Uitspraak
gewezen op het beroep in cassatie van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid X B.V. (voorheen A B.V.) te Z tegen de uitspraak van het Gerechtshof te Amsterdam van 14 mei 1992 betreffende de aan haar opgelegde aanslag in de verontreinigingsheffing oppervlaktewateren voor het jaar 1981 van het zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden te Dordrecht.
1. Aanslag en bezwaar Aan belanghebbende is voor het jaar 1981 een aanslag in de verontreinigingsheffing oppervlaktewateren van het zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden opgelegd, welke aanslag, na daartegen gemaakt bezwaar, door het Dagelijks Bestuur van het zuiveringsschap (hierna: het Dagelijks Bestuur) is verminderd tot een naar een vervuilingswaarde van 6.203,8 vervuilingseenheden.
2. Tot verwijzing leidend geding Belanghebbende is van de uitspraak van het Dagelijks Bestuur in beroep gekomen bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage. De uitspraak van dit Hof van 7 oktober 1988 is op het beroep van het Dagelijks Bestuur bij arrest van de Hoge Raad van 7 februari 1990, nr. 26 378, vernietigd met verwijzing van het geding naar het Gerechtshof te Amsterdam ter verdere behandeling en beslissing van de zaak in meervoudige kamer met inachtneming van dat arrest.
3. Geding na verwijzing Het Gerechtshof te Amsterdam - verder het Hof - heeft de uitspraak vernietigd en de aanslag verminderd tot een aanslag berekend naar 5480,3 vervuilingseenheden. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
4. Geding in cassatie 4.1. Belanghebbende heeft beroep in cassatie ingesteld en daarbij een middel van cassatie aangevoerd. Het beroepschrift is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. Het Dagelijks Bestuur heeft een vertoogschrift ingediend. 4.2. Belanghebbende en het Dagelijks Bestuur hebben de zaak doen toelichten door respectievelijk mr. G.J. Niezen, advocaat te Amersfoort en mr. J.W. Meijer, advocaat bij de Hoge Raad. 4.3. De Advocaat-Generaal Moltmaker heeft op 25 april 1995 geconcludeerd tot vernietiging van de uitspraak van het Hof en tot verwijzing van de zaak naar een ander hof ter verdere behandeling en beslissing.
5. Beoordeling van het middel 5.1. In cassatie kan worden uitgegaan van het volgende. Belanghebbende loosde in het onderhavige jaar van haar fabriek afkomstig afvalwater op een bij het zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden (hierna: het Zuiveringsschap) in beheer zijnd zuiveringstechnisch werk in de zin van de Heffingsverordening Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden. Dit werk bestaat uit een niet op een van de bij het Zuiveringsschap in beheer zijnde afvalwaterzuiveringsinstallaties aangesloten afvalwaterpijp door middel waarvan afvalwater zonder een nadere zuivering rechtstreeks wordt geloosd op rijkswater. Ter bestrijding van de kosten van maatregelen tot het tegengaan en tot het voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewateren vordert het Zuiveringsschap ingevolge de Heffingsverordening bijdragen als bedoeld in artikel 17, lid 2, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Hierbij worden de kosten van het waterkwaliteitsbeheer in het beheersgebied van het Zuiveringsschap over de lozers omgeslagen naar rato van het aantal vervuilingseenheden, waaronder begrepen vervuilingseenheden ter zake van de lozing van zware metalen. Aan belanghebbende is een aanslag in de verontreinigingsheffing oppervlaktewateren opgelegd welke aanslag, na daartegen gemaakt bezwaar, is berekend naar 4411,8 vervuilingseenheden voor de lozing van zuurstofbindende stoffen en 1792 vervuilingseenheden voor lozing van zware metalen. 5.2. Met betrekking tot de na de verwijzing van het geding bij voormeld arrest van de Hoge Raad van 7 februari 1990 nog tussen partijen in geschil zijnde vraag of belanghebbende ter zake van de lozing van zware metalen in de verontreiningsheffing kan worden betrokken, heeft het Hof bij zijn "tussenuitspraak" van 10 april 1991 het Zuiveringsschap in de gelegenheid gesteld aannemelijk te maken hetzij de kosten van de lozingen in het beheersgebied waarvoor bijdragen worden gevorderd, hetzij de kosten van de lozing op het onderhavige zuiveringstechnische werk. Het Zuiveringsschap heeft gebruik gemaakt van de als eerste genoemde mogelijkheid tot het leveren van bewijs. 5.3. Op grond van in dat verband door het Zuiveringsschap verschafte nadere gegevens heeft het Hof de in 5.2 bedoelde vraag bevestigend beantwoord. Hiertegen richt zich het middel. 5.4. Het middel faalt. In 's Hofs uitspraak ligt besloten het oordeel dat het Zuiveringsschap ook in de sfeer van de bijdrageplichtige lozingen kosten van betekenis heeft gemaakt om de vervuiling door lozing van zware metalen tegen te gaan. Dit oordeel berust op de aan het Hof voorbehouden keuze en waardering van de bewijsmiddelen en is ook niet onbegrijpelijk. Voor zover het middel zou inhouden dat belanghebbendes lozingen van zware metalen niet bijdrageplichtig zijn omdat die lozingen ongezuiverd op rijkswater plaatsvinden en het Rijk (toen) nog geen heffing op lozingen van zware metalen had ingesteld, faalt het middel evenzeer. Immers, niet valt in te zien dat wanneer een zuiveringsschap maatregelen treft om in de sfeer van de bijdrageplichtige lozingen verontreiniging door lozingen van zware metalen tegen te gaan en daarvoor kosten van betekenis maakt, het schap niet voor al die lozingen een bijdrage zou mogen heffen die is afgestemd op de in totaal gemaakte kosten.
