Uitspraak
5 december 2008
Eerste Kamer
Nr. C07/148HR
RM/IS
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE GEMEENTE 's-GRAVENHAGE,
zetelende te 's-Gravenhage,
EISERES tot cassatie,
advocaat: mr. M.V. Polak,
t e g e n
DE STAAT DER NEDERLANDEN, Ministerie van Justitie,
zetelende te 's-Gravenhage,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. G. Snijders.
Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als de Gemeente en de Staat.
1. Het geding in feitelijke instanties
De Gemeente heeft bij exploot van 16 september 2002 de Staat gedagvaard voor de rechtbank 's-Gravenhage en, na vermeerdering van eis, gevorderd, kort gezegd:
a) te verklaren voor recht dat het uitsluiten door de Staat van de Gemeente van deelneming aan het SOV-experiment op de grond dat zij weigert 25% bij te dragen in de kosten van de noodzakelijke bouwkundige voorzieningen voor de intramurale fase, in strijd is met de wet en dus onrechtmatig;
b) de Staat te veroordelen om de Gemeente alsnog toe te laten tot deelneming zonder voorwaarden van financiële aard en een aanvang te maken met de noodzakelijke bouwkundige voorzieningen ten behoeve van de intramurale fase en die voorzieningen met onverwijlde spoed te voltooien;
en
c) de Staat te veroordelen tot terugbetaling van hetgeen de Gemeente aan kosten voor de SOV-celcapaciteit mocht hebben betaald.
De Staat heeft de vorderingen bestreden.
De rechtbank heeft bij vonnis van 18 augustus 2004 de vorderingen onder a) en c) toegewezen en het meer of anders gevorderde afgewezen.
Tegen dit vonnis heeft de Staat hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te 's-Gravenhage.
Bij arrest van 25 januari 2007 heeft het hof het vonnis van de rechtbank vernietigd en, opnieuw rechtdoende, de vorderingen van de Gemeente afgewezen.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft de Gemeente beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor de Staat mede door mr. K. Teuben, advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Advocaat-Generaal L.A.D. Keus strekt tot verwerping.
De advocaat van de Gemeente heeft bij brief van 30 september 2008 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) Op 1 april 2001 is in werking getreden de Wet van 21 december 2000 tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering, de Wet op de rechterlijke organisatie en de Penitentiaire beginselenwet (strafrechtelijke opvang verslaafden) (Stb. 2001, 28), hierna te noemen Wet SOV. Bij die wet is de strafrechtelijke maatregel van plaatsing in een inrichting voor de opvang van verslaafden ingevoerd (zie het bij die wet ingevoerde art. 38m Sr.).
(ii) De strafrechter kan ingevolge art. 38n Sr. de maatregel voor een periode van maximaal twee jaar opleggen. Doel van de maatregel is om de overlast die recidiverende verslaafden veroorzaken terug te dringen en hun zorg te bieden gericht op maatschappelijke (re)integratie en beëindiging van de recidive.
(iii) De maatregel wordt in drie fasen ten uitvoer gelegd, waarvan de eerste twee fasen binnen een door de minister van Justitie (hierna: de minister) als zodanig aangewezen SOV-inrichting (intramuraal, achtereenvolgens gesloten en halfopen) en de derde fase buiten de inrichting (open).
(iv) Het bij de Wet SOV ingevoerde artikel 38o lid
3 Sr. luidt:
"De kosten van de tenuitvoerlegging van de maatregel komen ten laste van de Staat. De kosten van de tenuitvoerlegging van de laatste fase van de maatregel komen overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels ten laste van gemeenten die deelnemen aan de tenuitvoerlegging daarvan."
(v) Mede ingevolge deze bepaling is de Penitentiaire maatregel aangepast (Stb. 2001, 159). Het nieuw ingevoerde artikel 44f, tweede lid, van de Penitentiaire maatregel luidde tot 1 oktober 2004:
"De kosten van de tenuitvoerlegging van de derde fase, voor zover die betrekking hebben op de opvang buiten de inrichting, komen ten laste van de gemeente, onverminderd het recht van betrokkene op een sociale zekerheidsuitkering."
(vi) De Wet SOV heeft een experimenteel karakter. Artikel VI voorziet in een evaluatieprocedure en artikel VII in de mogelijkheid dat de wet slechts in één of meer aangewezen arrondissementen van toepassing is. Het ligt in het voornemen van de minister om na zes jaren na inwerkingtreding een eindevaluatie te doen plaatsvinden waarna zal worden beslist omtrent de landelijke invoering van de SOV-maatregel.
