Uitspraak
20 april 2001
Eerste Kamer
Nr. C99/173HR
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
AKZO NOBEL CHEMICALS B.V., gevestigd te Hengelo (O),
EISERES tot cassatie,
advocaat: mr. J.B.M.M. Wuisman,
t e g e n
DE STAAT DER NEDERLANDEN, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, gevestigd te 's-Gravenhage,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. G. Snijders.
1. Het geding in feitelijke instanties
Verweerder in cassatie - verder te noemen: de Staat - heeft bij exploit van 5 september 1986 eiseres tot cassatie - verder te noemen: Akzo - gedagvaard voor de Rechtbank te Almelo en gevorderd betaling van de tot dan toe gemaakte kosten groot ƒ 3.200.000,-- in verband met voorbereiding en uitvoering van sanering, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 1 april 1986, alsmede betaling van de verdere kosten van voorbereiding en uitvoering van sanering van bodemverontreiniging, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet.
Akzo heeft primair geconcludeerd tot afwijzing van de vordering en subsidiair een beroep op matiging gedaan.
Bij conclusie van repliek heeft de Staat zijn eis vermeerderd in dier voege dat ter zake van de reeds gemaakte kosten van onderzoek en sanering een bedrag wordt gevorderd van ƒ 8.864.304,--.
De Rechtbank heeft bij tussenvonnis van 16 mei 1990 de Staat opgedragen zich bij akte uit te laten, waartoe de Rechtbank de zaak naar de rol heeft verwezen.
Bij tussenvonnis van 12 december 1990 heeft de Rechtbank beide partijen tot bewijslevering toegelaten.
Na getuigenverhoor hebben beide partijen een conclusie na enquête genomen.
Bij tussenvonnis van 24 februari 1993 heeft de Rechtbank de Staat gelegenheid gegeven zijn schadevordering bij akte nader in te vullen en te becijferen. De Rechtbank heeft de zaak hiertoe naar de rol verwezen.
Tegen deze drie tussenvonnissen heeft Akzo hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te Arnhem.
De Staat heeft incidenteel appel ingesteld tegen deze tussenvonnissen.
Bij tussenarrest van 19 maart 1996 heeft het Hof de zaak naar de rol verwezen voor het verzoeken van akte door partijen.
Bij tussenarrest van 24 september 1996 heeft het Hof zowel de Staat als Akzo bewijsopdrachten gegeven.
Na getuigenverhoor hebben beide partijen een conclusie na enquête genomen.
Bij tussenarrest van 2 februari 1999 heeft het Hof de zaak naar de rol verwezen voor akteverzoek aan de zijde van de Staat.
De tussenarresten van het Hof zijn aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen de tussenarresten van 19 maart 1996 en 2 februari 1999 heeft Akzo beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Spier strekt tot verwerping van het beroep voorzover gericht tegen het tussenarrest van 19 maart 1996, en tot vernietiging van het arrest van 2 februari 1999.
De advocaat van de Staat heeft bij brief van 21 december 2000 op deze conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) In de jaren 1948 tot 1952 werd door C.T. Stork & Co. Chemische Industrie N.V. (hierna: Stork) in licentie van Noury & Van der Lande N.V. op haar bedrijfsterrein aan de Zuidelijke Havenweg te Hengelo (O) een chemische fabriek geëxploiteerd. Stork fabriceerde onder meer het insecticide hexachloorcyclohexaan (HCH). Omstreeks 1950 werden de diverse stereo-isomeren van HCH gescheiden, waarbij het g-isomeer vrijkwam, dat als insecticide werd verkocht onder de naam Lindaan. De overige isomeren (a-isomeren en b-isomeren) waren niet geschikt voor de verkoop en werden op het bedrijfsterrein opgeslagen (door partijen aangeduid als de HCH-berg). De HCH-berg was eigendom van Noury & Van der Lande.
Stork is in 1978 geliquideerd.
