Uitspraak
11 juli 2008
Eerste Kamer
Nr. C07/140HR
RM/TT
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
NEDERLANDS ELECTRICITEIT
ADMINISTRATIEKANTOOR B.V.,
gevestigd te Dodewaard,
EISERES tot cassatie,
advocaat: mr. R.A.A. Duk,
t e g e n
DE STAAT DER NEDERLANDEN, Nederlandse Mededingingsautoriteit,
zetelende te 's-Gravenhage,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. J.W.H. van Wijk.
Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als NEA en de Staat.
1. Het geding in feitelijke instanties
NEA heeft bij exploot van 22 maart 2005 de Staat gedagvaard voor de rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd, kort gezegd, de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: de NMa), althans de Staat te veroordelen tot terugbetaling van het door haar onverschuldigd betaalde bedrag aan wettelijke rente ad € 1.172.703,72, althans € 918.860,74, met rente en kosten.
De Staat heeft de vordering bestreden.
De rechtbank heeft bij vonnis van 21 september 2005 het gevorderde afgewezen.
Tegen dit vonnis heeft NEA hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te 's-Gravenhage.
Bij arrest van 25 januari 2007 heeft het hof het vonnis van de rechtbank bekrachtigd.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft NEA beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Spier strekt tot verwerping van het beroep.
De advocaat van NEA heeft bij brief van 6 juni 2008 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) Bij beschikking van 26 augustus 1999 heeft de directeur-generaal van de NMa (hierna: de NMa) wegens een overtreding van art. 24 lid 1 Mededingingswet Pro (Mw), met toepassing van art. 62 lid 2 Mw Pro aan de rechtsvoorgangster van NEA (hierna: Sep), een boete opgelegd van ƒ 14.000.000. De NMa heeft daarbij bepaald dat de boete binnen dertien weken moest worden betaald en dat deze na het verstrijken van genoemde termijn zou worden vermeerderd met de wettelijke rente.
(ii) De boete is aanvankelijk niet betaald. Sep heeft tegen de beschikking van de NMa een bezwaarschrift ingediend. Het bezwaar is bij besluit van 27 maart 2000 ongegrond verklaard. Sep heeft beroep ingesteld. Bij uitspraak van 26 november 2002 heeft de rechtbank Rotterdam het beroep ongegrond verklaard. NEA heeft hoger beroep ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB). Het CBB heeft bij beschikking van 28 mei 2004 het besluit van de NMa van 27 maart 2000 vernietigd en de boete nader bepaald op € 3.500.000.
(iii) De NMa heeft NEA bij brief van 24 juni 2004 uitgenodigd het boetebedrag, dat, verhoogd met de wettelijke rente, was berekend op € 4.676.175,86, uiterlijk 8 juli 2004 te voldoen. Bij de berekening van de rentecomponent is de NMa ervan uitgegaan dat NEA wettelijke rente verschuldigd is vanaf 26 november 1999 (dertien weken na 26 augustus 1999).
(iv) NEA heeft op 1 juli 2004 een bedrag van € 4.672.703,72 aan de NMa betaald, blijkens een brief van de advocaat van NEA wat betreft de betaling van de wettelijke rente over de boete onder protest. Bij brief van 22 februari 2005 is namens NEA aan de NMa verzocht om terugbetaling van € 1.176.175,86 aan wettelijke rente, vermeerderd met de daarover verschuldigde wettelijke rente vanaf 1 juli 2004. Daartoe is de NMa niet overgegaan.
3.2 In dit geding vordert NEA als onverschuldigd betaald het hiervoor in 3.1 onder (iv) bedoelde bedrag aan wettelijke rente terug. Zij stelt zich op het standpunt dat zij, gelet op art. 67 lid 2 in Pro verbinding met art. 63 lid 1 Mw Pro, eerst wettelijke rente verschuldigd is geworden dertien weken na 24 mei 2004 (de datum waarop het CBB uitspraak deed), derhalve vanaf 28 augustus 2004, aangezien de werking van de boetebeschikking tot dat moment was opgeschort.
De rechtbank heeft NEA in dat standpunt niet gevolgd. Zij oordeelde dat onderscheid moet worden gemaakt tussen de in art. 67 (oud) Mw bedoelde inwerkingtreding en de in art. 63 Mw Pro verleende opschorting van de werking van de boetebeschikking.
De rechtbank beriep zich mede op de totstandkomingsgeschiedenis van art. 67 (oud) Mw.
Het hof heeft zich bij de door de rechtbank gebezigde gronden aangesloten. Het overwoog dat uit die totstandkomingsgeschiedenis ondubbelzinnig blijkt dat de wetgever met art. 67 (oud) tot uitdrukking heeft willen brengen dat de verschuldigdheid van de wettelijke rente over een opgelegde boete niet wordt opgeschort door het instellen van bezwaar of (hoger) beroep, en dat met art. 63 lid 1 is Pro gedoeld op een opschorting niet van de inwerkingtreding, maar slechts van de betalingsverplichting.
3.3 Het middel behelst de rechtsklacht dat het hof heeft miskend dat het systeem van de art. 63 en Pro 67 (oud) Mw meebrengt dat ingeval rechtsmiddelen worden aangewend tegen een boetebesluit van de NMa, de wettelijke rente over het boetebedrag, respectievelijk het bedrag dat daarvan na de rechterlijke beslissingen resteert, eerst verschuldigd wordt nadat dertien weken zijn verstreken sedert de dag dat bij gewijsde op het ingestelde beroep is beslist, subsidiair op het moment dat de rechtbank op het beroep heeft beslist, meer subsidiair in elk geval na het door het hof aangenomen tijdstip. Het middel voert daartoe aan, onder verwijzing naar hetgeen namens NEA in feitelijke instanties is betoogd, dat de omstandigheid dat de werking van de beschikking door het beroep is opgeschort, meebrengt dat het bedrag van de boete nog niet is verschuldigd en derhalve de rente daarover evenmin.