(vii) De Gemeente is samen met de drie andere grote gemeenten en een aantal middelgrote gemeenten vanaf ongeveer 1995 betrokken geweest bij de voorbereiding van het SOV-experiment. Daarbij is de financiering aan de orde geweest. De minister vroeg van elke deelnemende gemeente een bijdrage van 50% (later 25%) in de kosten van de stichting (nieuwbouw en verbouwing) van de aan die gemeente gekoppelde SOV-inrichting voor de tenuitvoerlegging van de eerste twee fasen van de maatregel. Volgens de plannen zouden voor de gemeente 's-Gravenhage 36 van dergelijke inrichtingsplaatsen beschikbaar komen.
(viii) Over de medefinanciering van die plaatsen hebben de Gemeente en de Staat (onder meer) in 1997 gecorrespondeerd. In zijn brief van 10 januari 1997 aan de minister heeft de burgemeester van de Gemeente meegedeeld dat de Gemeente zich verzet tegen de verlangde bijdrage omdat de bouw van de SOV-voorzieningen haars inziens een rijkstaak is en financiering daarvan ten principale ten laste van het Rijk zou moeten komen. Bij brief van 18 februari 1997 heeft de minister geantwoord geen uitzondering voor de Gemeente te willen maken. Nadat nader overleg had plaatsgevonden, heeft de minister bij brief van 22 juli 1997 aan de Gemeente gevraagd zich formeel bereid te verklaren 25% van de bouw van de voorzieningen (36 intramurale plaatsen), zijnde ƒ 2.565.000,-- te bekostigen. Anders dan de overige bij de voorbereiding betrokken gemeenten heeft de Gemeente zich niet bereid verklaard een financiële bijdrage te leveren aan de (ver)bouw van een SOV-inrichting. De Gemeente is daarom na inwerkingtreding van de wet niet toegelaten tot deelneming aan het SOV-experiment.
(ix) Op 1 oktober 2004 is de maatregel tot plaatsing van een verdachte in een inrichting voor - ook niet verslaafde - stelselmatige daders (de ISD-maatregel) ingevoerd door inwerkingtreding van de Wet van 9 juli 2004, Stb. 351, tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering en de Penitentiaire beginselenwet (plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders) (Stb. 2004, 351).
In tegenstelling tot de SOV-maatregel kan de ISD-maatregel vanaf 2005 (in de grote gemeenten al vanaf 1 oktober 2004) in alle arrondissementen worden opgelegd. De SOV-maatregel is als afzonderlijk programma (voor verslaafde veelplegers) blijven bestaan, maar is geïncorporeerd in de ISD en wordt binnen dat kader ten uitvoer gelegd.
3.2 De vordering van de Gemeente strekt kort gezegd ertoe dat voor recht wordt verklaard dat het uitsluiten van de Gemeente van deelneming aan het SOV-experiment op de grond dat zij weigert 25% bij te dragen in de kosten van de noodzakelijke bouwkundige voorzieningen voor de intramurale fase, in strijd met de wet en dus onrechtmatig is en dat de Staat wordt veroordeeld de Gemeente tot deelneming toe te laten zonder financiële voorwaarden te stellen.
De Gemeente stelt daartoe dat in de wet het beginsel verankerd ligt dat de kosten van de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen voor rekening van de Staat zijn. Voor gemeentelijke medefinanciering van de SOV-voorzieningen voor de eerste twee fasen bestaat volgens de Gemeente geen grond. De Staat meent dat, juist omdat sprake was van een experiment, voorwaarden mochten worden gesteld aan deelname aan het experiment zonder dat voor die voorwaarden een specifieke wettelijke grondslag nodig is.
3.3 De rechtbank heeft de Gemeente gelijk gegeven en haar vorderingen toegewezen. In het daartegen door de Staat ingestelde hoger beroep heeft het hof de Staat in het gelijk gesteld, het vonnis van de rechtbank vernietigd en de vorderingen afgewezen. Daartoe heeft het hof, samengevat, het volgende overwogen.
In rov. 5 heeft het hof, in cassatie niet bestreden, vooropgesteld dat tot de detentiekosten naast de jaarlijkse exploitatiekosten ook de (nieuw- of ver)bouwkosten van de benodigde instellingen behoren, en dat ingevolge de algemeen geldende regel dat de kosten van tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen voor rekening van de Staat komen, ook de bouwkosten van de onderhavige SOV-voorzieningen voor rekening van de Staat behoren te komen, tenzij de wetgever dat anders heeft voorzien.