(ii) Op een terrein naast dat van Stork had N.V. Koninklijke Nederlandsche Zoutindustrie (de rechtsvoorgangster van Akzo, hierna eveneens aan te duiden als Akzo) een chemische fabriek. Bij notariële akte van 16 april 1954 heeft Stork haar bedrijfsterrein met opstallen en installaties verkocht en geleverd aan Akzo. Van deze verkoop en eigendomsoverdracht waren uitdrukkelijk uitgesloten de tot het bedrijf behorende voorraden aan grondstoffen, hulpstoffen, halffabrikaten en eindproducten. De productie van HCH is op dat moment gestaakt. De HCH-berg is na de overdracht op het voormalige bedrijfsterrein van Stork blijven liggen.
(iii) In 1956 heeft Akzo een deel van de HCH-berg (circa 1500 ton) verkocht aan Philips, althans een tot het Philips-concern behorende onderneming. Sedertdien heeft Akzo zich als eigenares van de berg gedragen. In 1975 is het resterende deel van de HCH-berg (circa 4000 ton) afgevoerd naar een stortplaats in Duitsland.
(iv) Op verschillende locaties in de gemeenten Hengelo (O), Enschede en Oldenzaal zijn vanaf 1977 verontreinigingen van grond en grondwater met HCH aangetroffen. HCH is een toxische stof; de g-isomeer is sterk acuut toxisch en minder chronisch toxisch, de b-isomeer is sterk chronisch toxisch maar minder acuut toxisch. HCH is zeer persistent, slecht afbreekbaar en accumuleert in organisch materiaal.
(v) In de periode van 1954 tot in ieder geval 1970 heeft Akzo regelmatig bouwactiviteiten ontplooid op het van haar bedrijfsterrein deel uitmakende voormalige Stork-terrein. De daarbij vrijkomende grond en het puin werden afgevoerd door de door Akzo ingeschakelde (onder)aannemers. Daarnaast is van het bedrijfsterrein van Akzo afkomstig zand gebruikt voor het opvullen van gaten in de omgeving van het bedrijfsterrein, ontstaan ten gevolge van mijnzakkingen en gebroken pekelleidingen.
3.2.1 In het onderhavige geding heeft de Staat, aanvankelijk op grond van art. 21 lid 1 Interimwet Pro bodemsanering (inmiddels ingetrokken), gevorderd, kort weergegeven, betaling van de kosten van voorbereiding en uitvoering van sanering en verdere kosten daarvan.
3.2.2 In hoger beroep heeft de Staat zijn vordering primair gebaseerd op het eerste lid en subsidiair op het vijfde lid - inmiddels vernummerd tot zesde lid en door de Hoge Raad in het vervolg ook aldus aan te duiden - van het op 15 mei 1994 in werking getreden art. 75 van Pro de Wet bodembescherming (hierna: Wbb). Het Hof heeft ingevolge de overgangsbepaling, vervat in art. VI van deze wet, de vordering op voormelde grondslag onderzocht, daarbij vooropstellende dat partijen zich vooralsnog hebben beperkt tot de vraag of is voldaan aan (kort gezegd) het relativiteitsvereiste dan wel aan de vereisten voor aansprakelijkheid als neergelegd in art. 75 lid 6 Wbb Pro, en dat, indien zou zijn voldaan aan de vereisten voor aansprakelijkheid zoals neergelegd in het eerste dan wel het zesde lid van art. 75 Wbb Pro, de overige, door Akzo eveneens bestreden, vereisten voor aansprakelijkheid nog nader aan de orde zullen komen.
3.2.3 Het Hof heeft in zijn tussenarrest van 19 maart 1996 geoordeeld dat Akzo niet jegens de Staat onrechtmatig heeft gehandeld als bedoeld in art. 75 lid 1 Wbb Pro. Met betrekking tot de subsidiaire grondslag heeft het Hof in dit arrest overwogen dat Akzo in de bewuste periode bekend was met HCH en uit de literatuur ook bekend was met de gevaren daarvan, waaraan het Hof toevoegt dat besef van de gevaren van bodemverontreiniging door HCH geen voorwaarde is die besloten ligt in art. 75 lid 6 Wbb Pro (rov. 5.5.8). Ten aanzien van de tweede voorwaarde voor aansprakelijkheid op grond van art. 75 lid 6 Wbb Pro heeft het Hof geoordeeld dat 'ernstig verwijtbaar' een schuldgradatie inhoudt die boven het normale schuldbegrip uitgaat (rov. 5.6.4). In verband met zijn beoordeling van de vraag of Akzo verantwoordelijk kan worden gehouden voor het afvoeren van met HCH verontreinigde grond en puin door (onder)aannemers in het kader van de in de periode na 1954 tot in ieder geval 1970 verrichte bouwactiviteiten (zie hiervoor in 3.1 onder (v)) is het Hof, op het voetspoor van de Rechtbank, uitgegaan van het vermoeden dat Akzo op de hoogte was van de verontreiniging van haar bedrijfsterrein, tegen welk vermoeden Akzo tegenbewijs zal mogen leveren (rov. 5.6.8).
