Uitspraak
10 december 1999
Eerste Kamer
Nr. C98/182HR
FD
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
STICHTING KWALITEITSGARANTIE VLEESKALVER-SECTOR ,
gevestigd te 's-Gravenhage,
EISERES tot cassatie,
advocaat: mr E. Grabandt,
t e g e n
KALVERMESTERIJ [verweerder] B.V.,
gevestigd te [woonplaats],
VERWEERSTER in cassatie,
niet verschenen.
1. Het geding in feitelijke instanties
Eiseres tot cassatie - verder te noemen: SKV - heeft bij exploit van 4 maart 1994 verweerster in cassatie [..] gedagvaard voor de Rechtbank te Arnhem en gevorderd [verweerder] te veroordelen om aan SKV te betalen een bedrag van ƒ 16.500,-- vermeerderd met de wettelijke rente over dat bedrag vanaf 10 oktober 1993, met dien verstande dat het bedrag waarover de wettelijke rente wordt berekend telkens na afloop van een jaar vermeerderd wordt met de over dat jaar verschuldigde rente, kosten rechtens.
[Verweerder] heeft de vordering bestreden en harerzijds in reconventie gevorderd:
1. nietig te verklaren, althans te vernietigen het sanktiebesluit van SKV gericht aan [verweerder], gedateerd 29 september 1993, tot oplegging van een boete van ƒ 16.200,-- wegens het afleveren van slachtkalveren zonder kwaliteitscertificaat;
2. nietig te verklaren, althans te vernietigen art. 24 van het Controle- en Sanktiereglement S.K.V. 1991 en art. 3 lid 1 van het Geschillenreglement S.K.V. 1991.
SKV heeft in reconventie de vorderingen bestreden.
Bij conclusie van repliek in reconventie heeft [verweerder] de grondslagen van haar eis in reconventie aangevuld en de eis vermeerderd.
De Rechtbank heeft bij vonnis van 22 februari 1996 zowel in conventie als in reconventie de vordering afgewezen.
Tegen dit in conventie en in reconventie gewezen vonnis heeft SKV hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te Arnhem. [Verweerder] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Bij arrest van 3 maart 1998 heeft het Hof het bestreden vonnis, zowel in conventie als in reconventie gewezen, bekrachtigd.
Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het Hof heeft SKV beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
Tegen de niet verschenen [verweerder] is verstek verleend.
SKV heeft de zaak namens haar advocaat doen toelichten door mr H. Ferment, advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de plaatsvervangend Procureur-Generaal strekt tot verwerping van het beroep.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie moet van het volgende worden uitgegaan.
(i) SKV is op 20 december 1990 opgericht. Het doel van SKV is de kwaliteit van kalvervoeders en kalfsvlees te bevorderen en te garanderen, de afzet van conform de geldende kwaliteitswetgeving geproduceerd kalfsvlees te bevorderen en aldus de belangen van de consument te dienen (art. 2 lid 1 van de statuten van SKV).
Art. 2 lid 2 van de statuten van SKV luidt, voor zover hier van belang:
“2. De stichting tracht dit doel te verwezenlijken door:
a. het vaststellen van normen en voorschriften ten behoeve van toezicht bij (…) houders van en handelaren in vleeskalveren (…) als bedoeld (…) in Verordening PVV kwaliteitscontrole vleeskalversector 1991;
b. het (laten) uitvoeren van de taken die door (…) het Productschap voor Vee en Vlees in het kader van de kwaliteitscontrole in de vleeskalversector aan de stichting wordt opgedragen;
c. het sluiten van overeenkomsten met eigenaren casu quo houders van en handelaren in vleeskalveren (…) waardoor deze zich onderwerpen aan de reglementen van de stichting inzake controles, sancties, arbitrage en financiën;
d. het afgeven van een kwaliteitscertificaat voor het afleveren van vleeskalveren;
(…).”
(ii) De statuten van SKV houden voorts onder meer in:
“Bestuur
artikel 6
1. Het bestuur bestaat uit twaalf leden. (…)
2. Van het bestuur maken deel uit:
(…)
b. drie personen, aangewezen door het Landbouwschap en de Nederlandse Vereniging van kalfsvleesproducenten tezamen;
(…)
e. één persoon, aangewezen door het Produktschap voor Veevoeder;
f. één persoon, aangewezen door het Produktschap voor Vee en Vlees.