Het hof heeft geoordeeld dat dit laatste hier het geval is op grond van het volgende:
"6. (...)Van de aanvang af is duidelijk geweest dat de onderhavige SOV een experiment zou zijn dat op beperkte schaal zou worden toegepast. De SOV zou niet in het hele land toepassing (kunnen) vinden. Het was eveneens duidelijk dat landelijk (met uitzondering van het Rotterdamse experiment Ossendrecht) geen intramurale SOV-capaciteit aanwezig was. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat het de bedoeling was, dat in verband met de aanpak van de overlast (onder meer) in de vier grote steden voorzieningen zouden worden getroffen die het opleggen van de SOV-maatregel mogelijk maakten. Indien al hieruit valt af te leiden dat voor de Staat een verplichting bestond om binnen de gemeentegrenzen van Den Haag een intramurale SOV-voorziening op te richten dan volgt hieruit niet een onvoorwaardelijke verplichting dat te doen noch op welke termijn daaraan zou moeten worden voldaan. Den Haag heeft dus met de Wet SOV niet zonder meer "recht" op een dergelijke SOV-inrichting gekregen. Den Haag wenste echter wel mee te doen aan het experiment en wilde (meteen na invoering van de Wet SOV) binnen haar gemeentegrenzen een intramurale SOV-voorziening aanwezig hebben. Voor de stichting van een dergelijke voorziening moeten voldoende financiële middelen beschikbaar zijn. Bij de schets van de financiële gevolgen van de wet in de memorie van toelichting (26023 nr. 3, pagina 17) is het volgende gememoreerd:
'De gezamenlijke financiering van de SOV-inrichtingen en SOV-voorzieningen door het Rijk en gemeenten sluit aan bij het uitgangspunt in de drugnota dat het voorkomen en bestrijden van overlast een gezamenlijke verantwoordelijkheid is.
Met de vier grote gemeenten en twintig andere gemeenten zijn afspraken gemaakt over de medefinanciering door deze gemeenten. Het gaat om in totaal 350 SOV-plaatsen.
De gemeenten dragen voor 25% bij aan de stichtingskosten (nieuwbouw en verbouw) van de inrichtingen waar de intramurale fase wordt doorlopen. De gemeentelijke bijdrage is afgestemd op het aan de betreffende gemeente toegewezen contingent intramurale SOV-capaciteit (...)
De kosten van de laatste extramurale fase van de opvang - training, scholing, arbeidsprojecten, huisvesting, eventuele vervolgzorg - worden in hun geheel gedragen door de gemeenten.'
De wetgever, bij uitstek degene die op de hoogte is van de wetgeving is er dus bij de goedkeuring van het wetsvoorstel (met alle financiële consequenties van dien) van uitgegaan dat de financiering van de (nieuw- of ver)bouw van de inrichtingen voor een deel op de schouders van de deelnemende gemeenten zou komen te rusten.
Het hof deelt niet het oordeel van Den Haag, dat bij de bespreking van het wetsvoorstel alleen aandacht is geweest voor de bijdrage van de gemeenten in de laatste fase. Dat de financiering van die laatste fase veel aandacht heeft gekregen, wil niet zeggen dat de vermelding in de memorie van toelichting van de afgesproken bijdrage van 25% in de bouwkosten over het hoofd is gezien.
Het hof acht het onder voormelde omstandigheden niet onrechtmatig van de Staat dat hij in verband met de wens van Den Haag om in het kader van het experiment (onmiddellijk) te beschikken over SOV-voorzieningen daarvoor een financiële bijdrage van Den Haag wenste en dat als voorwaarde voor die stichting van die voorzieningen stelde.
7. Dat de voorwaarde van de financiële bijdrage niet in de wet is opgenomen, is in het licht van hetgeen de wetgever in de memorie van toelichting heeft overwogen geen contra-indicatie voor het stellen van die voorwaarde.
8. De Gemeente heeft erop gewezen dat de bijdrage niet strookt met het advies van de Raad van State die van oordeel was, dat in de wettekst tot uiting moest worden gebracht dat de medefinanciering alleen betrekking heeft op de half open en open fase.
9. Dit advies is gegeven naar aanleiding van het oorspronkelijke wetsvoorstel, volgens welke art. 38o Sr. zou moeten luiden: "De kosten van de tenuitvoerlegging van de maatregel komen ... ten laste van de Staat en deelnemende gemeenten."
De Raad deelde de kritiek van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten dat de detentiekosten van de (eerste) intramurale fase niet voor rekening van de deelnemende gemeenten moeten komen, omdat de gemeenten in die fase geen eigen taak en verantwoordelijkheid hebben.