Bij zijn tussenarrest van 24 september 1996 heeft het Hof dienovereenkomstig Akzo toegelaten tot het bewijs van feiten en omstandigheden waaruit volgt dat zij niet op de hoogte was van de verontreiniging van haar bedrijfsterrein met HCH, toen grond en puin werden afgevoerd in verband met verbouwingen en nieuwbouw.
3.2.4 Het Hof heeft in het tussenarrest van 2 februari 1999 overwogen dat Akzo "strikt genomen" is geslaagd in het opgedragen bewijs, maar dat dit niet wil zeggen dat de vordering daarop moet afstuiten, aangezien de vraag is of dit gebrek aan wetenschap verschoonbaar is (rov. 2.3.3). Uit de in rov. 2.3.4 - 2.3.6 van dit arrest vermelde feiten en omstandigheden heeft het Hof vervolgens afgeleid dat Akzo "had kunnen vermoeden dat de bodem van het bedrijfsterrein mogelijkerwijs verontreinigd zou kunnen zijn". Het had op haar weg gelegen een onderzoek in te stellen naar de vraag of het bedrijfsterrein verontreinigd was met giftige stoffen. Dit brengt mee dat zij zich niet erop kan beroepen geen wetenschap te hebben gehad van de verontreiniging van het terrein met HCH (rov. 2.3.7). In rov. 2.6.4 van dit arrest heeft het Hof overwogen dat Akzo, omdat zij zich had dienen te realiseren dat haar bedrijfsterrein ernstig was verontreinigd met HCH, een stof die in ernstige mate toxisch is, van welke giftige aard zij ook op de hoogte was, erop had moeten toezien dat deze verontreinigde grond niet in de omgeving zou worden gestort zonder afdoende voorzorgsmaatregelen te nemen. Nu Akzo dit heeft nagelaten, dient een en ander te worden aangemerkt als ernstig verwijtbaar handelen als bedoeld in art. 75 lid Pro 6, onder b, Wbb, en is Akzo voor de gevolgen daarvan aansprakelijk.
3.3 Met het oog op de beoordeling van de in het middel vervatte klachten moet ten aanzien van de uitleg van art. 75 lid 6 Wbb Pro het volgende worden vooropgesteld.
Uit de parlementaire geschiedenis van deze bepaling, zoals weergegeven in de conclusie van de Advocaat-Generaal Spier onder 3.3 - 3.7 en 4.6 - 4.28, blijkt dat in de eerste plaats, in verband met het arrest van de Hoge Raad van 9 februari 1990, nr. 14 130, NJ 1991, 462, is voorgesteld te bepalen het voor aansprakelijkheid op grond van onrechtmatige daad geldende relativiteitsvereiste in die zin te beperken dat niet vereist is dat jegens de overheid onrechtmatig is gehandeld. In verband met bezwaren van de Eerste Kamer tegen de bepaling, zoals door de Tweede Kamer aangenomen, is een novelle (Kamerstukken II 1993-1994, 23 589, nrs. 1-2) ingediend, waarin is voorgesteld de onderhavige bepaling (destijds genummerd artikel 47 lid Pro 5) te doen luiden, zoals is weergegeven in de conclusie onder 3.5. Bij nota van wijziging (Kamerstukken II, 1993-1994, 23 589, nr. 11) is vervolgens een - in die nota zelf niet toegelichte - wijziging voorgesteld in die zin dat in deze bepaling in plaats van "verwijtbaar" en "verwijtbaarheid" wordt gelezen: ernstig verwijtbaar, respectievelijk ernstige verwijtbaarheid. Bij de verdere behandeling van het wetsvoorstel is uitvoerig van gedachten gewisseld over de vraag of deze invoeging enige zelfstandige betekenis heeft, dan wel slechts een samenvattende aanduiding is van hetgeen reeds in lid 6, onder b, 1o en 2o, is neergelegd. Ofschoon in deze gedachtenwisseling niet steeds duidelijke standpunten zijn vertolkt, is de slotsom ervan, zoals overigens ook wel voor de hand ligt, onmiskenbaar geweest dat de vraag in eerstgemelde zin moet worden beantwoord (zie hetgeen omtrent deze gedachtenwisseling in de conclusie onder 4.25 - 4.28 is vermeld). Aangenomen moet worden dat, zoals uit deze gedachtenwisseling naar voren komt, met "ernstig(e) verwijtbaar(heid)" een schuldgradatie wordt aangeduid, waarmee tot uitdrukking wordt gebracht dat slechts aansprakelijkheid bestaat als opzettelijk of bewust roekeloos is gehandeld. Daarbij moet het derhalve gaan om gevallen waarin ondanks het bestaan van redelijkerwijs toepasbare alternatieven willens en wetens of met grove onverschilligheid ten aanzien van de gevolgen, kort gezegd, stoffen op of in de bodem zijn gebracht die tot verontreiniging hebben geleid.