6. Proceskosten De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten als bedoeld in artikel 5a van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken.
7. Beslissing De Hoge Raad verwerpt het beroep.
Dit arrest is gewezen door de vice-president Stoffer als voorzitter, en de raadsheren Urlings, Zuurmond, C.H.M. Jansen en Fleers, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier Loen in raadkamer van 28 februari 1996.Nr. 28.998 Mr Moltmaker
Derde Kamer B Conclusie inzake:
Verontreinigingsheffing A B.V.
tegen:
Parket, 25 april 1995 Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden
Edelhoogachtbaar College,
I. . Feiten en geschil
A. . Aan eiseres tot cassatie (thans genaamd X B.V., hierna: X) is voor het jaar 1981 een aanslag in de verontreinigingsheffing oppervlaktewateren van het Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden (hierna: het Schap) opgelegd. Bij uitspraak d.d. 4 juni 1986 op het bezwaarschrift van X verlaagde het Schap de aanslag en berekende deze op basis van 6.203,8 vervuilingseenheden, waaronder begrepen 1.792 vervuilingseenheden wegens de lozing van zware metalen.
B. . X is van die uitspraak in beroep gekomen bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage. Voor zover thans nog van belang stelde dat hof bij zijn uitspraak van 7 oktober 1988, nr. 2624/86-M-2, de volgende feiten vast:
"4.1. Belanghebbende exploiteert een bestrijdingsmiddelenfabriek gelegen op een industrieterrein in de gemeente Q. Dit industrieterrein bevindt zich op een landtong aan de M, een oppervlaktewater onder beheer van het rijk.
4.2. Het afvalwater van de fabriek wordt via een enkele honderden meters lange rioolpijp geloosd op de M. De rioolpijp is eigendom van en in beheer bij de gemeente Q. Belanghebbende heeft indertijd nog bijgedragen in de bouwkosten van die rioolpijp. Nadat het afvalwater het fabrieksterrein heeft verlaten, wordt het niet aan een nadere zuivering - door wie dan ook - onderworpen. Ter zake van het gebruik van de rioolpijp betaalt belanghebbende jaarlijks een bedrag aan rioolrecht aan de gemeente Q.
4.3. Eén der rechtsvoorgangers van het zuiveringsschap was het waterschap De Hoekse Waard. De gemeente Q is in of omstreeks december 1976 met dit waterschap onder meer het volgende overeengekomen:
a. enz.
b. Het lozen op rijkswater ... van ongezuiverd rioolwater uit de onderdelen van het gemeentelijke rioolstelsel, die niet op de waterzuiveringsinstallatie zijn aangesloten, wordt met ingang van 1 januari 1977 geacht te geschieden onder formele en financiële verantwoordelijkheid van het waterschap De Hoekse Waard .... In de onderhoudskosten van de desbetreffende lozingspunten zal het waterschap aan de gemeente over 1977 een bijdrage voldoen van ƒ 100,-- in totaal."
De vraag of het lozingspunt een zuiveringstechnisch werk was, beantwoordde het hof ontkennend en het hof vernietigde daarom zowel de uitspraak van het Schap als de aanslag.