Na het advies van de Raad is de wettekst aangepast. Het betreffende artikel bepaalt, zoals eerder vermeld, dat de kosten van de tenuitvoerlegging van de maatregel in de eerste en tweede fase ten laste van de Staat komen en die van de laatste fase ten laste van de gemeenten.
10. Van strijd met het advies is naar het oordeel van het hof geen sprake. De wettekst in het oorspronkelijke voorstel liet ruimte open voor de uitleg dat de deelnemende gemeenten voor de kosten in alle fasen van de tenuitvoerlegging van de maatregel mede verantwoordelijk zouden zijn. Die ruimte is in de huidige tekst niet aanwezig en in zoverre strookt de tekst met de algemene regel die hiervoor onder 5 is weergegeven."
3.4 In cassatie bestrijdt de Gemeente de hiervoor geciteerde overwegingen met een middel dat uit drie onderdelen bestaat.
Volgens onderdeel a onder (i) miskent het hof in rov. 7 dat de door het hof in rov. 5 vooropgestelde algemeen geldende regel dat de kosten van tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen voor rekening van de Staat komen - welke algemene regel is neergelegd in de art. 35 lid 1, 36a, 37e en 38o lid 3 Sv. - slechts opzij kan worden gezet indien bij of krachtens enige wet anders is bepaald, terwijl daarvan geen sprake is. Een of meer passsages in de wetsgeschiedenis vormen onvoldoende rechtvaardiging voor het aanvaarden van een uitzondering op die algemeen geldende regel. Met name miskent het hof volgens het onderdeel onder (ii) het stelsel van art. 38o lid 3 Sr. dat mede in het licht van de zojuist bedoelde algemeen geldende regel als gesloten moet worden beschouwd. In dat stelsel geldt als hoofdregel dat de kosten van tenuitvoerlegging van de maatregel ten laste van de Staat komen en dat daarop uitsluitend een uitzondering wordt gemaakt voor de kosten van de tenuitvoerlegging van de laatste fase van de maatregel, die overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels ten laste van de deelnemende gemeenten komen. Met dit stelsel verdraagt zich niet het aanvaarden van een buitenwettelijke grondslag op basis waarvan de Staat de Gemeente kan verplichten om bij te dragen in de bouwkosten van de SOV-voorzieningen, aldus het onderdeel.
Onderdeel b bestrijdt hetgeen het hof in rov. 6 omtrent de bedoeling van de wetgever uit de wetsgeschiedenis heeft afgeleid. De de door het hof aangehaalde passage uit de memorie van toelichting is summier en dubbelzinnig en voor het overige wordt in de parlementaire stukken niet op de onderhavige voorwaarde ingegaan, zo betoogt het onderdeel.
Onderdeel c keert zich tegen hetgeen het hof heeft overwogen in rov. 8 - 10 aangaande het advies van de Raad van State met betrekking tot de tekst van art. 38o lid 3 Sr. en de aanpassing van de tekst van het wetsvoorstel aan dat advies. Volgens het onderdeel is het oordeel van het hof, dat erop neerkomt dat geen sprake zou zijn van discrepantie tussen het standpunt van de Staat en de reactie van de minister op het advies van de Raad van State, onjuist of onbegrijpelijk.
3.5.1 Bij de beoordeling van deze klachten moet worden vooropgesteld dat, zoals het middel met het hof terecht tot uitgangspunt neemt, uit het wettelijk stelsel als regel volgt dat de kosten van tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen voor rekening van de Staat komen, tot welke kosten behoren de kosten van stichting (nieuwbouw en verbouwing) van de inrichtingen waarin die tenuitvoerlegging plaatsvindt.
3.5.2 Anders dan het middel betoogt, is noch met deze regel noch met art. 38o lid 3 Sr. in strijd dat de Staat de onderhavige voorwaarde van medefinanciering van de stichtingskosten van SOV-inrichtingen stelt aan deelneming aan het SOV-programma. Daartoe wordt het volgende overwogen.
Zoals het hof blijkens rov. 6 - terecht - heeft meegewogen en uit de parlementaire geschiedenis blijkt, is bij de behandeling van het wetsvoorstel SOV in de beide Kamers van de Staten-Generaal aan de orde geweest dat de SOV-regeling een experiment is (hetgeen ook blijkt uit art. VII lid 2 van de Wet SOV) en als zodanig zou worden ingevoerd in het rechtsgebied en ten behoeve van een beperkt aantal gemeenten dat bereid zou zijn aan het programma deel te nemen en dat, bij het uitgangspunt dat het voorkomen en bestrijden van overlast door recidiverende verslaafden een gezamenlijke verantwoordelijkheid van het Rijk en de bij het experiment betrokken gemeenten is, sprake zou zijn van gezamenlijke financiering van de SOV-inrichtingen en -voorzieningen door Rijk en de deelnemende gemeenten.
