Uitspraak
5 januari 2001
Eerste Kamer
Nr. C99/085HR
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
ARROSEL B.V., gevestigd te Bergen,
EISERES tot cassatie,
advocaat: mr. P.S. Kamminga,
t e g e n
DE BURGEMEESTER VAN DE GEMEENTE ALKMAAR, gevestigd te Alkmaar,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. V.-P. Aarts.
1. Het geding in feitelijke instanties
Eiseres tot cassatie - verder te noemen: Arrosel - heeft bij exploit van 7 november 1994 verweerder in cassatie - verder te noemen: de Burgemeester - gedagvaard voor de Rechtbank te Alkmaar en - na wijziging van eis - gevorderd bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad:
A. voor recht te verklaren dat de Burgemeester in strijd met de Wet op de Kansspelen heeft gehandeld door te weigeren om de ondernemers als genoemd in het tot hem gerichte schrijven d.d. 15 juni 1994 per 1 juli 1994 een aanwezigheidsvergunning ter zake van tenminste een kansspelautomaat te verlenen, althans de aanvraag tot verlening van een dergelijke vergunning van elk van die ondernemers af te wijzen;
B. voor recht te verklaren dat de Burgemeester het door hem vanaf 1993 voorgestane
kansspelautomatenbeleid ingevolge de Wet op de Kansspelen niet daadwerkelijk tot uitvoer
had mogen brengen, zonder een op dat voorgestane beleid afgestemde gemeentelijke
verordening;
C. voor recht te verklaren dat de Burgemeester jegens Arrosel onrechtmatig heeft gehandeld
door het aan Titel Va van de Wet op de Kansspelen ten grondslag liggende uitgangspunt,
bestaande in de mogelijkheid van een rendabele exploitatie, bij het uitvoering geven aan het
vanaf 1993 door hem voorgestane kansspelautomatenbeleid te miskennen, althans na te laten
om het recht van Arrosel op een rendabele exploitatie, althans haar belang bij de mogelijkheid
van een rendabele exploitatie op een of andere wijze te ondervangen;
D. voor recht te verklaren dat in de wijze waarop de Burgemeester het vanaf juni 1993 door
hem voorgestane kansspelautomatenbeleid heeft voorbereid en/of gestalte heeft gegeven een
onrechtmatige daad jegens Arrosel besloten ligt;
E. voor recht te verklaren dat de Burgemeester op grond van het oordeel ten aanzien van elk
van voorstaande onderdelen van het petitum, althans tenminste een van die onderdelen,
schadeplichtig jegens Arrosel is, dan wel voor recht te verklaren dat de Burgemeester in de lijn
van het Voorste Stroom-arrest anderszins tot passende financiële genoegdoening jegens
Arrosel gehouden is;
F. de Burgemeester te veroordelen tot vergoeding van alle door Arrosel in verband met de
hiervoor bedoelde onwetmatigheden c.q. onrechtmatigheden geleden schade, welke schade zal
zijn op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet.
De Burgemeester heeft de vorderingen gemotiveerd bestreden.
De Rechtbank heeft bij vonnis van 7 augustus 1997 het gevorderde afgewezen.
Tegen dit vonnis heeft Arrosel hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te Amsterdam.
Bij arrest van 19 november 1998 heeft het Hof het vonnis waarvan beroep bekrachtigd.
Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het Hof heeft Arrosel beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Burgemeester heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten; voor Arrosel mede door mr. B.J. Schueler en voor de Burgemeester mede door mr. J.A.M.A. Sluysmans, beiden advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Plaatsvervangend Procureur-Generaal strekt tot verwerping van het beroep.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) Arrosel verhuurt onder meer kansspelautomaten in Alkmaar aan exploitanten van inrichtingen waarvan de ondernemer inschrijfplichtig is bij het Bedrijfschap Horeca.
(ii) Deze inrichtingen behoren tot de zogenaamde "laagdrempelige inrichtingen". Daaronder zijn naar het oordeel van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het CBB), onder de in dit geding van toepassing zijnde bepalingen van de Wet op de Kansspelen, te verstaan gelegenheden die het publiek niet in de eerste plaats pleegt te bezoeken voor het gebruik van alcoholhoudende drank, maar voor andere doeleinden zoals bijvoorbeeld het kopen en nuttigen van etenswaren, recreatie en sport.
(iii) In de periode van 1986 tot en met 1993 kon een exploitant van een laagdrempelige inrichting in Alkmaar een vergunning voor twee kansspelautomaten verkrijgen met een geldigheidsduur van twaalf maanden.