3.4 Uit hetgeen hiervoor in 3.3 is overwogen volgt dat het Hof in rov. 2.6.4 van zijn tussenarrest van 2 februari 1999 hetzij is uitgegaan van een onjuiste opvatting omtrent de betekenis van het begrip "ernstig verwijtbaar" hetzij zijn oordeel ontoereikend heeft gemotiveerd, nu de omstandigheden die het in aanmerking heeft genomen, wel het oordeel kunnen dragen dat Akzo verwijtbaar heeft gehandeld, in die zin dat haar schuld treft, maar niet tot de slotsom kunnen leiden dat Akzo opzettelijk of bewust roekeloos, anders gezegd ernstig verwijtbaar heeft gehandeld. De onderdelen A en C, die hierover klagen, zijn gegrond.
3.5 Onderdeel B.1 richt zich met een rechtsklacht tegen rov. 5.5.3 van het tussenarrest van 19 maart 1996, waar het Hof met betrekking tot het begrip "ernstige gevaren" in art. 75 lid Pro 6, onder a, heeft overwogen dat het hier gaat om de gevaarlijke aspecten van de verontreinigende stoffen in het algemeen en niet om de gevaren voor mens en milieu van bodemverontreiniging door deze stoffen. De klacht treft doel. In aanmerking genomen dat deze bepaling deel uitmaakt van een wet die tot strekking heeft de bodem te beschermen, en onderdeel is van een regeling betreffende verhaal van kosten van onderzoek en sanering in geval van bodemverontreiniging, moet, mede gelet op haar formulering, worden aangenomen dat met "ernstige gevaren" niet wordt gedoeld op de gevaren die in het algemeen aan een stof zijn verbonden, maar uitsluitend op de gevaren die voor mens en milieu bestaan wanneer deze stof op of in de bodem is gebracht. Anders dan het Hof heeft overwogen brengt deze uitleg niet mee dat afbreuk wordt gedaan aan de met deze regeling beoogde beperking van het relativiteitsvereiste, inhoudende dat niet is vereist dat onrechtmatig jegens enige overheid is gehandeld.
Hetgeen hiervoor is overwogen brengt mee dat ook onderdeel B.2 gegrond is.
3.6 De gegrondbevinding van de onderdelen A, B en C brengt mee dat de bestreden arresten niet in stand kunnen blijven. De overige onderdelen van het middel behoeven geen behandeling, nu de daarin vervatte klachten zo nodig na verwijzing aan de orde kunnen komen.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt de arresten van het Gerechtshof te Arnhem van 19 maart 1996 en 2 februari 1999;
verwijst het geding naar het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch ter verdere behandeling en beslissing;
veroordeelt de Staat in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van Akzo begroot op ƒ 9.608,27 aan verschotten en ƒ 3.500,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president P. Neleman als voorzitter en de raadsheren R. Herrmann, A.E.M. van der Putt-Lauwers, J.B. Fleers en P.C. Kop, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer W.H. Heemskerk op 20 april 2001.