C. . Bij het op het door het Schap ingestelde beroep in cassatie gewezen arrest van 7 februari 1990, nr. 26.378 , oordeelde Uw Raad, onder overneming van de bovengeciteerde feitelijke vaststellingen van het hof, dat de afvalwaterpijp die een aan heffing onderworpen afvoer van afvalstoffen op rijkswater verzorgt, is aan te merken als een zuiveringstechnisch werk, waarvan het Schap klaarblijkelijk het beheer van de gemeente had overgenomen, zodat het Schap bevoegd was tot het opleggen van aanslagen. De uitspraak van het hof werd vernietigd en de zaak werd verwezen naar het Gerechtshof te Amsterdam (hierna: het hof) ter verdere behandeling en beslissing.
D. . Bij tussenuitspraak van 10 april 1991 overwoog het hof:
"4.5. .... dat .... de kosten veroorzaakt door lozingen in het beheersgebied waarvoor bijdragen worden gevorderd voor omslag in aanmerking komen over de vervuilingseenheden die aan die lozingen kunnen worden toegerekend.
4.6. Enz.
4.7. Een redelijke verdeling van de bewijslast brengt met zich mee dat het zuiveringschap de kosten in voormelde zin aannemelijk maakt.
4.8. Overigens staat het het zuiveringschap ook vrij om de kosten ter zake van de lozing op het litigieuze zuiveringstechnische werk aannemelijk te maken teneinde aan te tonen dat belanghebbende aangeslagen is voor een bijdrage in die kosten.
4.9. Naar 's Hofs oordeel moet bij de omslag van de kosten over de vervuilingseenheden onderscheiden worden tussen door de lozing van zuurstofbindende stoffen en door de lozing van andere stoffen veroorzaakte kosten.
4.10. Het Hof stelt het zuiveringschap tot bewijslevering als voormeld in staat in het kader van een voortgezette schriftelijke behandeling .... enz."
E. . In zijn brief van 31 oktober 1991 stelde het Schap dienaangaande onder meer het volgende:
"Bij de behandeling van het afvalwater in een afvalwaterzuiveringsinrichting (awzi) zijn de maatregelen die getroffen worden om verontreiniging van het oppervlaktewater te voorkomen voor zuurstofbindende stoffen en voor zware metalen grotendeels dezelfde. In het zuiveringsproces waarin het merendeel van de zuurstofbindende stoffen worden omgezet, wordt het merendeel van de zware metalen gebonden aan zuiveringsslib. Aldus hebben de kosten van zuivering van het afvalwater in niet te onderscheiden mate betrekking op zuurstofbindende stoffen en zware metalen. Aan de hand van de begroting en de jaarstukken kan worden geoordeeld dat de opbrengst van de bijdrage (afgezien van de perceptiekosten) niet uitgaat boven de totale kosten van de door het zuiveringsschap getroffen maatregelen tot het tegengaan en het voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewater."
F. . In haar reactie d.d. 2 december 1991 op deze brief betoogde belanghebbende dat het Schap voor de verwijdering van zware metalen geen kosten heeft gemaakt. Belanghebbende ontkent niet, dat in het zuiveringsproces met betrekking tot zuurstofbindende stoffen ook het merendeel van de zware metalen wordt gebonden aan het zuiveringsslib, maar volgens belanghebbende is dit slechts een - ongewenst - neveneffect van het zuiveringsproces waarvoor de awzi is bedoeld, t.w. het verhinderen dat zuurstofbindende stoffen in het oppervlaktewater terecht komen.
G. . Het hof heeft bij zijn einduitspraak van 14 mei 1992 onder meer overwogen:
"4.2. Ter zake van de onderhavige lozing is het zuiveringsschap krachtens artikel 17, lid 2, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (tekst 1981) aangewezen op het vorderen van een bijdrage.
4.3. Voormelde bepaling laat toe dat de beheerder de begrote kosten van de lozingen waarvoor bijdragen worden gevorderd - tot welke kosten mede de door het Rijk opgelegde verontreinigingsheffingen behoren - omslaat, hetzij over de lozingen op het betrokken zuiveringstechnische werk hetzij over alle lozingen in zijn beheersgebied waarvoor bijdragen worden gevorderd (zie het arrest van de Hoge Raad van 21 november 1990, nr. 26.374, BNB 1991/120).
4.4. Het Hof leidt uit de stellingen van het zuiveringsschap af dat het meent dat in casu sprake is van een door belanghebbende verschuldigde bijdrage in de zin van meervermelde bepaling, omdat de totale werkelijke kosten van het waterkwaliteitsbeheer worden omgeslagen over het totale aantal vervuilingseenheden.
4.5. Te dien aanzien oordeelt het Hof dat blijkens de rechtsoverwegingen van voormeld arrest de kosten veroorzaakt door lozingen in het beheersgebied waarvoor bijdragen worden gevorderd, voor omslag in aanmerking komen over de vervuilingseenheden die aan die lozingen kunnen worden toegerekend.
