Uitspraak
Nr. 38.931
6 februari 2004
RvS
gewezen op het beroep in cassatie van de Staatssecretaris van Financiën tegen de uitspraak van het Gerechtshof te Arnhem van 15 oktober 2002, nr. 01/00515, betreffende na te melden aan X te Z opgelegde voorlopige aanslag in de premie ingevolge de Ziekenfondswet.
1. Voorlopige aanslag, bezwaar en geding voor het Hof
Aan belanghebbende is voor het jaar 2000 een voorlopige aanslag in de premie ingevolge de Ziekenfondswet opgelegd naar een premie-inkomen van ƒ 41.000, welke aanslag, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van de Inspecteur is gehandhaafd.
Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij het Hof.
Het Hof heeft het beroep gegrond verklaard en de bestreden uitspraak alsmede de voorlopige aanslag vernietigd. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Geding in cassatie
De Staatssecretaris heeft tegen de uitspraak van het Hof beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
3. Beoordeling van het middel
3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. Belanghebbende is in de loop van 1997 een onderneming gestart. Haar belastbare inkomen over 1997 bedroeg ƒ 40.741. Met ingang van 1997 is belanghebbende verzekerd ingevolge artikel 3, lid 1, aanhef en letter a, van de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen.
3.2. Ingevolge artikel 3d, lid 1, van de Ziekenfondswet (tekst 2000; hierna: de Wet) is gedurende een kalenderjaar verzekerd de zelfstandige die - voorzover in cassatie van belang - een inkomen heeft dat (voor 2000) niet meer bedraagt dan ƒ 41.200. In artikel 3d, lid 4, van de Wet is - voorzover in cassatie van belang - bepaald dat voor de toepassing van het eerste lid voor binnenlandse belastingplichtigen onder inkomen wordt verstaan het inkomen bedoeld in artikel 3, lid 1, van de Wet op de inkomstenbelasting 1964, met dien verstande dat, indien de berekening van het inkomen tot een negatief bedrag leidt, dat inkomen op nul wordt gesteld. Voorts voorziet dat artikellid erin dat bij ministeriële regeling wordt bepaald over welk tijdvak het toetsinkomen in aanmerking wordt genomen en dat nadere regels kunnen worden gesteld ter uitvoering van onder meer lid 1. In artikel 4, lid 1, aanhef en letter b, van de Regeling tijdvak en inkomen ziekenfondsverzekering zelfstandigen (tekst tot en met 30 augustus 2000; hierna: de Regeling) is bepaald dat voor de beoordeling van de ziekenfondsverzekering van een zelfstandige die vanaf 1997 en daarna zelfstandige is respectievelijk is gebleven, voor het jaar 2000 in aanmerking wordt genomen het inkomen over 1997.
Gelet op deze bepalingen zou de partijen verdeeld houdende vraag of belanghebbende als verzekerde in de zin van de Wet kan worden aangemerkt, bevestigend moeten worden beantwoord.
3.3. Voor zelfstandigen die vanaf een eerder jaar dan 1996 en daarna zelfstandige zijn respectievelijk zijn gebleven, geldt ingevolge artikel 2, lid 1, in verbinding met artikel 1, lid 1, aanhef en letter d, van de Regeling het volgende. Voor de toepassing van artikel 3d, lid 1, van de Wet wordt in aanmerking genomen het gemiddelde van de inkomens over de jaren van de zogenoemde basisreferteperiode, dat is de periode van het derde tot en met vijfde jaar vóór het kalenderjaar waarvoor de beoordeling ingevolge de Wet plaatsvindt. Voor de beoordeling van de ziekenfondsverzekering voor het jaar 2000 wordt ten aanzien van deze zelfstandigen derhalve in aanmerking genomen het gemiddelde van de inkomens over de jaren 1995, 1996 en 1997.
Ten aanzien van zelfstandigen die vanaf 1998 en daarna zelfstandige zijn respectievelijk zijn gebleven, wordt ingevolge artikel 4, lid 1, aanhef en letter c, van de Regeling voor de beoordeling van de ziekenfondsverzekering voor het jaar 2000 in aanmerking genomen het inkomen over 1998.
Ten aanzien van zelfstandigen die in 1999 voor het eerst verzekerd zijn geworden ingevolge artikel 3, lid 1, aanhef en letter a, van de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen, wordt ingevolge artikel 4, lid 1, aanhef en letter d, van de Regeling voor de beoordeling van de ziekenfondsverzekering voor het jaar 2000 in aanmerking genomen het geschatte inkomen over 1999.
