Uitspraak
15 maart 2002
Eerste Kamer
Nr. C00/133HR
AS
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
1. [Eiseres 1],
2. [Eiser 2],
3. [Eiser 3],
alledrie wonende te [woonplaats],
4. [Eiseres 4], wonende te [woonplaats],
EISERS tot cassatie,
advocaat: aanvankelijk mr. F.M. Wachter, thans mr. R.F. Thunnissen,
t e g e n
DE STAAT DER NEDERLANDEN, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu, gevestigd te 's-Gravenhage,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. G. Snijders.
1. Het geding in feitelijke instanties
Verweerder in cassatie - verder te noemen: de Staat - heeft bij exploit van 29 april 1997 [erflater] - verder te noemen: [erflater] - gedagvaard voor de Rechtbank te Amsterdam en gevorderd hem te veroordelen om aan de Staat tegen behoorlijk bewijs van kwijting te betalen de uit voorgeschreven hoofde verschuldigde bedragen van ƒ 345.000,-- en ƒ 3.396,--, in totaal ƒ 348.396,--, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf 15 augustus 1996 tot aan de dag der algehele voldoening.
[Erflater] heeft de vordering bestreden.
De Rechtbank heeft bij vonnis van 16 december 1998 de vordering afgewezen.
Tegen dit vonnis heeft de Staat hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te Amsterdam. De Staat heeft gevorderd de vordering van de Staat alsnog toe te wijzen en [erflater] te veroordelen tot terugbetaling aan de Staat van de door de Staat aan [erflater] op grond van het bestreden vonnis betaalde proceskosten inclusief nakosten ad totaal ƒ 7.320,-- te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de dag waarop de Staat aan [erflater] heeft betaald tot aan de dag der algehele voldoening.
Bij arrest van 13 januari 2000 heeft het Hof het bestreden vonnis vernietigd en opnieuw rechtdoende, de vordering van de Staat in zijn geheel toegewezen.
Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het Hof hebben eisers tot cassatie in de hoedanigheid van de gezamenlijke erfgenaam van [erflater], die op 5 december 1999 is overleden, beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Procureur-Generaal strekt tot verwerping van het beroep.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) [Erflater] was van 8 april 1949 tot 1 november 1996 eigenaar van een perceel grond met opstallen aan de [a-straat 1] te [woonplaats] (hierna: het terrein). In ieder geval tot 1 augustus 1967 heeft [erflater] op het terrein een garagebedrijf met benzinepomp uitgeoefend. In de jaren '70 heeft hij het terrein gebruikt voor de opslag van vliegtuigbrandstof. Op het terrein bevond zich voorts een bovengrondse huisbrandolietank.
(ii) Het terrein bevindt zich in een waterwingebied. Naar aanleiding van een door het waterleidingbedrijf op 3 mei 1984 genomen grondmonster, waaruit bodemverontreiniging bleek, heeft de provincie Utrecht een oriënterend onderzoek verricht in het kader van de Interimwet bodemsanering (hierna: IBS). Uit dit onderzoek bleek dat het terrein en het grondwater onder het terrein en langs de [a-straat] zeer ernstig verontreinigd waren met minerale olie en aromaten. Na een nader onderzoek in de periode juli tot november 1985 is in januari 1986 een saneringsplan uitgebracht, waarna op 7 april 1986 met de sanering is begonnen. De sanering is voltooid in december 1986. Van de bodemverontreiniging ter plaatse is 99% verwijderd. De kosten van de uitgevoerde onderzoeken en van de sanering bedroegen ƒ 536.090,74 en zijn ten laste van het Rijk en de gemeente [...] gekomen.
(iii) Volgens een in mei 1996 in opdracht van de Staat opgesteld taxatierapport was de onderhandse verkoopwaarde van het terrein direct voor de sanering (7 april 1986) nihil en direct na de sanering (13 november 1986) ƒ 345.000,--. De kosten van de taxatie bedroegen ƒ 3.396,--.