4.6. Nu sprake is van één zuiveringsproces acht het Hof aannemelijk dat de kosten van het zuiveren van afvalwater in niet te onderscheiden mate betrekking hebben op zuurstofbindende stoffen en op andere stoffen (zware metalen). Alsdan is voldoende dat de opbrengst van de bijdragen, afgezien van perceptiekosten, niet uitgaat boven de totale kosten van door het zuiveringsschap getroffen maatregelen tot het tegengaan en het voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewateren, daaronder begrepen de door het Rijk opgelegde verontreinigingsheffingen.
4.7. Aan het vorenoverwogene doet niet af dat het wellicht wenselijker zou zijn dat de in geringe concentratie aanwezige zware metalen niet in het zuiveringsproces zouden worden betrokken, zoals belanghebbende stelt. Gegeven het feit dat die zware metalen zich in het te zuiveren afvalwater bevinden, mogen de mede daardoor bij het zuiveringsproces opgeroepen kosten worden betrokken in de kosten waarvoor bijdragen worden gevorderd."
Het hof heeft vervolgens de uitspraak van het Schap vernietigd en de aanslag verminderd tot een bedrag, berekend naar 5480,3 vervuilingseenheden.
H. . X heeft tegen de uitspraak van het hof beroep in cassatie ingesteld onder aanvoering van één cassatiemiddel. Ik onderken daarin drie onderdelen.
Het eerste onderdeel betoogt dat het in rov. 4.6. gegeven oordeel onbegrijpelijk, althans onvoldoende gemotiveerd is nu de vaststelling dat sprake is van één zuiveringsproces niet de conclusie draagt dat kosten zijn gemaakt voor het uit het afvalwater verwijderen van zware metalen.
Volgens het tweede onderdeel is de tweede volzin van rov. 4.7. onbegrijpelijk, althans onvoldoende gemotiveerd, omdat niet is komen vast te staan, dat de aanwezigheid van zware metalen kosten van zuivering zou veroorzaken.
Voorts betoogt het middel in het derde onderdeel, dat het onbegrijpelijk, althans onvoldoende gemotiveerd is, dat het hof de stelling, dat het zuiveringsproces niet ten doel heeft zware metalen doch uitsluitend zuurstofbindende stoffen uit het afvalwater te zuiveren, heeft gepasseerd.
I. . Het Schap heeft een vertoogschrift in cassatie ingediend, waarna partijen ter zitting van Uw Raad van 17 maart 1993 hun standpunten nader schriftelijk hebben doen toelichten.
II. . Beschouwingen
A. . Algemeen
1. . Ik heb in het vorenstaande de procesgang uitvoerig geschetst, omdat daaruit een ontwikkeling van de feitelijke uitgangspunten van zowel partijen als van het hof is op te maken, die ik niet begrijp.
2. . Blijkens de feitelijke vaststellingen als omschreven onder 1.2. en 1.3. hiervóór loosde belanghebbende via een afvalpijp van enkele honderden meters rechtstreeks op de M. De discussie ging primair om de vraag of het lozingspunt (c.q. de afvalpijp) een zuiveringstechnisch werk was, een vraag die Uw Raad bevestigend beantwoordde .
3.
4. . Na verwijzing door uw Raad vraagt het hof vervolgens bij tussenbeschikking het Schap om te bewijzen dat het kosten heeft gemaakt. Het Schap produceert een uitvoerig gespecificeerde begroting en een berekening van de kosten en bijdragen per vervuilingseenheid en motiveert dan het feit, dat het kosten maakt met betrekking tot zware metalen op de wijze als geciteerd in punt 1.5. hiervóór. Maar blijkens dat citaat stoelt die motivering volledig op het uitgangspunt, dat het met zware metalen verontreinigde water op de awzi wordt aangevoerd en dat die metalen in het kader van het aldaar uitgevoerde zuiveringsproces in het zuiveringsslib terechtkomen enz.
Dit uitgangspunt is echter in strijd met de vastgestelde feiten als bedoeld onder 1.2. en 1.3., waarin het zuiveringstechnisch werk uitsluitend bestaat uit het lozingspunt (c.q. de afvalwaterpijp) waardoor het verontreinigde water rechtstreeks wordt geloosd op de M.
5. . Het is vervolgens merkwaardig, dat belanghebbende zich hier niet op beroept, maar er kennelijk eveneens van uitgaat, dat de lozing via een awzi geschiedt en haar verweer vanuit dit uitgangspunt uitsluitend richt tegen de argumentatie van het Schap, zie punt 1.6. hiervóór.