(…)
5. Het bestuur kiest uit zijn midden een voorzitter en een vice-voorzitter.
De benoeming van de bestuursleden als bedoeld in de vorige volzin behoeft de goedkeuring van het bestuur van het Produktschap voor Veevoeder en van het Produktschap voor Vee en Vlees.
(…).
Jaarverslag / Rekening en verantwoording
Art. 9
(…)
2. Het bestuur van de Stichting stelt jaarlijks, vóór één oktober een werkplan met een begroting van de benodigde financiële middelen voor het eerstvolgende kalenderjaar vast en legt deze stukken ter goedkeuring voor aan het bestuur van het Produktschap voor Veevoeder.
(…).
Statutenwijziging
Artikel 13
(…)
2. (…) Een besluit tot wijziging van de statuten treedt niet in werking dan na goedkeuring van het bestuur van het Produktschap voor Veevoeder en van het bestuur van het Produktschap voor Vee en Vlees.
(…).”
(iii) Blijkens een brief van 27 juni 1991 van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aan de Voorzitter van de Tweede kamer der Staten-Generaal is de SKV door het Productschap voor Veevoeder (hierna: PVR) en het Productschap voor Vee en Vlees (hierna: PVV) belast met de controle van en het toezicht op de naleving van de Verordening stoffen met sympathico mimetische werking (PVV) 1991. Tot deze stoffen behoort het middel clenbuterol. De verordening verbiedt onder bepaalde voorwaarden het gebruik van clenbuterol bij mestrunderen. Overtreding van de verordening is een strafbaar feit.
(iv) De Verordening PVV Kwaliteitscontrole vleeskalversector 1991 luidt, voor zover hier van belang:
“Artikel 5
1. Er is een Stichting Kwaliteitsgarantie Vleeskalversector, die tot taak heeft de kwaliteit van kalvervoeders en kalfsvlees te bevorderen en te garanderen, alsmede de afzet van kalfsvlees te bevorderen.
2. De statuten van deze stichting alsmede de door haar op te stellen reglementen behoeven de goedkeuring van het bestuur van het produktschap.
(…)
Artikel 10
Overtredingen van het bij of krachtens deze verordening bepaalde zijn strafbare feiten.”
(v) Het bestuur van SKV heeft, mede in overweging nemend voornoemd art. 5, het Controle- en Sanctiereglement SKV 1991 (hierna: CSR) vastgesteld.
In hoofdstuk 3 van het CSR is de wijze van controle (administratief, visueel, dan wel met behulp van monsteronderzoek) vastgelegd. Hoofdstuk 4, met de titel “Addi- tioneel bij aangeslotenen” , bepaalt onder meer:
“Artikel 13
1. Indien de controleur bij de visuele controle bedoeld in artikel 12 van mening is dat de vleeskalveren niet behandeld zijn met niet-toegelaten stoffen, zal hij aan de aangeslotene vanwege de SKV per betrokken (deel)koppel vleeskalveren een kwaliteitscertificaat verlenen, tenzij
- op grond van het monsteronderzoek bedoeld in hoofdstuk 3 het tegendeel is gebleken.
- (…)
4.3 Sancties
Artikel 17
1. In geval van gegronde verdenking op basis van het monsteronderzoek (…) zal de SKV bij een aangeslotene de volgende sanctie opleggen: (…)
Artikel 19
1. De SKV zal aan een aangeslotene een sanctie van
f 300,- opleggen voor ieder vleeskalf dat in strijd met dit reglement zonder geldig kwaliteitscertificaat wordt afgeleverd of geslacht. (…)
2. Tenzij van enige aanwijzing omtrent gebruik van niet-toegelaten stoffen of niet-inachtnemen van bepalingen met betrekking tot geregistreerde dierengeneesmiddelen in het betreffende koppel vleeskalveren sprake is, zal de directeur van de SKV gedeeltelijke kwijtschelding aan de aangeslotenen verlenen van de conform het eerste lid op te leggen sanctie, overeenkomstig bij besluit van het bestuur vast te stellen regels.”