3.4.1 Art. 67 lid 1 en Pro 2 Mw luidden ten tijde van de in het geding zijnde boetebeschikking:
"1. Een boete wordt betaald binnen dertien weken nadat de beschikking waarbij de boete is opgelegd, in werking is getreden.
2. De boete wordt vermeerderd met de wettelijke rente, te rekenen vanaf de dag waarop de in het eerste lid genoemde termijn is verstreken."
Art. 63 bepaalde Pro:
"De werking van een beschikking als bedoeld in artikel 62, eerste lid, wordt, voorzover bij die beschikking een boete wordt opgelegd, opgeschort totdat de beroepstermijn is verstreken of, indien beroep is ingesteld, op het beroep is beslist."
In de memorie van toelichting op deze bepalingen is het volgende opgemerkt:
"Artikel 63
(...) De opschorting van de inning van de boete levert de betrokken ondernemingen een zeker rentevoordeel op. Om te voorkomen dat vanwege dat voordeel bezwaar of beroep wordt aangetekend, voorziet artikel 67, tweede lid, erin, dat na het verstrijken van een bepaalde termijn rente is verschuldigd."
(Kamerstukken II 1995-1996, 24707, nr. 3, blz. 92)
"Artikelen 67 en 68
(...) Artikel 67, tweede lid, houdt verband met de opschortende werking van bezwaar en beroep (zie artikel 63). Ingeval hoge boetes worden opgelegd kan het aantekenen van bezwaar en beroep, gelet ook op de duur van de procedures, behoorlijk voordeel opleveren. Het is uiteraard onwenselijk dat louter om die reden bezwaar of beroep wordt aangetekend. De voorgestelde bepaling roomt dan ook dit rentevoordeel af door de bepalen dat de overtreder de wettelijke rente is verschuldigd indien niet binnen de in artikel 67, eerste lid, genoemde termijn van dertien weken is betaald."
(Kamerstukken II 1995-1996, 24707, nr. 3, blz. 93-94)
3.4.2 Uit deze toelichting blijkt dat de wetgever voor ogen heeft gestaan te bewerkstelligen dat weliswaar de verschuldigdheid van een opgelegde boete ontstaat met de inwerkingtreding van de beschikking waarbij zij is opgelegd - waarvoor de Mededingingswet geen voorschrift bevat waarmee wordt afgeweken van de in art. 3:40 en Pro 3:41 lid 1 Awb neergelegde hoofdregel - maar dat de invorderbaarheid van de boete eerst ontstaat nadat de beroepstermijn ongebruikt is verstreken, dan wel in een tegen de beschikking gerichte beroepsprocedure onherroepelijk is beslist. Deze uitleg strookt overigens met de toelichting op artikel I, onderdeel T van het wetsvoorstel dat heeft geleid tot wijziging van art. 67 lid Pro 1 (oud) Mw, dat met ingang van 1 oktober 2007 is komen te luiden:
"Een boete wordt betaald binnen dertien weken nadat de beschikking waarbij de boete is opgelegd, bekend is gemaakt.",
Die memorie van toelichting vermeldt:
"In het eerste lid is verduidelijkt dat de opgelegde boete betaald dient te worden binnen 13 weken nadat de beschikking tot oplegging van die boete is bekend gemaakt. Uit de op dit moment geldende tekst en met name de passage "in werking is getreden" zou, gelezen in samenhang met artikel 63, ten onrechte de conclusie getrokken kunnen worden dat de boete pas betaald zou moeten worden indien de beschikking tot oplegging van de boete in rechte onaantastbaar is geworden. Dat is gelet op de parlementaire geschiedenis niet het geval (Kamerstukken II, 1995/96, nr. 3 pag. 93-94). Op grond van de artikelen 63 en 67 geldt het volgende. De beschikking tot oplegging van de boete is op grond van artikel 67, eerste lid, onmiddellijk na bekendmaking van kracht. Indien er tegen een dergelijke beschikking bezwaar wordt gemaakt of beroep wordt ingesteld, wordt de werking van de beschikking op grond van artikel 63 echter Pro opgeschort. Gedurende deze opschorting loopt echter vanaf 13 weken nadat de beschikking van kracht is geworden, de verplichting om de wettelijke rente te betalen (artikel 67, tweede lid). Indien dus de beschikking na bezwaar of beroep gehandhaafd blijft dient niet alleen de boete alsnog te worden betaald, maar tevens vanaf de dertiende week de wettelijke rente over het boetebedrag."
(Kamerstukken II 2004-2005, 30071, blz. 26)
3.4.3 Waar de verschuldigdheid van de wettelijke rente ingevolge art. 67 is Pro verbonden aan de inwerkingtreding van de beschikking - en daarmee, naar hiervoor werd overwogen, aan het verschuldigd worden van de boete - brengt het wettelijk stelsel mee dat over een op de voet van art. 62 lid 1 Mw Pro opgelegde boete, zoals die uiteindelijk in (hoger) beroep wordt vastgesteld, wettelijke rente verschuldigd is, te rekenen vanaf dertien weken na de bekendmaking van de beschikking waarbij die boete is opgelegd.
Het middel, dat uitgaat van een andere rechtsopvatting, faalt dus.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt NEA in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 5.987,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president D.H. Beukenhorst als voorzitter en de raadsheren A.M.J. van Buchem Spapens, E.J. Numann, J.C. van Oven en C.A. Streefkerk, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer W.D.H. Asser op 11 juli 2008.