6. . Het hof neemt (in rov. 2) over hetgeen het Hof 's-Gravenhage als vaststaand heeft aangemerkt (dus ook het geciteerde in punt 1.2. hiervóór) en voegt daar nog aan toe, dat belanghebbende haar bedrijfsvoering ter plekke stopt en dat het bedrijf nimmer zal worden aangesloten op riolering en awzi. Niettemin sluit het hof vrijwel letterlijk aan bij de motivering van het Schap (vgl. het citaat in punt 1.5. en de in punt 1.7. geciteerde rov. 4.6.), dat er sprake is van één zuiveringsproces en dat de kosten van het zuiveren in niet te onderscheiden mate betrekking hebben op zuurstofbindende stoffen en op andere stoffen (zware metalen) enz. Het is mij dan ook niet duidelijk hoe rov. 4.6. past in de door het hof vastgestelde feiten, met name dat i.c. juist niet op een awzi wordt geloosd.
7. . Wellicht moet de redenering van het hof als volgt worden begrepen:
a. De afvalwaterpijp is een zuiveringstechnisch werk (rov. 4.1.); ook de awzi is een zuiveringstechnisch werk.
b. Van lozers op zuiveringstechnische werken in het beheersgebied van het Schap kan in beginsel een bijdrage als bedoeld in art. 17, lid 2, Wet VO worden gevorderd (rov. 4.2.).
c. Op grond van BNB 1991/120* mag het Schap het totaal van de kosten voor het waterkwaliteitsbeheer omslaan over alle lozingen in zijn beheersgebied (rov. 4.3. t/m 4.5.).
d. Het is aannemelijk, dat het Schap wegens de lozing van zware metalen kosten maakt (rov. 4.6. en 4.7.).
e. Ingevolge sub c behoeft het Schap niet ten aanzien van een individuele lozer (zoals i.c. belanghebbende) aan te tonen dat het kosten maakt, m.a.w. het is denkbaar, dat het Schap een bijdrage verlangt van een individuele lozer ook al heeft het Schap met betrekking tot diens lozing geen kosten gemaakt.
B. . Kosten zware metalen
1. . Evenals het hof heeft gedaan (zie rov. 4.2.), zal ik uitgaan van de tekst van Wet VO zoals deze luidde vóór de wijziging bij de Wet van 24 juni 1981, Stb. 1981,414. Met name laat ik de wijziging van art. 17 Wet Pro VO bij de Wet van 23 december 1988, Stb. 1988,658 , buiten beschouwing.
2. . HR 8 juli 1986, BNB 1987/16* m.nt. J. P. Scheltens, betrof de volumecorrectie en de dagencorrectie, maar tevens de heffing ter zake van de lozing van zware metalen. Ter zake van dit laatste merkte ik in mijn conclusie voor dat arrest op:
"7.3. De relatie met de kosten zal ook bij lagere overheden naar mijn mening geen probleem zijn als geloosd wordt op een installatie van die overheid, waar werkelijk zuivering plaatsvindt. Problematischer wordt die relatie als de heffende overheid - zoals i.c. - in het geheel niet zuivert, maar het afvalwater ongezuiverd doorpompt. Dit wordt nog versterkt door het feit dat er geen rijksheffing plaatsvindt ter zake van het ongezuiverd lozen van niet-zuurstofbindende stoffen (zie het huidige art. 10a UVR). Dat de lozing van deze stoffen i.c. enige invloed zou hebben op de capaciteitskosten of de variabele kosten van de installatie is voorts niet aannemelijk en wordt door het waterschap ook niet gesteld...."
Zie voorts de opmerkingen in die conclusie onder 7.5. waar het onderscheid naar voren kwam tussen zuiveringsslib (dat gebruikt wordt bij het zuiveringsproces van zuiveringsinstallaties en dat veelal niet als meststof of bodemstructuurverbeterend middel bruikbaar is) en bodemslib (bagger) met betrekking tot de kosten van verwijdering waarvan onvoldoende door het waterschap was gesteld. Uw Raad overwoog:
"Het Hof heeft met betrekking tot de heffing ter zake van het lozen van zware metalen geoordeeld dat het Waterschap niet behoefde aan te tonen dat door die lozing kosten zijn veroorzaakt. Dit oordeel wordt ... in zoverre terecht bestreden dat het hier niet betreft een heffing in de zin van art. 17, lid 1, Van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, maar een bedrage als bedoeld in lid 2 van die wetsbepaling, die - afgezien van perceptiekosten - niet mag uitgaan boven de kosten van de door het betrokken openbaar lichaam getroffen maatregelen tot het tegengaan en het voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewateren, daaronder begrepen de door het openbaar lichaam verschuldigde heffingen ingevolge voormeld eerste lid."