(vi) Ingevolge art. 25 van het CSR treedt dit reglement in werking na goedkeuring door de besturen van PVR en PVV. Geschillen tussen de aangeslotenen en SKV met betrekking tot bepalingen in het reglement worden ingevolge art. 24, overeenkomstig het Geschillenreglement SKV 1991, beslecht door de Geschillencommissie Kwaliteitsgarantie Vleeskalversector.
(vii) SKV wordt - althans zo was de situatie in 1991 - voor het overgrote deel gefinancierd door het Productschap voor Veevoeder. Daarnaast dragen zowel het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij als het Productschap van Vee en Vlees bij aan de financiering.
(viii) [verweerder], die onder meer handelt in vleeskalveren, heeft zich bij overeenkomst van 12 augustus 1990 bij SKV aangesloten. De aansluitingsovereenkomst houdt in, voor zover hier van belang, dat de contractant zich verplicht zich als aangeslotene van SKV te onderwerpen aan de statuten en de krachtens de statuten vastgestelde reglementen, en dat SKV bij niet of niet behoorlijke nakoming door de contractant van het bij de overeenkomst bepaalde, gerechtigd is aan de contractant een boete op te leggen.
(ix) Op 24 juni 1993 is door een controleur van SKV een aantal urinemonsters genomen van een aan [verweerder] toebehorend koppel van 56 vleeskalveren. Na laboratoriumonderzoek bleek dat een monster positief was op clenbuterol.
(x) [Verweerder] is terzake strafrechtelijk vervolgd voor overtreding van de Verordening stoffen met sympathico mimetische werking (PVV) 1991. Op 10 december 1993 heeft de economische politierechter te Zwolle haar schuldig verklaard zonder strafoplegging, met verbeurdverklaring van het inmiddels vernietigde kalf.
(xi) Bij brief van 18 augustus 1993 met de aanhef “Sanctiebesluit” heeft SKV [verweerder] meegedeeld op grond van de in (ix) genoemde constatering de volgende sanctie op te leggen: destructie op kosten van [verweerder] van het kalf waarvan het positief bevonden monster afkomstig was indien het kalf nog aanwezig was, dan wel een boete gelijk aan de marktwaarde bij verkoop indien het kalf niet meer aanwezig is. Voorts wordt in de brief meegedeeld dat voor het onderhavige koppel vleeskalveren geen kwaliteitscertificaat mag worden afgegeven.
Het desbetreffende kalf is vernietigd.
(xii) Bij sanctiebesluit van 29 september 1993 heeft SKV aan [verweerder] meegedeeld dat geen kwaliteitscertificaat is afgegeven voor het koppel kalveren waarvan er één positief was bevonden op een niet toegelaten stof; dat vaststaat dat 54 vleeskalveren zijn afgeleverd zonder kwaliteitscertificaat; dat op grond van die constatering SKV krachtens art. 19 CSR gehouden is een boete op te leggen van f 300,-- voor ieder kalf dat zonder certificaat is afgeleverd, zodat een boete van f 16.200,-- wordt opgelegd.
(xiii) Bij brief van 24 november 1993 heeft SKV meegedeeld dat zij ervan uitging dat het resterende 55e kalf ook zonder kwaliteitscertificaat is afgeleverd zodat de totale boete f 16.500,-- bedroeg.
(xiv) [verweerder] heeft de boete niet voldaan.
3.2 In dit geding is de vraag aan de orde of SKV van [verweerder] betaling kan eisen van de opgelegde boete van f 16.500,--. De Rechtbank heeft de vordering van SKV te dier zake afgewezen. Het Hof heeft de tegen het vonnis van de Rechtbank gerichte grieven verworpen. Hetgeen het daartoe heeft overwogen kan, voorzover in cassatie van belang, als volgt worden weergegeven.