3.2.1 In de onderhavige procedure heeft de Staat veroordeling van [erflater] gevorderd tot betaling van een bedrag van ƒ 345.000,-- alsmede van een bedrag van ƒ 3.396, -, te vermeerderen met de wettelijke rente. [Erflater] was volgens de Staat blijkens het hiervoor in 3.1 onder (iii) genoemde rapport verrijkt met het verschil tussen de waarde van het terrein vóór en na de sanering ad ƒ 345.000,--. Aangezien de saneringskosten hoger waren, maakte de Staat aanspraak op het gehele bedrag van de verrijking. De Staat beriep zich daartoe op het bepaalde in art. 75 lid 3 van Pro de Wet bodembescherming (in werking getreden op 15 mei 1994), volgens welke bepaling de kosten van onderzoek en sanering conform de regels met betrekking tot ongerechtvaardigde verrijking ten laste van [erflater] zouden dienen te komen. Ook de kosten van de taxatie van het terrein ad ƒ 3.396,-- dienden volgens de Staat door [erflater] te worden betaald.
3.2.2 De Rechtbank heeft de vordering afgewezen op de grond dat deze ingevolge het bepaalde in art. 3:310 lid 1 BW Pro is verjaard. Tussen partijen is, aldus de Rechtbank, terecht, niet in geschil dat de bekendheid van de Staat met zijn schade is ingetreden ten tijde van de (voltooiing van de) bodemsanering, nu de schade van de Staat bij een vordering uit ongerechtvaardigde verrijking immers niet bestaat in de aantasting van het milieu, maar in de kosten van sanering die de Staat heeft moeten maken. Ten tijde van de bodemsanering was de Staat ook bekend met de aansprakelijke persoon, namelijk [erflater] als verrijkte eigenaar van de grond. De verjaringstermijn is derhalve aangevangen in december 1986, terwijl de Staat pas bij brief van 16 december 1996 de verjaring heeft gestuit. De Rechtbank verwierp het beroep van de Staat op art. 119a lid 1 Overgangswet NBW, welke bepaling inhoudt dat ter zake van de rechtsvordering tot vergoeding van schade die een gevolg is van verontreiniging van lucht, water of bodem, de termijn van vijf jaren bedoeld in art. 3:310 lid 1 niet Pro eindigt vóór 1 januari 1997. De onderhavige rechtsvordering ziet, aldus nog steeds de Rechtbank, niet op schade die het gevolg is van verontreiniging, maar op schade die het gevolg is van sanering. Weliswaar was die sanering zelf weer een gevolg van de verontreiniging, maar dit indirecte verband achtte de Rechtbank onvoldoende, aangezien de Rechtbank uit de ontstaansgeschiedenis van art. 119a afleidde dat deze bepaling niet de strekking heeft de vijfjaartermijn ook voor vorderingen uit ongerechtvaardigde verrijking te verlengen tot 1 januari 1997.
3.2.3 Het Hof heeft het vonnis van de Rechtbank vernietigd. Het Hof heeft daartoe, samengevat en voorzover in cassatie van belang, het volgende overwogen.
Ook in hoger beroep is niet in geschil dat de bekendheid van de Staat met zijn schade uit de door hem gestelde ongerechtvaardigde verrijking eerst is ingetreden ten tijde van (de voltooiing van) de bodemsanering, d.w.z. in december 1986 (en dus niet reeds ten tijde van de aantasting van het milieu). Verder staat vast dat de Staat ten tijde van die bodemsanering bekend was met degene die als eigenaar van de grond had te gelden ([erflater]). Dit zou betekenen dat de vordering van de Staat ingevolge art. 73 Overgangswet Pro NBW op 1 januari 1993 zou zijn verjaard, nu niet is gesteld of gebleken dat voordien de verjaring op geldige wijze is gestuit.
Het Hof achtte evenwel art. 119a van toepassing, nu de door de Staat gevorderde schade, bestaande uit de in art. 75 lid 1 Wet Pro bodembescherming (Wbb) bedoelde onderzoeks- en saneringskosten, is veroorzaakt doordat de bodem was verontreinigd. Ook al is de vordering gebaseerd op ongerechtvaardigde verrijking van [erflater], het gaat tevens om een vordering tot vergoeding van schade die een gevolg is van verontreiniging van de bodem, als waarvan in art. 119a sprake is.
De Staat heeft de verjaring bij brief van 16 december 1996 gestuit, derhalve binnen de in art. 119a voorziene termijn.