Vervolgens overwoog Uw Raad, dat het Waterschap onvoldoende duidelijke feiten had gesteld waaruit kon volgen dat het zelf kosten van enige betekenis had gemaakt in verband met de aanwezigheid van zware metalen in het op haar leidingensysteem geloosde afvalwater en oordeelde de heffing in strijd met de strekking van art. 17, lid 2, voormeld, want:
"Het openbaar lichaam mag immers geen bijdragen vorderen ter zake van lozingen waarvoor het niet in een heffing ingevolge meergenoemd artikel 17, lid 1, wordt betrokken en die evenmin andere kosten van enige betekenis voor dat lichaam meebrengen."
3. . HR 16 maart 1988, BNB 1988/175 (inzake hetzelfde Schap als het onderhavige) betrof geen lozing van zware metalen, maar lozing van afvalwater uit een woning op de gemeentelijke riolering die uitmondde op een lozingswerk van waaruit het water ongezuiverd, werd geloosd op een oppervlaktewater onder beheer van het Rijk. Ook in dat geval besliste Uw Raad dat er sprake was van een zuiveringstechnisch werk. De vraag of het Schap wel kosten van enige betekenis had gemaakt in verband met deze lozing kwam in de procedure niet aan de orde.
4. . HR 31 mei 1989, BNB 1989/236* m.nt. G. J. van Leijenhorst, betrof een heffing in de zin van art. 17, lid 1, Wet VO. Overwogen werd:
"5.4. ..... Ten aanzien van een zodanige heffing eist de wet .... niet een bepaalde relatie tussen in concreto gemaakte of te maken kosten van maatregelen tot het tegengaan of voorkomen van verontreiniging enerzijds en de heffingsbedragen anderzijds. ....
Lozing van giftige stoffen veroorzaakt niet alleen kosten (remmende invloed op het langs biologische weg zuiveren van afvalwater en beperking van de afzetmogelijkheden van zuiveringsslib), maar dient wegens de moeilijkheden van zuivering vooral bij de bron te worden bestreden. Van een heffing ter zake van deze lozingen gaat een stimulerende werking uit in die zin dat de lozende bedrijven een bijzondere reden hebben om zelf maatregelen te nemen tot beperking van de lozingen van giftige stoffen. De heffing strekt aldus tevens tot het verminderen van bedoelde lozingen, zodat het in het algemeen ook niet redelijk is om ervan uit te gaan dat een bepaalde relatie als bovenbedoeld aanwezig dient te zijn."
5. . HR 19 september 1990, BNB 1990/342* m.nt. J. P. Scheltens, betrof eveneens een heffing wegens lozing van zware metalen. Het afvalwater van belanghebbende werd afgevoerd naar een afvalwaterinstallatie in beheer bij het Hoogheemraadschap en vandaar na bezinking in de Noordzee geloosd. Uw Raad besliste dat het hof feitelijk en niet onbegrijpelijk had geoordeeld dat het Hoogheemraadschap er niet in was geslaagd aannemelijk te maken dat het in het desbetreffende belastingjaar kosten van enige betekenis had gemaakt wegens maatregelen tot het tegengaan en voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewateren in verband met de lozing van zware metalen. Met betrekking tot de relatie tussen bijdrage en kosten in het algemeen moge ik nog verwijzen naar punt 3 van mijn conclusie voor dat arrest.
C. . HR 21 november 1990, BNB 1991/120*
1. . Uit de jurisprudentie vermeld onder 2.2. blijkt, dat Uw Raad voor de heffing van bijdragen wegens lozing van zware metalen als eis stelt, dat die lozingen voor het heffende overheidslichaam kosten van enige betekenis meebrengen. In de arresten BNB 1987/16* en BNB 1990/342* lijkt dit laatste te moeten worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van de daar aan de orde zijnde individuele lozingen. De vraag is, of dit laatste nog is vol te houden na HR 21 november 1990, BNB 1991/120* m.nt. J. P. Scheltens.
2. . In het geval BNB 1991/120* loosde belanghebbende koelwater te zamen met andere afvalstoffen via een riool en een pompgemaal, in beheer bij het zuiveringschap, rechtstreeks op de N. In mijn conclusie voor dat arrest merkte ik op:
"3.4. Met betrekking tot de basisheffing kan naar mijn mening niet van het zuiveringschap worden gevergd, dat per individuele lozer wordt aangetoond, hoe de relatie tussen veroorzaakte kosten en de bijdrage precies ligt. Indien in de begroting van het zuiveringschap uitsluitend bedragen voorkomen die kunnen worden aangemerkt als kosten van het tegengaan en voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewateren (wellicht een beperkte mogelijkheid tot fondsvorming gevend) en indien deze kosten over de lozers worden omgeslagen naar rato van het aantal vervuilingseenheden, is er naar het mij voorkomt geen reden voor een nadere rechterlijke toetsing. ...