Uit het bepaalde in artikel 3 van Pro de Regeling volgt dat ten aanzien van degene die in het jaar 2000 zelfstandige is geworden, voor de beoordeling van de ziekenfondsverzekering voor het jaar 2000 in aanmerking wordt genomen het geschatte inkomen over 2000.
3.4. Het Hof heeft geoordeeld dat de in de Regeling neergelegde maatstaf van slechts één toetsjaar door zijn beperkte reikwijdte in belangrijke mate onderhevig is aan toevallige omstandigheden en keuzes die de ondernemer binnen de wettelijke mogelijkheden kan maken. Nu het bovendien een jaar betreft waarin de ondernemer met zijn onderneming is gestart, en een dergelijk jaar in het merendeel van de gevallen als een atypisch jaar kan worden gekenschetst, kan - aldus het Hof - de hantering van die maatstaf tot een uitkomst leiden die niet overeenkomt met de door de wetgever voor ogen genomen toetsing aan een meer duurzaam inkomensperspectief. Het Hof is tot de slotsom gekomen dat de Regeling met betrekking tot het in aanmerking te nemen tijdvak en inkomen een zodanig gebrekkige uitwerking van de Wet bevat dat die regeling voor gevallen als het onderwerpelijke, waarin slechts één toetsjaar in aanmerking wordt genomen, buiten toepassing moet worden gelaten. Tegen deze oordelen en slotsom richt zich het middel.
3.5. De omstandigheid dat de hantering van slechts één toetsjaar tot een uitkomst kan leiden die niet overeenkomt met de toetsing aan een meer duurzaam inkomensperspectief welke de wetgever voor ogen stond, is onvoldoende voor de conclusie dat de Regeling in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel; het Hof heeft ook niet aangegeven welk rechtsbeginsel hier zou zijn geschonden. Die omstandigheid is voorts, mede in aanmerking genomen dat de inhoud van de Regeling bij de parlementaire behandeling van de Wet aan de orde is geweest, onvoldoende voor de conclusie dat de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport met de Regeling de haar in artikel 3d, lid 4, van de Wet gegeven bevoegdheid is te buiten gegaan. Voorzover in het middel hierop gerichte klachten liggen besloten, treft het mitsdien doel.
3.6. 's Hofs uitspraak kan niet in stand blijven. De Hoge Raad kan de zaak afdoen. Aangaande de door het Hof niet behandelde grieven van belanghebbende overweegt de Hoge Raad als volgt.
3.7. Belanghebbende stelt dat de Regeling in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. In dit verband voert zij aan dat zij in het jaar 1997, toen zij ondernemer werd, haar handelingen niet heeft kunnen afstemmen op een eventuele verzekeringsplicht in het jaar 2000. Het rechtszekerheidsbeginsel brengt evenwel niet mee dat voor de beoordeling van de met ingang van het jaar 2000 geldende verzekeringsplicht van zelfstandigen in de Regeling niet had mogen worden aangeknoopt bij de inkomens van eerdere jaren. Dat beginsel omvat niet een algemeen verbod op regels waarop de betrokkenen niet hebben kunnen anticiperen.
3.8.1. Belanghebbende keert zich met een beroep op het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel tegen de omstandigheid dat de Regeling rechtsgevolgen verbindt aan feiten uit het verleden. Voorts stelt belanghebbende dat de Regeling in strijd is met het recht omdat niet is voorzien in een overgangsregeling.
3.8.2. Ter motivering van haar beroep op het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel voert belanghebbende aan dat de Regeling op geen enkele wijze rekening houdt met de nadelige gevolgen welke zijn verbonden aan het gekoppeld zijn van de verzekeringsplicht aan inkomens van jaren vóór 2000. Het had volgens belanghebbende in dit verband op de weg van de minister gelegen bij wijze van overgangsregeling ten minste een hardheidsclausule op te nemen, met toepassing waarvan de verzekeringsplicht zou kunnen worden vastgesteld aan de hand van een schatting van het belastbare inkomen van de zelfstandige over het jaar 2000, dan wel 1999. Dat zou ook meer in overeenstemming met het doel van de Wet zijn, namelijk het tegen betaalbare kosten verzekeren tegen ziektekosten van zelfstandigen met een duurzaam laag inkomen. Starters zoals belanghebbende, die niet tot de doelgroep van de Wet behoren, worden nu onevenredig benadeeld.
Aangaande deze grief overweegt de Hoge Raad het volgende.
3.8.3. Na uitvoerige discussie in de Tweede Kamer, culminerend in verwerping van een door de minister onaanvaardbaar genoemd amendement, heeft de ziekenfondsverzekering voor zelfstandigen - overeenkomstig het voorstel van wet - een verplicht karakter gekregen (artikel 3d, lid 1, van de Wet). Aldus kan ingevolge de formele wet niet tegemoetgekomen worden aan een persoonlijke voorkeur ten aanzien van de verzekeringsvorm, hoe begrijpelijk een van de Wet afwijkende voorkeur in het individuele geval ook mag zijn uit een oogpunt van - bijvoorbeeld - premiedruk, dekkingsomvang of streven naar continuïteit van verzekeringsvorm.
3.8.4. Uit de parlementaire behandeling van de Wet Zelfstandigen in Zfw blijkt dat het in de Wet en de Regeling gekozen systeem het resultaat is van een afweging, waarbij een compromis moest worden gevonden tussen een aantal soms onverenigbare doelstellingen, waarvan de voornaamste zijn: beperking van het jojo-effect (het bij op- of neerwaartse overschrijding van de inkomensgrens móeten wisselen van verzekeringsvorm, bij fluctuerend inkomen mogelijk zelfs meermalen); de beoordeling van de verzekeringsplicht op basis van objectieve en betrouwbare gegevens; praktische uitvoerbaarheid voor de belastingdienst.
3.8.5. Het gekozen systeem is ontworpen voor het normaaltype van de reeds duurzaam gevestigde zelfstandige, dat wil zeggen voor degeen die reeds gedurende de volle drie jaar van de referteperiode zelfstandige was. Het is niet zonder meer toepasbaar op startende zelfstandigen, noch op degenen die, zoals belanghebbende, op het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet nog niet (in vorenbedoelde zin) duurzaam gevestigde zelfstandigen waren. Voor (alle modaliteiten van) deze beide categorieën moest een afwijkende regeling worden getroffen, waarbij de besluitgever telkens moest kiezen welke van de onverenigbare doelstellingen hij zou opofferen.
3.8.6. Met betrekking tot gevallen als dat van belanghebbende - die in 1997 zelfstandige werd, en in de normale referteperiode voor het jaar 2000 (1995-1997) dus slechts één jaar zelfstandige was - had de besluitgever ervoor kunnen kiezen om nochtans het aangegeven of geschatte inkomen over een of meer latere jaren dan 1997 in de beoordeling te betrekken, dan wel de beoordeling te baseren op een geschat inkomen over het jaar 2000, dan wel het jaar 1999. De keuze van de besluitgever is evenwel anders uitgevallen. Klaarblijkelijk heeft de besluitgever voor deze gevallen de doelstelling de verzekeringsplicht te beoordelen op basis van objectieve en betrouwbare gegevens zwaarder laten wegen dan de doelstelling het jojo-effect te beperken.
3.8.7. Niet kan worden gezegd dat de besluitgever in redelijkheid niet heeft kunnen komen tot die afweging, en bij het maken daarvan in strijd gehandeld heeft met het zorgvuldigheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel of enig ander rechtsbeginsel. Ook de door belanghebbende gestelde, van het jojo-effect ondervonden schade noopte niet tot het treffen van een overgangsregeling.
3.9. Belanghebbende beroept zich ook op het gelijkheidsbeginsel. Zij vergelijkt zich in dit verband met werknemers, die maar een deel van de ziekenfondspremie zelf moeten betalen, terwijl zij de volledige ziekenfondspremie verschuldigd is. Werknemers en zelfstandigen zijn voor de toepassing van de Ziekenfondswet evenwel niet als gelijke gevallen te beschouwen. Ook deze grief faalt derhalve.
3.10. Voorts stelt belanghebbende dat zij ten onrechte is aangemerkt als verplicht verzekerde omdat zij op grond van artikel 2d van het Besluit van 19 december 1991 (Stb. 727), houdende wijziging van het Aanwijzingsbesluit verplicht-verzekerden Ziekenfondswet (Stb. 1987, 227) van verzekering zou zijn uitgezonderd.
