven omstandigheden in redelijkheid niet tot het weigeren van toelating had kunnen komen.
Wanneer zich zulk een geval voordoet, zal in beginsel — voor zover een vergelijkbare administratieve rechtsgang ontbreekt — een voorziening in kort geding, bestaande in een veroordeling van de overheid om de vreemdeling toe te laten, kunnen worden verleend.
Onderdeel 2 is dus gegrond.
3.4 Voor de beoordeling van onderdeel 1 is nog het volgende van belang.
Het Hof is er kennelijk van uitgegaan dat [eiser], ten betoge dat de weigering van de Staat om hem weer toe te laten tot Nederland teneinde hier te lande de beslissing van de Afdeling rechtspraak af te wachten, onrechtmatig is, heeft aangevoerd:
a. dat zijn uitzetting hangende het herzieningsverzoek onrechtmatig was, en
b. dat ook het onthouden van schorsende werking aan zijn beroep op de Afdeling rechtspraak onrechtmatig was.
Onderdeel 1 heeft betrekking op punt a.
3.5 [eiser] heeft blijkens de gedingstukken aangevoerd dat de Staatssecretaris in redelijkheid niet tot de maatregel van uitzetting hangende de beslissing op het herzieningsverzoek had kunnen komen, omdat hij — zoals hij bij inleidende dagvaarding heeft gesteld en in de loop van de procedure verder heeft uitgewerkt — ‘’ingevolge het vreemdelingenbeleid (…) aanspraak (heeft) op verder verblijf, gezien zijn arbeidsverleden’’.
Dit betoog noopte het Hof een onderzoek in te stellen naar de merites van het standpunt van [eiser] en wel naar de vraag of dit standpunt zo sterk was dat de Staatssecretaris in redelijkheid niet tot voormelde maatregel had kunnen komen. De overweging die het Hof in feite aan deze vraag wijdt — ‘’Door de afwijzing van het herzieningsverzoek is aannemelijk geworden dat dit verzoek kansloos was (…)’’ — kan niet gelden als een toereikende motivering van een ontkennende beantwoording van deze vraag, omdat het enkele feit van de afwijzing van het herzieningsverzoek nog niet meebrengt dat het beroep tegen die afwijzing geen succes zou kunnen hebben. Onderdeel 1 is dus ook terecht voorgesteld.
3.6 De gegrondheid van de beide onderdelen van het middel brengt mee dat 's Hofs arrest niet in stand kan blijven.
Met het oog op de verdere behandeling wordt nog het volgende opgemerkt.
3.7 Wanneer de uitzetting van [eiser] hangende de beslissing op het herzieningsverzoek onrechtmatig zou moeten worden geoordeeld (punt a, genoemd in 3.4), komt de vraag aan de orde of, als die uitzetting niet had plaatsgehad en [eiser] ten tijde van het beroep op de Afdeling rechtspraak hier te lande had verbleven, zijn uitzetting hangende de beslissing van de Afdeling rechtspraak achterwege had behoren te blijven. Een bevestigende beantwoording van deze vraag brengt mee dat ook het onthouden van schorsende werking aan zijn beroep op de Afdeling rechtspraak onrechtmatig zou moeten worden geacht (punt b, genoemd in 3.4). In dit verband heeft [eiser] zich beroepen op dezelfde stellingen als waarop hij zich heeft gebaseerd ten betoge dat de Staatssecretaris in redelijkheid schorsende werking aan zijn herzieningsverzoek niet heeft kunnen onthouden. Die stellingen zijn dus ook van belang met het oog op het in 3.4 onder b genoemde punt.
3.8 De Staat heeft bij pleidooi nog aangevoerd dat voor toewijzing van hetgeen door [eiser] is gevorderd, geen plaats is ''nu door [eiser] geen machtiging tot voorlopig verblijf is aangevraagd en overigens tegen de weigering van een machtiging tot voorlopig verblijf beroep bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State openstaat met inbegrip van de mogelijkheid aan de Voorzitter van de Afdeling rechtspraak een voorlopige voorziening te verzoeken''.
Voor de beoordeling van dit betoog is van belang dat [eiser] zich, toen hij nog verblijf hield in Nederland, tot de President van de Rechtbank heeft gewend ter verkrijging van de onder 3.1 omschreven voorzieningen, welke eis hij in hoger beroep mede in verband met zijn uitzetting heeft aangepast als onder 3.2 omschreven. Het door de Staat voorgestane stelsel zou meebrengen dat [eiser] in zijn vordering in het aldus aanhangige kort geding niet-ontvankelijk zou moeten worden verklaard, alleen omdat hij, als hij een machtiging tot voorlopig verblijf zou aanvragen en deze hem zou worden geweigerd, een ander administratiefrechtelijk bodemgeschil - d.w.z. een ander dan het reeds aanhangige bodemgeschil met betrekking tot de vergunning tot verblijf — aanhangig zou kunnen maken en daarin een voorlopige voorziening zou kunnen krijgen. Een zodanig stelsel is niet aanvaardbaar.
4. Beslissing
De Hoge Raad;
vernietigt het arrest van het Gerechtshof Amsterdam van 31 maart 1983;
verwijst de zaak naar datzelfde Hof ter verdere behandeling en beslissing;
veroordeelt verweerders in de kosten van het geding in cassatie, aan de zijde van [eiser] tot aan deze uitspraak begroot op ƒ 2.427,50 waarvan te betalen
1. aan de deurwaarder M.G.M.M. Avontuur te 's-Gravenhage, wegens dagvaardingskosten: f. 51,25,
2. aan de deurwaarder S.F. Braan te Amsterdam, wegens dagvaardingskosten: f. 51,--,
3. aan de Griffier van de Hoge Raad der Nederlanden de ingevolge art. 863 Rv Pro. in debet gestelde griffierechten ten bedrage van: f. 150,--,
4. aan de deurwaarder H. Hermans te 's-Gravenhage, wegens afroepgelden ter rolle: f. 25,25,
5. aan de advocaat Jhr. Mr. O. de Savornin Lohman: f. 2.150,--, waarvan f. 2.000,-- voor salaris en f. 150,-- aan verschotten.
Dit arrest is gewezen door de vice-president Ras als voorzitter en de raadsheren Royer, Van den Blink, Bloembergen en Boekman, en in het openbaar uitgesproken door de vice-president Ras op
16 maart 1984.
16 maart 1984.