4.4. In rov. 5.4 van het arrest van 16 maart 1988, BNB 1988/175, overwoog Uw Raad, dat de Wet VO toelaat, dat een heffing wordt opgelegd zonder dat zuivering plaatsvindt. De omstandigheid dat slechts transport van afvalwater plaatsvond, verhinderde niet dat sprake was van een zuiveringstechnisch werk in de zin van de Heffingsverordening. .... Uw Raad stelde in dat geval geen bijzondere eisen aan de verhouding tussen de kosten en de bijdrage. In de procedure was ook niet gesteld, dat het zuiveringschap in het geheel geen kosten maakte. Zie voorts HR 7 februari 1990, nr. 26.377 betreffende hetzelfde zuiveringschap.
4.5. Naar het mij voorkomt past i.c. eenzelfde beslissing als in het geval BNB 1988/175. Dat het zuiveringschap in verband met het transport van het koelwater kosten maakt, behoefde naar het mij voorkomt nauwelijks betoog. Het zuiveringschap loost op rijkswater, hetgeen (anders dan bij een lozing van zware metalen, zie punt 4.2 ) een heffing van het rijk zal hebben teweeggebracht. Zie daarover de zaak nr. 26.397 . Maar nog afgezien daarvan brengt het transport van koelwater kosten mee betreffende de riolering en het lozingswerk. Zie over een en ander ook HR 7 februari 1990, nr. 26.377 . Dat als maatstaf van heffing het aantal vervuilingseenheden wordt gehanteerd, acht ik aanvaardbaar, gelet op het gestelde in punt 3.4 hiervóór."
Uw Raad overwoog:
"4.4. Voor zover onderdeel 1 van het middel ... de opvatting verdedigt dat artikel 17, lid 2, meebrengt dat de voor een lozing te vorderen bijdrage niet mag uitgaan boven het bedrag van de kosten die de beheerder van het zuiveringstechnische werk ter zake van die lozing heeft te maken, kan die opvatting niet als juist worden aanvaard. Voormelde bepaling laat toe dat de beheerder de begrote kosten van de lozingen waarvoor bijdragen worden gevorderd - tot welke kosten mede de door het Rijk opgelegde verontreinigingsheffingen behoren - omslaat, hetzij over de lozingen op het betrokken zuiveringstechnische werk hetzij over alle lozingen in zijn beheersgebied waarvoor bijdragen worden gevorderd."
3. . In zijn noot onder het arrest in de BNB zegt Scheltens:
"Uit de overweging van de Hoge Raad volgt dat een lozer kan worden genoodzaakt mee te delen in alle kosten, ook al heeft hij geen of nagenoeg geen kosten veroorzaakt. Voldoende is kennelijk dat er in totaliteit een aanvaardbare relatie bestaat tussen kosten en bijdrage."
4. . Als Scheltens gelijk heeft, zou dat betekenen, dat Uw Raad in BNB 1991/120* is teruggekomen van het blijkens de onder 2.2. vermelde jurisprudentie tot dan toe ingenomen standpunt, dat bij lozing van zware metalen het zuiveringschap kosten van enige betekenis moet hebben gemaakt (BNB 1987/16* en BNB 1990/342*). De opvatting van Scheltens kan ik echter niet delen.
In de eerste plaats neem ik aan, dat Uw Raad een dergelijke wijziging van zijn standpunt wel duidelijker zou hebben aangegeven, gelet bijv. op het feit, dat het arrest BNB 1990/342* dateert van 19 september 1990 en het arrest BNB 1991/120* van 21 november 1990.
In de tweede plaats kan de opvatting van Scheltens m.i. niet in het arrest BNB 1991/120* worden gelezen. Uw Raad sluit in de geciteerde rechtsoverweging weliswaar aan bij punt 3.4. van mijn conclusie, maar verwijst in die rechtsoverweging evenzeer naar het feit dat de lozing kosten meebracht, waaronder de rijksheffingen, een feit waarop ik in punt 4.5. van de conclusie uitvoeriger inging en juist wees op het verschil tussen het daar aan de orde zijnde geval en de gevallen van lozing van zware metalen.