(iv) Op 8 januari 1993 heeft in Alkmaar onder leiding van de Burgemeester een bijeenkomst plaatsgevonden waarbij in aanwezigheid van onder andere een vertegenwoordiger van de Vereniging Automatenhandel Nederland de concept-beleidsnota kansspelen "Gokken in Alkmaar" is besproken. In deze nota is als beleidsvoornemen ten aanzien van laagdrempelige inrichtingen aangekondigd dat in het vervolg geen vergunning meer zou worden verleend voor het aanwezig hebben van kansspelautomaten, doch alleen voor behendigheidsautomaten (het zogenaamde nul-optiebeleid). De nota voorzag in een overgangsperiode van een jaar, ingaande 1 juli 1993.
(v) Bij brief van 25 februari 1993 hebben Arrosel en een aantal anderen bij het college van burgemeester en wethouders bezwaar gemaakt tegen het voorgenomen nul-optiebeleid, waarbij Arrosel heeft aangevoerd dat dit beleid gevolgen zou hebben voor 40% van haar omzet.
(vi) Nadat de beleidsnota op 15 juni 1993 door het college van burgemeester en wethouders was vastgesteld, heeft de gemeenteraad op 15 juli 1993 ingestemd met de inhoud ervan.
De overgangsperiode voor de invoering van het nul-optiebeleid werd bepaald op een jaar, te rekenen vanaf 1 juli 1993.
(vii) De politie van Alkmaar, door de Burgemeester belast met de afhandeling van vergunningaanvragen, heeft de exploitanten van laagdrempelige inrichtingen op de hoogte gesteld van het te voeren nul-optiebeleid, en heeft hun bericht dat per 1 juli 1994 nog slechts vergunning zou worden verleend voor een of twee behendigheidsautomaten per inrichting.
(viii) De Burgemeester heeft de aanvragen van negentien exploitanten van laagdrempelige inrichtingen voor het na 1 juli 1994 aanwezig hebben van kansspelautomaten afgewezen.
3.2 De Rechtbank heeft de hiervoor onder 1 vermelde vorderingen van Arrosel, die - kort samengevat - ertoe strekken dat voor recht zal worden verklaard dat de Burgemeester zowel bij de voorbereiding als bij de toepassing van het nul-optiebeleid onrechtmatig jegens Arrosel heeft gehandeld, en dat de Burgemeester zal worden veroordeeld tot vergoeding van de als gevolg van dit onrechtmatig handelen door Arrosel geleden en nog te lijden schade, afgewezen.
3.3 In hoger beroep heeft het Hof de grieven van Arrosel verworpen en het vonnis van de Rechtbank bekrachtigd. De grieven VIII en IX stelden, in verband met het door Arrosel ingenomen standpunt dat (de toepassing van) het nul-optiebeleid in strijd met de wet is, onder meer de door Arrosel ontkennend beantwoorde vraag aan de orde of de Burgemeester bevoegd is een beperkte vergunning (voor behendigheidsautomaten) te verlenen in die zin dat feitelijk sprake is van het weigeren van de gevraagde vergunning (voor kansspelautomaten). In de grieven XI tot en met XVII betoogde Arrosel voorts onder meer dat de Burgemeester ook anderszins onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld, niet alleen omdat hij inzake het nul-optiebeleid het beginsel van een zorgvuldige voorbereiding heeft geschonden, maar ook omdat hij bij de toepassing van dit beleid heeft nagelaten Arrosel nadeelcompensatie aan te bieden. Met betrekking tot voormelde vraag alsmede de kwesties van de zorgvuldige voorbereiding en de nadeelcompensatie heeft het Hof het navolgende overwogen:
"4.9 De eerste vraag beantwoordt het hof bevestigend. De gevraagde vergunning blijkt voor wat betreft het aanwezig hebben van een kansspelautomaat in het kader van de door Arrosel aan de orde gestelde gang van zaken te zijn geweigerd op de gronden als vermeld in art. 30e van de Wet op de Kansspelen. Uit het bepaalde in art. 30d, lid 1, van die wet volgt dat de burgemeester aan de vergunning een beperking kan verbinden in die zin, dat de vergunning beperkt is tot behendigheidsapparaten. Niet gebleken is dat de jurisprudentie van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven, inhoudende dat onder de weigering om vergunning te verlenen voor het hebben van één of meer kansspelautomaten - wanneer daarom is gevraagd - dient te worden verstaan een weigering een vergunning te verlenen anders dan met de daarmee verbonden beperking tot behendigheidsautomaten. Naar het oordeel van het hof is het standpunt van appellante op dit punt derhalve te formeel.