De opgelegde boete betreft niet een dwangsom, maar een sanctie met een punitief karakter ter zake van een gepleegde overtreding. Daaraan doet niet af dat van de boete een prikkel kan uitgaan om zich van overtreding te onthouden en ook niet dat de boete is vastgesteld op een vast bedrag per kalf. De opgelegde boete is een voorziening met de strekking van straf of tuchtmaatregel ter zake van een economisch delict als bedoeld in art. 5 WED (rov. 5.11 en 5.12)
SKV heeft benadrukt dat de onderwerping van [verweerder] aan haar regelingen berust op een in vrijheid gesloten privaatrechtelijke overeenkomst en dat het partijen vrijstaat langs privaatrechtelijke weg ook privaatrechtelijke sancties overeen te komen. Uit merendeels aan de uitspraak van de Geschillencommissie van 16 november 1992 (zie voor een weergave daarvan HR 28 februari 1997, nr. 16226, NJ 1999,732 en bijbehorende conclusie) ontleende feiten betreffende de verstrengeling van SKV, PVR en PVV volgt dat SKV is opgetreden als de verlengde arm van die productschappen, en dat zij derhalve ook is te beschouwen als een administratief orgaan, waarvoor het verbod van art. 5 WED geldt. De mate van vrijwilligheid waarmee iemand zich heeft aangesloten bij SKV is voor de onderhavige toepassing van het CSR niet van doorslaggevend belang. Bovendien geldt ten aanzien van de aansluiting van [verweerder] dat zij zich niet of nauwelijks kan veroorloven geen aansluiting te zoeken. [Verweerder] heeft zich erop beroepen dat zij in dezelfde positie verkeert als degene ten aanzien van wie de Geschillencommissie in de genoemde uitspraak heeft geconcludeerd dat “de aansluiting (...), zich niet in een zodanige situatie van vrijheid (heeft) voltrokken dat daarmee artikel 5 van de W.e.d. betekenis zou missen.” (rov. 5.14).
Ten tijde van de geconstateerde overtreding was het stellen van tuchtmaatregelen op overtreding van de verordeningen van productschappen wettelijk niet mogelijk. Zouden tuchtmaatregelen wel mogelijk zijn - sedert 1 oktober 1992 laat de wet (art. 105 WBO) toe dat de verordening waarbij een bedrijfslichaam is ingesteld, bepaalt of bij verordening van dat bedrijfslichaam op overtredingen tuchtmaatregelen kunnen worden gesteld - en zou daarin zijn voorzien bij de betrokken verordening van het PVV, dan geldt bovendien dat geen cumulatie mogelijk is van een strafrechtelijke vervolging en een tuchtrechtelijke afdoening. [Verweerder] is strafrechtelijk veroordeeld voor overtreding van de Verordening stoffen met sympathico mimetische werking (rov. 5. 15).
Uit het voorgaande volgt dat het opleggen van de onderhavige boete een publiekrechtelijk karakter heeft en dat SKV bij het opleggen van de boete gehandeld heeft in strijd met art. 5 WED, zodat het daartoe strekkende besluit nietig is ingevolge het bepaalde in art. 3: 40 lid 2 BW en SKV niet de betaling van de boete kan vorderen (rov. 5.16).
3.3 Onderdeel 1 keert zich tegen het oordeel van het Hof dat de door SKV aan [verweerder] opgelegde boete een voorziening is met de strekking van straf of tuchtmaatregel ter zake van een economisch delict als bedoeld in art. 5 WED. Naar het onderdeel betoogt is dit oordeel onjuist omdat de boete, in aanmerking genomen dat deze bestaat uit een vast bedrag per kalf, dat verbeurd wordt indien zich bepaalde aan de aangeslotenen in kwestie toe te rekenen feiten voordoen, het karakter van een dwangsom heeft.
Dit betoog moet worden verworpen. Het Hof heeft, in cassatie niet bestreden, geoordeeld (rov. 5.9) dat de boete aan [verweerder] is opgelegd wegens een overtreding die als een economisch delict strafbaar is gesteld. Het Hof heeft vervolgens geoordeeld dat deze boete, nu het daarbij gaat om een sanctie met een punitief karakter, een voorziening is met de strekking van straf of tuchtmaatregel ter zake van een economisch delict als bedoeld in art. 5 WED. Dit oordeel geeft niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting en kan voor het overige als verweven met waarderingen van feitelijke aard, in cassatie niet verder op zijn juistheid worden getoetst.