5. . Voor zover in de onderhavige uitspraak van het hof moet worden gelezen, dat het hof zich bij de opvatting van Scheltens aansluit (zie het gestelde in punt 2.1.5. hiervóór), gaat het hof derhalve uit van een onjuiste rechtsopvatting.
6. . Noch uit de door het Schap in feitelijke instantie geproduceerde cijfers en de toelichting daarop, noch uit de rov. 4.6. en 4.7. van de onderhavige uitspraak, kan worden opgemaakt, dat het Schap voor de lozingen als in punt 1.2. hiervóór omschreven, kosten van enige betekenis heeft gemaakt.
III. . Beoordeling van het cassatiemiddel
A. . Onderdeel 1
1. . De in dit onderdeel verdedigde stelling, dat uit het door het hof in rov. 4.6. overwogene, dat er sprake is van één zuiveringsproces enz., niet volgt, dat kosten zijn gemaakt met betrekking tot de lozing van zware metalen, is - gelet op het gestelde onder 2.3. - terecht voorgesteld, wat er overigens zij van de wijze waarop dit middelonderdeel nader is toegelicht.
2. . Indien Uw Raad van oordeel is, dat het middelonderdeel als één samenhangend geheel moet worden gelezen, d.w.z. met inbegrip van de nadere toelichting, zou het onderdeel falen op de gronden vermeld in punt 3.3. hierna. In dat geval stel ik voor, dat Uw Raad de uitspraak van het hof ambtshalve casseert, aangezien het hof in de rov. 4.2. tot en met 4.7. blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting, zie punt 2.3.5. hiervóór.
B. . Onderdeel 2
1. . Dit onderdeel richt zich tegen de tweede volzin van rov. 4.7., waar het hof overweegt, dat gegeven het feit dat de zware metalen zich in het te zuiveren afvalwater bevinden, de mede daardoor bij het zuiveringsproces opgeroepen kosten worden betrokken in de kosten waarvoor bijdragen worden gevorderd.
2. . Tegen deze overweging voert onderdeel 2 van het middel m.i. terecht aan, dat op geen enkele wijze in deze procedure is komen vast te staan, dat de aanwezigheid van zware metalen in het afvalwater kosten van zuivering zou veroorzaken. Ook dit onderdeel slaagt derhalve, wat er zij van de toelichting die het onderdeel op deze stelling laat volgen.
3. . Het gestelde in punt 3.1.2. is voor onderdeel 2 van het middel van overeenkomstige toepassing.
C. . Onderdeel 3
1. . Dat de heffing van een bijdrage gerechtvaardigd is indien zware metalen worden aangevoerd op een awzi, lijkt mij buiten twijfel, ook al is het feit, dat 60 % van die metalen neerslaan in het zuiveringsslib meer een neveneffect van de zuivering dan het direct beoogde doel ervan. Dat in een dergelijk geval de lozing van zware metalen kosten (meer dan "van enige betekenis") oproepen, werd reeds overwogen in rov. 5.4. van het arrest BNB 1989/236* (zie punt 2.2.4. hiervóór).
2. . In verband met het vorenstaande faalt onderdeel 3 van het middel.
IV. . Na cassatie
A. . In punt 1.4. hiervóór vermeldde ik de tussenuitspraak van het hof. Daarin schetste het hof twee bewijsmogelijkheden, waarvan de eerste (in rov. 4.5.) geformuleerd was in de geest van BNB 1991/120* zoals het hof dat arrest naar ik aanneem heeft opgevat. De tweede mogelijkheid (in rov. 4.8.) was meer geformuleerd in de geest van BNB 1987/16* en BNB 1990/342*, zij het dat het dan voldoende was geweest als het Schap had aangetoond, dat het kosten van enige betekenis had gemaakt.
B. . Het Schap heeft - naar kennelijke tevredenheid van het hof - gebruik gemaakt van de eerste mogelijkheid. Mijn betoog impliceert, dat het Schap gebruik had moeten maken van de tweede - in mijn visie dus de enige - mogelijkheid, zoals aangevuld in het slot van punt 4.1.
C. . Uit het vorenstaande volgt, dat er met betrekking tot de kosten van de onderhavige lozing nog steeds niet vaststaat, dat deze "van enige betekenis" waren. Hoewel de duur van de procedure, die door diverse omstandigheden ernstige vertraging heeft opgelopen, daartoe nauwelijks uitnodigt, zal de zaak opnieuw moeten worden verwezen.
V. . Conclusie
Het eerste en tweede onderdeel van het cassatiemiddel gegrond bevindend, concludeer ik tot vernietiging van de uitspraak van het hof en tot verwijzing van de zaak naar een ander hof ter verdere behandeling en beslissing.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden