Uitspraak
10 maart 2006
Eerste Kamer
Nr. C05/007HR
JMH
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
1. HERTZ AUTOMOBIELEN NEDERLAND B.V.,
gevestigd te Hoofddorp, gemeente Haarlemmermeer,
2. STUURGROEP HOLLAND B.V.,
gevestigd te Hoofddorp, gemeente Haarlemmermeer,
3. de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid BOVAG,
gevestigd te Bunnik,
EISERESSEN tot cassatie,
advocaat: mr. M.E. Gelpke,
t e g e n
DE STAAT DER NEDERLANDEN, Ministerie van Justitie, Centraal Justitieel Incassobureau,
gevestigd te 's-Gravenhage,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. G. Snijders.
1. Het geding in feitelijke instanties
Eiseressen tot cassatie - verder afzonderlijk te noemen: Hertz, Stuurgroep Holland en Bovag, dan wel gezamenlijk: Hertz c.s. - hebben bij exploot van 3 november 1999 verweerder in cassatie - verder te noemen: de Staat - gedagvaard voor de rechtbank te 's-Gravenhage en, na wijziging van eis, gevorderd bij vonnis, zoveel als mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
1. voor recht te verklaren dat de buitengebruikstelling van de litigieuze auto op grond van art. 28b van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv) onrechtmatig is jegens Hertz en Stuurgroep Holland, zulks wegens strijdigheid met genoemd art. 28 Wahv zoals die bepaling in het licht van het systeem der wet moet worden uitgelegd, althans wegens strijdigheid met een hogere rechtsregel, c.q. de algemene beginselen van behoorlijk bestuur;
2. voor recht te verklaren dat de buitengebruikstelling van voertuigen op grond van art. 28b Wahv onrechtmatig is jegens alle overige kentekenhouders en/of eigenaren van dergelijke voertuigen voor zover zij vallen binnen de groep die is uitgezonderd in artikel 8, sub (b), Wahv, zulks wegens strijdigheid met art. 28b Wahv zoals genoemde bepaling in het licht van het systeem van de wet moet worden uitgelegd, althans wegens strijdigheid met een hogere rechtsregel c.q. de algemene beginselen van behoorlijk bestuur;
3. de Staat te veroordelen tot betaling van die schade die Hertz/Stuurgroep Holland hebben geleden als gevolg van de onrechtmatige buitengebruikstelling van de auto, bestaande uit de aan de Dienst Domeinen betaalde kosten van ƒ 1.421,--, alsmede de gederfde huurpenningen over de periode van buitengebruikstelling van ƒ 898,40, te vermeerderen met de wettelijke rente, met dien verstande dat indien één van hen geheel betaald wordt de ander wordt geacht geheel te zijn gekweten;
4. de Staat te veroordelen in de kosten van deze procedure.
De Staat heeft de vorderingen bestreden.
De rechtbank heeft bij vonnis van 17 maart 2001 de vorderingen afgewezen.
Tegen het vonnis hebben Hertz c.s. hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te 's-Gravenhage.
Bij arrest van 2 september 2004 heeft het hof het vonnis van de rechtbank bekrachtigd.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof hebben Hertz c.s. beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal F.F. Langemeijer strekt tot verwerping van het beroep.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) Op 9 augustus 1999 heeft Hertz een aan haar toebehorende personenauto, die in het kentekenregister staat geregistreerd op naam van Stuurgroep Holland, verhuurd aan [betrokkene 1]. Als tweede bestuurder werd opgegeven [betrokkene 2].
(ii) Op 28 augustus 1999 is [betrokkene 2], die op dat moment de auto bestuurde, wegens verdenking van een verkeersovertreding aangehouden door de politie van de regio Amsterdam-Amstelland. Bij de aanhouding bleek dat [betrokkene 2] twaalf onherroepelijke administratieve sancties niet had betaald. De politie heeft na deze constatering in opdracht van het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) de auto buiten gebruik gesteld overeenkomstig art. 28b van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv). De politie heeft de auto vervolgens overgedragen aan de Dienst der Domeinen.
(iii) Op 13 oktober 1999 heeft Hertz de auto opgehaald bij de Dienst der Domeinen tegen betaling van een bedrag van ƒ 1.421,-- ter zake van kosten van overbrenging en bewaring van het voertuig.
3.2 Hertz c.s. hebben de Staat gedagvaard voor de rechtbank en gevorderd als hiervoor onder 1 vermeld.
Aan deze vorderingen hebben Hertz c.s. ten grondslag gelegd, samengevat, dat, waar in art. 8, aanhef en onder b, Wahv voor bedrijfsmatige autoverhuurders uitdrukkelijk de mogelijkheid is gecreëerd te worden ontheven van administratieve sancties voor verkeersovertredingen van huurders, niet kan worden aanvaard dat het dwangmiddel van buitengebruikstelling wèl zou kunnen worden toegepast op voertuigen van bedrijfsmatige autoverhuurders. Bij de totstandkoming van de Wahv heeft de wetgever kennelijk over het hoofd gezien dat, toen art. 8 onder b werd vastgesteld, ook art. 28b had moeten worden aangepast. Voorts hebben Hertz c.s. aangevoerd dat de toepassing van art. 28b Wahv op voertuigen die van een bedrijfsmatige verhuurder zijn gehuurd, in strijd is met art. 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Ten slotte hebben Hertz c.s. aangevoerd dat toepassing van art. 28b Wahv in gevallen als deze in strijd is met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel.
3.3 De rechtbank heeft de vorderingen van Hertz c.s. afgewezen. Het hof heeft het vonnis van de rechtbank bekrachtigd.
Het hof heeft daartoe - samengevat - het volgende overwogen.
Het stelsel van de Wahv brengt niet mee dat het dwangmiddel van buitengebruikstelling van het voertuig achterwege dient te blijven in geval van verhuur voor een korte periode als waarvan in het onderhavige geval sprake was (rov. 4). De parlementaire geschiedenis van de Wahv biedt geen houvast voor de opvatting dat de wetgever zou hebben beoogd dit dwangmiddel uitsluitend toe te passen op voertuigen die aan de overtreder in eigendom toebehoren (rov. 5). Het doel van dwangmiddelen als de buitengebruikstelling is te bewerkstelligen dat opgelegde boetes worden geïnd. De boete is de tegen de overtreder gerichte sanctie; dwangmiddelen zijn niet bedoeld als nadere sanctie. Een dwangmiddel behoeft niet noodzakelijkerwijs te worden ingesteld tegen degene aan wie de sanctie is opgelegd (rov. 6).
Mede gelet op de maximale duur van de buitengebruikstelling, de mogelijkheid van de verhuurder om door betaling van de boetes die duur te verkorten en de hoogte van de kosten van overbrenging en bewaring, acht het hof het resultaat van de door de wetgever gemaakte afweging van belangen van de Staat enerzijds en de autoverhuurder anderzijds van dien aard dat de grenzen van de aan de Staat toekomende ruime mate van beoordelingsvrijheid niet zijn overschreden. De autoverhuurder wordt niet zodanig in zijn belangen getroffen dat van onevenredigheid moet worden gesproken. De toepassing van het dwangmiddel is niet in strijd met art. 1 van het eerste Protocol bij het EVRM en evenmin met in het algemeen rechtsbewustzijn levende beginselen van behoorlijk bestuur (rov. 15). Met betrekking tot de stelling van Hertz c.s. dat aan Hertz een straf is opgelegd zonder dat haar enig verwijt te maken valt, geldt dat Hertz niet het bedrag van de boetes heeft voldaan. De door Hertz betaalde kosten van overbrenging en bewaring kunnen niet als straf in de zin van art. 6 EVRM worden aangemerkt. Zou Hertz wel de boetes hebben voldaan, dan zou nog niet de straf ten laste van haar zijn gebracht, nu dat gevolg niet onontkoombaar is. De verhuurder kan immers enerzijds ervoor kiezen de termijn van vier weken te laten verstrijken zonder de boete te betalen en anderzijds het bedrag van de boete verhalen op de bestuurder. Laat hij na de daartoe geëigende maatregelen te nemen dan neemt hij het risico in dat verhaal niet te zullen slagen (rov. 17).
3.4.1 Onderdeel 1 van het middel richt zich tegen rov. 4-6 van het hof met de klacht dat, anders dan waarvan het hof is uitgegaan, art. 28b Wahv gelet op de tekst en de parlementaire geschiedenis niet (ondubbelzinnig) de bevoegdheid geeft tot buitengebruikstelling van voertuigen die niet op naam staan van en niet toebehoren aan degene aan wie de sanctie is opgelegd, althans van auto's die degene aan wie de sanctie is opgelegd als houder voor korte tijd onder zich heeft, althans van auto's die toebehoren aan partijen die auto's bedrijfsmatig en voor korte tijd verhuren. Onderdeel 2 behelst de klacht dat het hof heeft nagelaten, zonodig door ambtshalve aanvulling van rechtsgronden, vorenbedoelde uitleg te geven aan deze bepaling. Deze onderdelen lenen zich voor gezamenlijke behandeling.
3.4.2 Aan de onderdelen ligt de opvatting ten grondslag dat buitengebruikstelling als bedoeld in art. 28b Wahv zich - althans in gevallen als het onderhavige - niet uitstrekt tot voertuigen die niet op naam staan en ook niet toebehoren aan degene aan wie de administratieve sanctie is opgelegd. Die opvatting is onjuist.
3.4.3 Uitgangspunt van de Wahv is, mede blijkens de parlementaire geschiedenis, dat de kentekenhouder in beginsel verantwoordelijk is voor hetgeen met zijn voertuig gebeurt, ook in het geval dat er sprake is van een huurcontract (Memorie van Antwoord, Kamerstukken II 1987-1988, 20 329, nr. 6, p. 11-12). Aan de kentekenhouder wordt, indien niet aanstonds is vastgesteld wie de bestuurder van het motorrijtuig is, op de voet van art. 5 Wahv de administratieve sanctie opgelegd wegens gedragingen in strijd met verkeersvoorschriften die met of door middel van het motorrijtuig zijn begaan. De kentekenhouder draagt dus in voorkomend geval het risico van de desbetreffende gedragingen van de bestuurder. Voor de kentekenhouder die behoort tot de categorie van bedrijfsmatige verhuurders voor korte tijd is op dit uitgangspunt de uitzondering van art. 8, aanhef en onder b, Wahv gemaakt. Met deze "disculpatiemogelijkheid" zijn volgens de wetsgeschiedenis eventuele onevenredige risico's voor de kentekenhouder/autoverhuurder weggenomen (Nota naar aanleiding van het Eindverslag, Kamerstukken II 1988-1989, 20 329, nr. 9, p. 6).
De tekst van art. 28b Wahv bevat geen soortgelijke uitzondering, maar houdt zonder zodanige beperking in dat de officier van justitie te Leeuwarden het voertuig waarmee de gedraging heeft plaatsgevonden buiten gebruik kan stellen. De buitengebruikstelling strekt zich blijkens de tekst van deze bepaling mede uit tot soortgelijke voertuigen waarover degene aan wie de administratieve sanctie is opgelegd, vermag te beschikken. Onder "beschikken" moet blijkens de wetsgeschiedenis - vermeld in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 2.8 en onder 3.6 - worden verstaan "ten gebruike onder zich hebben", waarbij onverschillig is of de voertuigen (inmiddels) op naam van een ander staan of aan een ander toebehoren.
Buitengebruikstelling van het voertuig waarmee de gedraging heeft plaatsgevonden of dat anderszins bij degene aan wie de sanctie is opgelegd in gebruik is, is niet een administratieve sanctie, maar een dwangmiddel tot verhaal van de opgelegde sanctie, waarmee de wetgever heeft beoogd de bereidheid van degene aan wie de administratieve sanctie is opgelegd te verhogen het bedrag van de sanctie te betalen.
Het past derhalve in het stelsel van de Wahv en strookt met de duidelijke bedoeling van de wetgever aan te nemen dat het in art. 28b Wahv voorziene dwangmiddel van buitengebruikstelling ook kan worden toegepast in gevallen waar het betreft voertuigen die niet op naam staan van en niet toebehoren aan degene aan wie de sanctie is opgelegd, ook wanneer het gaat om voertuigen die toebehoren aan bedrijfsmatige verhuurders voor korte tijd. De door Hertz c.s. aangevoerde - in de onderdelen vermelde - bijzonderheden maken dit niet anders.
Op het voorgaande stuiten de klachten af.
3.5 Onderdeel 4 (onderdeel 3 bevat slechts een inleiding) richt zich tegen rov. 15 met de klacht dat, anders dan het hof heeft geoordeeld, art. 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM zich verzet tegen buitengebruikstelling, omdat een "fair balance" tussen de met het dwangmiddel gediende doelen en de nadelige gevolgen voor de rechthebbende ontbreekt. Het is immers, aldus het onderdeel, niet te wijten aan de rechthebbende, die de desbetreffende gedraging ook niet heeft verricht, dat de administratieve sanctie onbetaald is gebleven.
Het onderdeel faalt, omdat 's hofs oordeel juist is.
3.6.1 Onderdeel 5 komt op tegen rov. 17 met de rechtsklacht dat het hof ten onrechte niet heeft geoordeeld dat art. 6 EVRM zich tegen de buitengebruikstelling verzet, omdat door een dergelijke buitengebruikstelling in betekenende mate wordt bevorderd dat de rechthebbende op het voertuig, en niet degene aan wie de sanctie is opgelegd, de sanctie voldoet.
3.6.2 De klacht faalt. Het hof heeft niet miskend dat een straf in de zin van art. 6 EVRM niet kan worden gebracht ten laste van een ander dan degene aan wie de straf is opgelegd, doch het heeft geoordeeld dat hiervan geen sprake is, omdat dwanginvordering van de administratieve sanctie bij Hertz hier niet heeft plaatsgevonden en dat van strafoplegging overigens ook geen sprake is als de verhuurder ervoor kiest de termijn van vier weken niet te laten verstrijken en het bedrag van de sanctie te voldoen, voor verhaal van welk bedrag degene aan wie de sanctie is opgelegd kan worden aangesproken. Dit oordeel is juist.
3.7 Onderdeel 6 klaagt dat het hof, zonodig met ambtshalve aanvulling van rechtsgronden, had moeten oordelen dat buitengebruikstelling van een voertuig jegens de rechthebbende een vaststelling is van diens civielrechtelijke rechten en plichten, zonder dat is voorzien in een eerlijke rechtsgang binnen een redelijke termijn als bedoeld in art. 6 lid 1 EVRM en zonder dat sprake is van een effectief rechtsmiddel als bedoeld in art. 13 EVRM.
Het onderdeel faalt, reeds omdat de verhuurder zich tot de burgerlijke rechter kan wenden teneinde, zonodig in het kader van een voorlopige voorziening, van deze een oordeel te verkrijgen omtrent de uitoefening van de bevoegdheid tot buitengebruikstelling.
3.8 De in de overige onderdelen aangevoerde klachten kunnen niet tot cassatie leiden. Zulks behoeft, gezien art. 81 RO, geen nadere motivering nu de klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt Hertz c.s. in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 359,34 aan verschotten en op € 2.200,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president J.B. Fleers als voorzitter en de raadsheren O. de Savornin Lohman, E.J. Numann, W.A.M. van Schendel en W.D.H. Asser, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer E.J. Numann op 10 maart 2006.