Uitspraak
Nr. 42.457
4 mei 2007
MvA
gewezen op het beroep in cassatie van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda te Breda tegen de uitspraak van het Gerechtshof te 's-Gravenhage van 6 juli 2005, nr. BK-03/02188, betreffende na te melden aan X B.V. te Z (hierna: belanghebbende) opgelegde aanslag in een baatbelasting van de gemeente Breda.
1. Aanslag en bezwaar
Aan belanghebbende is ter zake van het genot krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van de onroerende zaak a-straat 1 te Q een aanslag in de baatbelasting binnenstad van de gemeente Breda opgelegd ten bedrage van ƒ 294.841,30, welke aanslag, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van het hoofd van de afdeling belastingen van de bestuursdienst van de gemeente Breda (hierna: het hoofd) is gehandhaafd.
2. Loop van het geding tot dusverre
Belanghebbende is tegen de uitspraak van het hoofd in beroep gekomen bij het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch. De uitspraak van dit hof van 30 november 2000 is op het beroep van belanghebbende bij arrest van de Hoge Raad van 8 augustus 2003, nr. 36769, BNB 2003/339, vernietigd, met verwijzing van het geding naar het Gerechtshof te 's-Gravenhage (hierna: het Hof) ter verdere behandeling en beslissing van de zaak met inachtneming van dat arrest.
Het Hof heeft het beroep gegrond verklaard en de uitspraak van het hoofd alsmede de aanslag vernietigd. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
3. Het tweede geding in cassatie
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda (hierna: het college) heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben de zaak doen toelichten, het college door mr. R.L.H. IJzerman en mr. A.L. Kruijmer, advocaten te 's-Gravenhage, belanghebbende door mr. M. Mees, advocaat te Amsterdam.
De Advocaat-Generaal R.E.C.M. Niessen heeft op 14 september 2006 geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep in cassatie.
Het college heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.
4. Beoordeling van het middel
4.1. Bij de beoordeling van het middel dient - deels ter verduidelijking, deels ter aanvulling van wat de Hoge Raad in eerdere arresten heeft overwogen - het volgende te worden vooropgesteld.
(a.1) Onder het tot stand brengen van voorzieningen in de zin van artikel 222, lid 1, van de Gemeentewet (hierna: de Wet) is niet enkel te verstaan het tot stand brengen van een voorheen niet bestaande voorziening. Ook een wijziging of vervanging van een bestaande voorziening kan het tot stand brengen van een voorziening in de zin van genoemde wetsbepaling inhouden, mits zulks in een verbetering van de bestaande voorziening resulteert.
(a.2) Van een verbetering van een bestaande voorziening is in elk geval geen sprake indien daaraan slechts onderhoudswerkzaamheden zijn verricht. Bovendien is de enkele omstandigheid dat de aan wijziging of vervanging van de bestaande voorziening bestede kosten hoger zijn dan die welke gemoeid zouden zijn met het opheffen van opgetreden achteruitgang daarvan, onvoldoende om de wijziging of vervanging te bestempelen als een verbetering.
(b) Indien sprake is van verbetering van een bestaande voorziening kunnen de kosten daarvan slechts door middel van een baatbelasting worden verhaald voor zover zij het bedrag overtreffen dat gemoeid zou zijn met alleen het opheffen van opgetreden achteruitgang van die bestaande voorziening.
(c) Een gemeente mag ervoor kiezen de kosten van een reeks voorzieningen te verhalen door middel van één baatbelasting, indien die voorzieningen als een samenhangend geheel worden uitgevoerd, zoals in het algemeen het geval zal zijn bij herinrichting van een gebied. Aan een zodanige keuze van een gemeente zijn enkele consequenties verbonden.
(d.1) Een van die consequenties is dat als bijkomend vereiste geldt dat het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied, in vergelijking met de toestand waarin dit geheel zich zou bevinden indien de voordien aanwezige voorzieningen in staat van nieuw zouden verkeren, naar inrichting, aard of omvang wezenlijk veranderd is.
(d.2) Indien niet is voldaan aan dit bijkomende vereiste, dan is het beoogde verhaal van de kosten van de reeks van voorzieningen door middel van één baatbelasting niet mogelijk, ook al zouden de uitgevoerde werkzaamheden hebben geresulteerd in één of meer afzonderlijke voorzieningen in de zin van het hiervoor onder (a) overwogene.
(d.3) Indien wel is voldaan aan dit bijkomende vereiste, kunnen de kosten van de herinrichting worden verhaald voor zover de uitgevoerde werkzaamheden hebben geresulteerd in afzonderlijke voorzieningen als hiervoor bedoeld onder (a), en met inachtneming van het onder (b) gestelde.
(e) Een tweede consequentie van de hiervoor onder (c) bedoelde keuze van een gemeente is, dat de vraag of een bepaalde onroerende zaak gebaat is, dient te worden beantwoord in het kader van het geheel van tot stand gebrachte voorzieningen in de zin der Wet, en niet voor elke voorziening afzonderlijk (vgl. HR 15 juli 1980, nr. 19929, BNB 1980/301).
4.2. Het Hof heeft (in onderdeel 6.2 van zijn uitspraak) geoordeeld dat door de herinrichting het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied vergeleken met de oude situatie niet wezenlijk veranderd is. Bij dit oordeel heeft het Hof enerzijds (in onderdeel 6.3 van zijn uitspraak in aanmerking genomen aard en karakter van de historische binnenstad of de inrichting daarvan en de functie van het gebied als winkel- en verblijfsgebied, en anderzijds (in onderdeel 6.4) de vervanging van de bestaande bestrating en straatverlichting door nieuwe, meer geavanceerde en duurdere materialen. Daarmee heeft het Hof onvoldoende inzicht gegeven in zijn gedachtegang. Indien het Hof (mede) heeft beoordeeld of het heringerichte gebied naar inrichting, aard of omvang wezenlijk veranderd is, heeft het miskend dat beoordeeld dient te worden (zie hiervoor onder 4.1 (d.1)) of het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied wezenlijk veranderd is. Alsdan zou 's Hofs oordeel berusten op een onjuiste rechtsopvatting. Indien het Hof wél is uitgegaan van de juiste maatstaf, is zijn oordeel onvoldoende gemotiveerd. De onderdelen van het middel 1, 3 en 5, die daarop gerichte klachten bevatten, slagen.
4.3. Onderdeel 2 van het middel betoogt dat het Hof een splitsing had moeten maken in kosten van onderhoud en kosten van verbetering. Voor zover het onderdeel berust op de opvatting dat ook indien niet is voldaan aan het hiervoor onder 4.1 (d.1) gestelde vereiste, toch nog verhaal van een deel van de kosten van de reeks van voorzieningen door middel van de onderhavige baatbelasting mogelijk is, faalt het, omdat die opvatting onjuist is (zie hiervoor onder 4.1 (d.2)).
4.4. Onderdeel 4 betoogt dat voor het aanwezig achten van een als verbetering aan te merken voorziening al voldoende is dat de vervanging van de bestrating en verlichting door nieuwe, meer geavanceerde en duurdere materialen (veel) meer geld heeft gekost dan de enkele vervanging door gelijkwaardige materialen. Die opvatting is onjuist (zie hiervoor onder 4.1 (a.2 tweede volzin)), zodat het onderdeel faalt.
4.5. Op grond van het hiervoor onder 4.2 overwogene kan 's Hofs uitspraak niet in stand blijven. Verwijzing moet volgen. Onderdeel 2 (voor zover niet berustend op de hiervoor in 4.3 vermelde onjuiste opvatting), en de onderdelen 6, 7 en 8 behoeven geen behandeling. De hierin aan de orde gestelde vragen kunnen, voor zover nodig, na verwijzing aan de orde komen. Met betrekking tot onderdeel 6 verdient opmerking dat onjuist is de opvatting dat als er sprake is van "een algehele of radicale vernieuwing" van een bestaande voorziening, de kosten daarvan in hun geheel via de baatbelasting kunnen worden verhaald. Ook dan blijft gelden dat de aan die voorziening bestede kosten slechts via een baatbelasting mogen worden omgeslagen voor zover zij het bedrag overtreffen dat gemoeid zou zijn met alleen het opheffen van opgetreden achteruitgang van die bestaande voorziening (zie hiervoor onder 4.1 (b)).
5. Proceskosten
De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten. Door het verwijzingshof zal worden beoordeeld of aan belanghebbende voor de kosten van het geding voor het gerechtshof te 's-Hertogenbosch en voor het Hof een vergoeding dient te worden toegekend.
6. Beslissing
De Hoge Raad:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt de uitspraak van het Hof, behoudens de beslissing omtrent het griffierecht, en
verwijst het geding naar het Gerechtshof te Arnhem ter verdere behandeling en beslissing van de zaak met inachtneming van dit arrest.
Dit arrest is gewezen door de vice-president J.W. van den Berge als voorzitter, en de raadsheren L. Monné, C.J.J. van Maanen, C. Schaap en A.H.T. Heisterkamp, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en in het openbaar uitgesproken op 4 mei 2007.