3.4 Onderdeel 2 is gericht tegen hetgeen het Hof in rov. 5.14 heeft overwogen met betrekking tot de mate van vrijwilligheid waarmee [verweerder] zich heeft aangesloten bij SKV. Het betoogt dat SKV uitvoerig heeft gemotiveerd waarom de aansluiting van [verweerder] niet als “onvrijwillig” kan worden aangemerkt en dat die stellingname door [verweerder], die uitdrukkelijk heeft gesteld zich bij SKV te hebben aangesloten omdat zij de doelstelling van SKV ondersteunt, nimmer voldoende is weersproken. Onjuist, althans niet goed begrijpelijk is dan ook, aldus het onderdeel, ’s Hofs oordeel dat van [verweerder] zich niet of nauwelijks kon veroorloven geen aansluiting te zoeken. Daarnaast acht het onderdeel onbegrijpelijk ’s Hofs overweging dat de mate van vrijwilligheid waarmee iemand zich heeft aangesloten bij SKV - althans wat betreft de toepassing van het CSR - niet van doorslaggevend belang is.
Het onderdeel is tevergeefs voorgesteld. Het Hof is met zoveel woorden ingegaan op de stelling van SKV dat [verweerder] zich in vrijheid bij haar heeft aangesloten. Het Hof heeft daaromtrent geoordeeld dat [verweerder] zich niet kon veroorloven geen aansluiting bij SKV te zoeken. Ter motivering van dit oordeel heeft het Hof gewezen op de uitspraak van de Geschillencommissie van 16 november 1992, waarin op de positie van ondernemers als [verweerder] is ingegaan. Dit oordeel is niet onbegrijpelijk, noch onvoldoende gemotiveerd. Anders dan waarvan het onderdeel kennelijk uitgaat, is dit oordeel ook niet in tegenspraak met de stelling van [verweerder] dat zij de doelstelling van SKV ondersteunt.
Bij zijn oordeel dat de mate van vrijwilligheid van de aansluiting niet van doorslaggevend belang is voor de toepassing van het CSR, heeft het Hof in overweging genomen dat SKV is opgetreden als de verlengde arm van de betrokken productschappen en derhalve is te beschouwen als een administratief orgaan. ’s Hofs oordeel is aldus niet ontoereikend gemotiveerd; het is ook niet onbegrijpelijk.
3.5 Onderdeel 3 betoogt dat ook als SKV als een administratief orgaan moet worden gezien, tekst, strekking noch wetsgeschiedenis van artikel 5 WED meebrengt dat SKV niet rechtsgeldig overeenkomsten zou kunnen sluiten waarin op het plegen van een economisch delict door de (particuliere) wederpartij een contractuele boete of andere sanctie wordt gesteld.
Ook dit onderdeel faalt. Bij de beoordeling van het onderdeel moet tot uitgangspunt worden genomen dat SKV functioneert als een verlengstuk van PVR en PVV en derhalve (mede) de publieke taak van die productschappen vervult. Daarvan uitgaande is geen andere conclusie mogelijk dan dat met de toepassing in het onderhavige geval van het CSR, waarbij een als economisch delict strafbaar gesteld feit op een andere wijze dan door middel van het strafrecht wordt gehandhaafd, de grenzen zijn overschreden van de door art. 5 WED geboden ruimte voor het treffen van andere voorzieningen met de strekking van straf- of tuchtmaatregelen dan de overeenkomstig de WED op te leggen straffen en maatregelen. Het Hof heeft dan ook met juistheid geoordeeld dat SKV bij het opleggen van de boete in strijd heeft gehandeld met art. 5 WED en dat zij in haar contractuele verhouding met [verweerder] geen betaling van die boete kan vorderen.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;veroordeelt SKV in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [verweerder] begroot op nihil. Dit arrest is gewezen door de vice-president Mijnssen als voorzitter en de raadsheren Herrmann, Van der Putt-Lauwers, Fleers en Hammerstein, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer Heemskerk op 10 december 1999.