Voorts blijkt uit de in middelonderdeel c onder (b) geciteerde passages uit het advies van de Raad van State en de in de in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 4.3 geciteerde passage uit het nader rapport met betrekking tot de oorspronkelijke tekst van art. 38o lid 3 Sr. onmiskenbaar dat, los van de door de Raad van State genoemde algemeen geldende regel dat de kosten van de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen voor rekening van de Staat komen, en ook los van hetgeen in dat derde lid van art. 38o ten aanzien van de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de SOV-maatregel wordt bepaald, de deelnemende gemeenten voor 25% zouden bijdragen in de financiering van de stichtingskosten van de SOV-inrichtingen waarin de intramurale fase zou worden doorlopen.
Door de fractie van GroenLinks in de Tweede Kamer zijn weliswaar principiële bezwaren geopperd tegen de medefinanciering door de gemeenten op de grond dat op het punt van de bekostiging van de gebouwen en (deels) de behandeling zelf het de landelijke overheid is die heeft te zorgen voor de tenuitvoerlegging van door de strafrechter opgelegde sancties en dat uit de stukken niet valt op te maken, waarom in dit geval de financiële verantwoordelijkheid gedeeld zou moeten worden met de betrokken gemeenten (verslag, Kamerstukken II 1998/99, 26 023, nr. 4 (herdruk), p. 15-16). Dit heeft echter geen weerklank gevonden bij andere leden van de Kamer en niet geleid tot een wijziging van de door de regering voorgenomen financieringsstructuur inclusief de onderhavige voorwaarde. De regering antwoordde op deze bezwaren namelijk:
"In het penitentiaire recht geldt het uitgangspunt dat de centrale overheid is belast met de tenuitvoerlegging van door de strafrechter opgelegde straffen of maatregelen en de kosten daarvan voor haar rekening komen. Dit principiële uitgangspunt laat ruimte om bij de tenuitvoerlegging van een nieuw strafrechtelijk instrument andere partners te betrekken die er mede belang bij hebben dat de doeleinden van het nieuwe instrument worden verwezenlijkt. Bij de ontwikkeling van het SOV-project zijn de vier grote steden en een aantal middelgrote gemeenten betrokken. Zij zijn mede betrokken bij de laatste extramurale fase in de tenuitvoerlegging van de SOV. Zij dragen voor het welslagen van die laatste fase medeverantwoordelijkheid welke tot uitdrukking komt in medefinanciering." (nota n.a.v. het nader verslag, Kamerstukken II 1999/2000, 26 023, nr. 8, p. 27).
Weliswaar rept de regering hier niet in het bijzonder van de onderhavige voorwaarde, maar dit punt is door haar wel tijdens de mondelinge beraadslagingen aan de orde gesteld, zoals blijkt uit de in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 4.6 geciteerde passages uit de handelingen van de Tweede Kamer:
"Een van de randvoorwaarden is dat de gemeenten bereid moeten zijn om een bijdrage te leveren door het storten van een eenmalig bedrag aan cofinanciering bij de bouw van intramurale voorzieningen. Dat is dus 25%".
Dit heeft vervolgens niet tot nadere discussie geleid.
Hetzelfde punt is nadien in de Eerste Kamer opnieuw van de zijde van GroenLinks opgebracht maar heeft evenmin tot een ander standpunt van de regering geleid (zie verslag I, Kamerstukken I 1999/2000, 26 023, nr. 215a, p. 6-7 (GroenLinks); memorie van antwoord I, Kamerstukken I, 1999/2000, 26 023, nr. 215b, p. 7).
3.5.3 Uit een en ander komt naar voren dat de wetgever geen bezwaren heeft gezien in de door de regering voorgenomen financieringsstructuur, waaronder het stellen van de onderhavige voorwaarde naast de financiële verplichtingen die op de voet van art. 38o lid 3 Sr. voor de deelnemende gemeenten zouden voortvloeien uit de tenuitvoerlegging van de maatregel in de derde, extramurale, fase. De wetgever heeft dus met de regeling van art. 38o lid 3 niet de medefinanciering door de deelnemende gemeenten van de stichtingskosten van de SOV-inrichtingen door middel van het stellen van de onderhavige voorwaarde willen uitsluiten.
3.6 Op het voorgaande stuiten alle klachten van het middel af.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 371,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president D.H. Beukenhorst als voorzitter en de raadsheren O. de Savornin Lohman, A. Hammerstein, J.C. van Oven en W.D.H. Asser, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer E.J. Numann op 5 december 2008.