(…)
4.13 Van schending van het beginsel van een zorgvuldige voorbereiding zou naar het oordeel van appellante in het bijzonder sprake zijn nu zij niet in de gelegenheid is gesteld bezwaren tegen de gemeentelijke beleidswijziging kenbaar te maken. Naar het oordeel van het hof verdient de handelwijze van het bestuur op dit punt inderdaad geen schoonheidsprijs. Van een onzorgvuldig totstandgekomen beleid is naar het oordeel van het hof echter geen sprake, nu bij de vaststelling van het beleid uiteindelijk de (economische) belangen als die van Arrosel wèl zijn meegewogen, nu de brancheorganisatie waartoe Arrosel behoort door de burgemeester is gehoord.
(…)
4.16 Ten slotte doet Arrosel een beroep op schending van de plicht om nadeelcompensatie aan te bieden. Wanneer een beperkte groep burgers de dupe wordt van bepaald overheidshandelen, kan op de overheid de plicht rusten om zich de belangen van deze groep aan te trekken, bij schending van welke plicht de overheid tot vergoeding van schade is gehouden. Naar het oordeel van het hof heeft de overheid zich het belang van appellante voldoende aangetrokken, nu bij de vaststelling van het nieuwe speelautomatenbeleid in een overgangsregeling was voorzien, die ook voor appellante gold. Voor een zich verder aantrekken van appellantes belangen door de overheid ziet het hof geen aanleiding."
3.4 Onderdeel 1 van het middel keert zich met rechts- en motiveringsklachten tegen rov. 4.9, waarin het Hof uiteenzet waarom het - anders dan Arrosel - de vraag of de burgemeester bevoegd is een beperkte vergunning (voor behendigheidsautomaten) te verlenen in die zin dat feitelijk sprake is van een weigering van de gevraagde vergunning (voor kansspelautomaten) bevestigend beantwoordt. De daartoe door het Hof gebezigde gronden moeten als volgt worden begrepen. De vergunning voor het aanwezig hebben van een kansspelautomaat is in de hiervoor in 3.1 onder (viii) bedoelde gevallen in het kader van het nul-optiebeleid geweigerd op een der gronden vermeld in art. 30e van de Wet op de kansspelen. Ingevolge art. 30d komt aan de burgemeester de bevoegdheid toe om aan een vergunning beperkingen te verbinden in die zin dat voor bepaalde categorieën inrichtingen slechts vergunning wordt verleend voor het aanwezig hebben van behendigheidsautomaten. Indien, zoals hier het geval is, op grond van een dergelijk beleid vergunning voor het hebben van een of meer kansspelautomaten - wanneer daarom speciaal is gevraagd - wordt geweigerd, dient volgens vaste jurisprudentie van het CBB die weigering te worden verstaan als de - op art. 30d gebaseerde - weigering vergunning te verlenen anders dan met daaraan verbonden de beperking tot behendigheidsautomaten. Anders dan Arrosel betoogt, was de Burgemeester derhalve bevoegd de vergunningen voor het aanwezig hebben van kansspelautomaten op die wijze te weigeren.
3.5 Centraal in onderdeel 1 staat de klacht dat het Hof blijkens zijn rov. 4.9 heeft miskend, dat ingeval uitsluitend een vergunning voor kansspelautomaten is gevraagd, verlening van een vergunning voor behendigheidsautomaten niet is aan te merken als een adequate reactie op de vergunningaanvraag, en derhalve onrechtmatig is.
De klacht faalt. Zoals het Hof terecht, in navolging van de vaste rechtspraak van het CBB op dit punt, heeft geoordeeld, komt aan de burgemeester op grond van art. 30d de bevoegdheid toe een eigen speelautomatenbeleid te voeren waarin ten aanzien van laagdrempelige inrichtingen alleen een vergunning voor het aanwezig hebben van een of meer behendigheidsautomaten wordt verleend, en ligt bij de uitoefening van die bevoegdheid de weigering van een vergunning voor een kansspelautomaat besloten in de weigering van een vergunning voor het aanwezig hebben van speelautomaten anders dan met daaraan verbonden de beperking tot behendigheidsautomaten. Voorzover de klacht mede aldus moet worden opgevat, dat het Hof heeft miskend dat het onrechtmatig is een vergunning voor het aanwezig hebben van een behendigheidsautomaat te verlenen indien de aanvraag is gericht op het verkrijgen van een vergunning voor een kansspelautomaat, leidt zij evenmin tot cassatie. Nu Arrosel niet heeft gesteld dat zij als gevolg van het verlenen van vergunningen voor het aanwezig hebben van behendigheidsautomaten als zodanig schade heeft geleden, heeft zij bij deze klacht immers geen belang.
3.6 Voor het overige bestrijdt onderdeel 1 het hiervoor in de eerste zin van 3.4 vermelde oordeel van het Hof met motiveringsklachten. Deze klachten falen omdat een rechtsoordeel in cassatie niet met een motiveringsklacht kan worden bestreden.
3.7 Onderdeel 2 klaagt dat ’s Hofs oordeel in rov. 4.13 dat geen sprake is van een onzorgvuldig totstandgekomen beleid, berust op een onjuiste rechtsopvatting, dan wel onvoldoende is gemotiveerd voorzover dat oordeel steunt op de overweging dat bij de vaststelling van dit beleid de economische belangen van Arrosel zijn meegewogen, nu de brancheorganisatie waartoe Arrosel behoort door de Burgemeester is gehoord.
Naar het onderdeel betoogt, behartigt een brancheorganisatie de belangen van de branche als geheel en - in beginsel - niet die van een individuele branchegenoot als Arrosel, die in zoverre in een bijzondere positie verkeerde dat zij "zich geheel had gericht op exploitatie bij laagdrempelige inrichtingen en wel (nagenoeg) uitsluitend van kansspelautomaten." Het feit dat haar brancheorganisatie is gehoord, is dan ook niet voldoende redengevend voor het oordeel dat belangen als die van Arrosel bij de vaststelling van het beleid zijn meegewogen. Bovendien, aldus Arrosel, ontbreekt voor dit oordeel grondslag in de gedingstukken.
3.8 Zoals hiervoor in 3.1 onder (v) is vermeld, heeft Arrosel haar bezwaren tegen het voorgenomen nul-optiebeleid bij brief van 25 februari 1993 ter kennis van de Burgemeester gebracht. Voorzover het onderdeel tot uitgangspunt neemt dat Arrosel zelf over dit beleid tevoren niet is gehoord, mist het derhalve feitelijke grondslag en kan het om deze reden niet tot cassatie leiden. Hetzelfde geldt voorzover het onderdeel inhoudt, dat het oordeel van het Hof, dat (economische) belangen als die van Arrosel bij de vaststelling van het beleid zijn meegewogen, geen steun vindt in de gedingstukken. Blijkens de gedingstukken heeft de Burgemeester immers bij brief van 15 juni 1993 op de door Arrosel naar voren gebrachte bezwaren geantwoord, en toegelicht waarom die bezwaren niet tot een andere, voor Arrosel gunstiger afweging hebben geleid. Anders dan het onderdeel betoogt, geeft het oordeel van het Hof dat geen sprake is van een onzorgvuldig totstandgekomen beleid geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Dit oordeel behoefde ook geen nadere motivering dan door het Hof is gegeven. Kennelijk en niet onbegrijpelijk heeft het Hof in de stellingen van Arrosel niet gelezen dat deze zich erop beriep dat zij zich - wat de exploitatie van speelautomaten in Alkmaar betrof - ten opzichte van haar branchegenoten in een zo bijzondere positie bevond dat haar hier aan de orde zijnde belangen niet door haar op het belang van de branche als geheel gerichte brancheorganisatie werden behartigd.
3.9 Het door onderdeel 3 aangevallen oordeel van het Hof dat voor het zich verder - dat wil zeggen: nog in een andere vorm dan door middel van de in 3.1 onder (vi) vermelde overgangsperiode - aantrekken van Arrosel’s belangen door de overheid geen aanleiding bestond (rov. 4.16), geeft niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Het behoefde in het licht van het in de feitelijke instanties tussen partijen gevoerde debat, waarin Arrosel heeft nagelaten uiteen te zetten waarom ook na een overgangsperiode van een jaar een rendabele exploitatie van haar onderneming als gevolg van het nul-optiebeleid niet tot de mogelijkheden behoorde, ook geen nadere motivering. Onderdeel 3 treft dus evenmin doel.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt Arrosel in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Burgemeester begroot op ƒ 632,20 aan verschotten en ƒ 3.000,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president F.H.J. Mijnssen als voorzitter en de raadsheren W.H. Heemskerk, C.H.M. Jansen, J.B. Fleers en P.C. Kop, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer W.H. Heemskerk op 5 januari 2001.