3.2.4 Aangezien het Hof voorts de vordering van de Staat gegrond achtte, heeft het Hof deze, opnieuw rechtdoende, toegewezen. Het Hof overwoog daartoe, verkort weergegeven en voorzover in cassatie van belang, het volgende.
(1) Uit de gedingstukken blijkt dat beide partijen wat betreft "de regels betreffende ongerechtvaardigde verrijking" als bedoeld in art. 75 lid 3 Wbb Pro het oog hebben op het bepaalde in art. 6:212 BW Pro. Ook het Hof zal derhalve daarvan uitgaan. (rov. 3.10)
(2) Met verwerping van een te dien aanzien door [erflater] gevoerd verweer gaat het Hof ervan uit dat [erflater] ten gevolge van de sanering door de Staat verrijkt is met een bedrag van ƒ 345.000,--. (rov. 3.11-3.15)
(3) Voor deze verrijking is geen rechtvaardiging te vinden in de wet (de Wet bodembescherming biedt in art. 75, derde lid, juist de mogelijkheid de verrijking ongedaan te maken) of in een rechtshandeling. (rov. 3.16) (4) Het Hof vindt het bovendien niet meer dan redelijk dat [erflater] de door de sanering opgetreden waardevermeerdering aan de Staat afdraagt, nu [erflater] zelf bij de bodemverontreiniging betrokken is geweest. Het betrof immers een verontreiniging die is veroorzaakt door de exploitatie door [erflater] van een garagebedrijf en een benzinepomp alsmede van een bovengrondse huisbrandolietank. Hieraan kan niet afdoen dat, volgens de stellingen van [erflater],
(a) [erflater] de exploitatie van het garagebedrijf en van de benzinepomp reeds geruime tijd vóór het plaatsvinden van de sanering heeft gestaakt;
(b) [erflater] destijds bij die exploitatie geen enkel wettelijk voorschrift heeft overtreden en bij de exploitatie evenmin in strijd heeft gehandeld met de toentertijd geldende zorgvuldigheidsnormen;
(c) [erflater] de eigendom van het terrein destijds zonder enig oogmerk van speculatie heeft verworven.
(rov. 3.17-3.18)
(5) De Staat is tenminste tot het voornoemde bedrag van ƒ 345.000,-- verarmd, nu de Staat, naar hij heeft gesteld en [erflater] niet heeft betwist, onderzoeks- en saneringskosten ad ƒ 536.090,74 heeft gemaakt. (rov. 3.22-3.23)
3.3 Onderdeel 1 is gericht tegen het oordeel van het Hof dat art. 119a lid 1 op de onderhavige vordering van toepassing is. Het onderdeel faalt.
Naar ook door eisers tot cassatie niet wordt bestreden, is in het licht van de ontstaansgeschiedenis van deze bepaling niet aan twijfel onderhevig dat art. 119a in ieder geval ertoe strekt om de 5-jarige verjaringstermijn voor vorderingen op grond van art. 75 leden Pro 1 en 2 Wbb te verlengen. De bewoordingen van art. 119a geven geen grond om onderscheid te maken tussen rechtsvorderingen op grond van lid 1, althans voorzover deze betrekking hebben op gronden die niet in eigendom aan de Staat, een provincie of een gemeente toebehoren, enerzijds en rechtsvorderingen op grond van lid 3 anderzijds. In beide gevallen gaat het immers om verhaal van schade die aan de overheid is opgekomen doordat de overheid de sanering van een geval van bodemverontreiniging ter hand heeft genomen. Juist is dat bij de totstandbrenging van art. 119a blijkens de wetsgeschiedenis in het bijzonder gedacht is aan vorderingen op grond van lid 1 van art. 21 IBS Pro (thans leden 1 en 2 van art. 75 Wbb Pro), maar een uitdrukkelijke bedoeling om vorderingen uit ongerechtvaardigde verrijking uit te sluiten is niet tot uitdrukking gebracht. In de memorie van toelichting op art. 119a Overgangswet NBW (Kamerstukken II 1991-1992, 22599, nr. 3, blz. 3) wordt gesproken over "gevallen van bodemverontreiniging waarvoor mogelijkerwijs een verhaalsvordering op grond van artikel 21 Interimwet Pro bodemsanering (in de toekomst artikel 47 Wet Pro bodembescherming) op haar plaats is" zonder dat onderscheid wordt gemaakt tussen vorderingen op grond van onrechtmatige daad en vorderingen op grond van ongerechtvaardigde verrijking.