Deze grief faalt. De uitzondering van voornoemd artikel heeft blijkens de aanhef daarvan slechts betrekking op de verplichte verzekering ingevolge artikel 3 van Pro de Wet, zodat deze in de onderhavige situatie toepassing mist. Anders dan belanghebbende in dit verband nog aanvoert, brengt de omstandigheid dat zij met betrekking tot haar baan als docente van de verplichte verzekering ingevolge artikel 3 van Pro de Wet is uitgezonderd, niet mee dat zij over het uit dien hoofde verworven inkomen geen premie ingevolge de Wet verschuldigd is. Uit artikel 15a, lid 1, in verbinding met artikel 3d, lid 4, van de Wet volgt immers dat dit inkomen ook in de heffingsgrondslag is begrepen; de Wet voorziet in artikel 15a, lid 4, er slechts in dat premie die ter zake van de verzekering ingevolge artikel 3 is Pro betaald, in mindering komt op de ingevolge artikel 15, lid 1, verschuldigde premie.
3.11. Ten slotte stelt belanghebbende dat het toetsinkomen ook de heffingsgrondslag voor de ziekenfondspremie zou moeten zijn.
Ook deze grief faalt. Uit artikel 15a, leden 2 en 4, van de Wet moet worden afgeleid dat, anders dan voor de bepaling van de verzekeringsplicht, voor de premieheffing in aanmerking moet worden genomen het inkomen van het kalenderjaar waarop de verzekering betrekking heeft. Dit blijkt ook uit de wetsgeschiedenis. Zo is in de Memorie van toelichting opgemerkt (Kamerstukken II 1998/99, 26 553, nr. 3, blz. 6 en 7):
De zelfstandige is procentuele premie verschuldigd over zijn premie-inkomen. (...) Dit premie-inkomen wordt door de rijksbelastingdienst bij voorlopige aanslag vastgesteld. Het definitieve inkomen wordt, afhankelijk van het tijdstip van inleveren van de aangifte, vastgesteld. Veelal betekent dit dat na circa twee jaar een definitieve aanslag is vastgesteld. (...)
Wanneer het definitief vastgestelde inkomen afwijkt van het voorlopig vastgestelde premie-inkomen, kan het voorkomen dat de zelfstandige ziekenfondspremie moet bijbetalen. Andersom kan ook: de zelfstandige krijgt premie terug van de rijksbelastingdienst indien het definitief vastgestelde premie-inkomen lager blijkt te zijn dan het voorlopig vastgestelde premie-inkomen.
In de structurele situatie is het de bedoeling dat de ziekenfondsverzekerde zelfstandigen in het begin van het jaar een voorlopige aanslag ziekenfondspremie over dat jaar ontvangen. Uitvoeringstechnisch is het niet mogelijk om reeds aan het begin van het jaar 2000 voorlopige aanslagen ziekenfondspremie op te leggen. Deze voorlopige aanslagen zullen wel zoveel mogelijk in de loop van het jaar 2000 worden opgelegd. De aanslag zal worden opgelegd aan de hand van de schatting van het belastbare inkomen die de zelfstandige per 1 augustus 2000 voor de inkomstenbelasting moet inleveren.
Voorts is in de Nota naar aanleiding van het verslag het volgende voorbeeld gegeven (Kamerstukken II 1998/99, 26 553, nr. 5, blz. 13):
Stel, per 1 oktober 1999 heeft een ondernemer een verklaring ontvangen dat hij voor het jaar 2000 voldoet aan de voorwaarden voor verzekering ingevolge de Ziekenfondswet. Over 2000 heeft hij een geschat inkomen aangegeven van ƒ 22 000. In de loop van 2000 levert hij het schattingsformulier voor ondernemers in en vermeldt hij een inkomen van ƒ 45 000. De schatting heeft wel een nadere voorlopige aanslag voor de ziekenfondspremie tot gevolg. Hij zal alsnog de maximale premie (premie-inkomen is maximaal ƒ 41 200) over het jaar 2000 moeten betalen.
4. Proceskosten
De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.
5. Beslissing
De Hoge Raad:
verklaart het beroep in cassatie gegrond,
vernietigt de uitspraak van het Hof, behoudens de beslissing omtrent het griffierecht, en
verklaart het tegen de uitspraak van de Inspecteur ingestelde beroep ongegrond.
Dit arrest is gewezen door de raadsheer P.J. van Amersfoort als voorzitter, en de raadsheren A.R. Leemreis en C.J.J. van Maanen, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en in het openbaar uitgesproken op 6 februari 2004.