3.4 Onderdeel 2 keert zich in zijn inleidende klacht en in de klachten vervat in de (sub)onderdelen 2.1, 2.2, 2.2.1 en 2.2.2 tegen de hiervoor in 3.2.4 onder (3) en (4) weergegeven overwegingen van het Hof.
Bij de beoordeling van deze klachten moet het volgende worden vooropgesteld.
Niet als juist kan worden aanvaard dat een verrijking slechts ongerechtvaardigd kan zijn indien ervoor geen rechtvaardiging in de wet of in een rechtshandeling is te vinden. Ook een op de wet gegronde vermogensverschuiving kan een ongerechtvaardigde verrijking opleveren (vgl. Parl.Gesch. Boek 6, blz. 832-833). Anderzijds kan, anders dan de Staat betoogt, een voordeel dat een burger toevalt als gevolg van overheidshandelen, niet als een ongerechtvaardigde verrijking worden aangemerkt op de enkele grond, dat het niet een door de wet beoogd voordeel is en er voor het voordeel geen andere rechtsgrond is aan te wijzen.
Art. 75 lid Pro 3 - dat te dezen, in cassatie onbestreden, door het Hof van toepassing is geoordeeld – voorziet echter uitdrukkelijk in de mogelijkheid dat de daar bedoelde verrijking in beginsel als ongerechtvaardigd moet worden aangemerkt.
Het Hof heeft derhalve in zijn hiervoor in 3.2.4 onder (3) weergegeven oordeel een juiste maatstaf aangelegd voorzover het de vraag of de verrijking ongerechtvaardigd is, heeft beantwoord aan de hand van art. 75 lid Pro 3.
3.5.1 In de onderdelen 2.1 en 2.2 wordt met een beroep op de ontstaansgeschiedenis van art. 21 lid 2 IBS Pro, dat volgens onderdeel 2.1 aan art. 75 lid 3 Wbb Pro ten grondslag ligt, betoogd dat, waar in cassatie er op grond van het door het Hof in rov. 3.18 overwogene van moet worden uitgegaan dat de verontreiniging niet door onrechtmatig handelen van [erflater] is veroorzaakt, en dat [erflater] de eigendom van het betrokken perceel destijds zonder enig oogmerk van speculatie heeft verworven, de verrijking van [erflater] niet als ongerechtvaardigd kan worden aangemerkt.
Deze onderdelen falen. Noch de bewoordingen van art. 75 lid Pro 3, noch de strekking van deze bepaling zoals deze uit haar ontstaansgeschiedenis blijkt, noch het stelsel van de in 1994 in de Wet bodembescherming opgenomen bodemsaneringsregeling, waarvan art. 75 lid 3 deel Pro uitmaakt, geven grond voor de in de onderdelen bepleite, beperkte opvatting van het begrip 'ongerechtvaardigd'. Aan de ontstaansgeschiedenis van de IBS komt in dit verband geen betekenis toe.
3.5.2 De onderdelen 2.2.1 en 2.2.2 keren zich met rechts- en motiveringsklachten tegen het hiervóór in 3.2.4 onder (4) weergegeven oordeel van het Hof dat het (niet meer dan) redelijk is dat [erflater] de schade van de Staat dient te vergoeden tot het bedrag van zijn verrijking en dat daaraan de onder (a) - (c) vermelde, door [erflater] gestelde omstandigheden niet kunnen afdoen.
Deze klachten falen, aangezien het oordeel van het Hof, mede gezien de strekking van art. 75 lid 3 en Pro het stelsel van de Wet bodembescherming, niet blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting, niet onbegrijpelijk is en geen nadere motivering behoefde.
3.5.3 Het falen van de onderdelen 2.1, 2.2, 2.2.1 en 2.2.2 brengt mee dat ook onderdeel 2.3, dat geen zelfstandige betekenis heeft, niet kan slagen.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt eisers tot cassatie in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 4.268,80 aan verschotten en € 1.365,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president P. Neleman als voorzitter en de raadsheren A.E.M. van der Putt-Lauwers, H.A.M. Aaftink, O. de Savornin Lohman en A. Hammerstein, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer A. Hammerstein op 15 maart 2002.