Uitspraak
11 januari 2013
Eerste Kamer
11/03135
RM/MD
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE GEMEENTE AMSTERDAM,
zetelende te Amsterdam,
EISERES tot cassatie,
advocaat: mr. M.W. Scheltema,
t e g e n
1. [Verweerster 1],
gevestigd te [vestigingsplaats],
2. [Verweerder 2],
wonende te [woonplaats],
3. [Verweerder 3],
wonende te [woonplaats],
4. [Verweerster 4],
wonende te [woonplaats],
VERWEERDERS in cassatie,
niet verschenen.
Eiseres zal hierna ook worden aangeduid als de Gemeente, en verweerders als [verweerster 1] en [verweerders 2 t/m 4], gezamenlijk als [verweerders]
1. Het geding in feitelijke instanties
Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken:
a. de vonnissen in de zaak 416363/HA ZA 09-57 van de rechtbank Amsterdam van 4 maart 2009 en 19 augustus 2009;
b. het arrest in de zaak 200.050.651/01 van het gerechtshof te Amsterdam van 29 maart 2011.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft de Gemeente beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
Tegen [verweerders] is verstek verleend.
De zaak is voor de Gemeente toegelicht door haar advocaat.
De conclusie van de Advocaat-Generaal L.A.D. Keus strekt tot vernietiging en verwijzing.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) [Verweerster 1] huurt van [verweerders 2 t/m 4] meerdere panden.
In deze panden, alle gelegen te Amsterdam, wordt het prostitutiebedrijf uitgeoefend. [Verweerster 1] verhuurt daartoe kamers in de panden (per "raam") aan prostituees.
(ii) [Verweerders 2 t/m 4] zijn sinds 9 januari 2007 eigenaar van het pand [a-straat 1] te Amsterdam (hierna: het pand).
(iii) Blijkens een door [verweerster 1] en [verweerders 2 t/m 4] op 22 november 2006 ondertekende "toevoeging huurcontract d.d. 1-1-2005" is het pand "per datum verlening prostitutievergunning" toegevoegd aan de reeds bestaande huurovereenkomst tussen partijen. De huurprijs voor het pand bedraagt volgens deze "toevoeging huurcontract" € 1.627,50 per week.
(iv) [Verweerster 1] heeft op 28 november 2006 bij de Gemeente een exploitatievergunning voor de uitoefening van een prostitutiebedrijf in het pand aangevraagd.
(v) Bij brief van 21 februari 2007 heeft de burgemeester [verweerster 1] ervan op de hoogte gesteld dat hij, ter beoordeling van de aanvraag, op grond van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet Bibob) advies bij het Landelijk Bureau Bibob heeft aangevraagd.
(vi) Bij brief van 30 mei 2007 heeft [verweerster 1] bij de burgemeester bezwaar gemaakt wegens het niet tijdig beslissen op de aanvraag. Daarbij heeft zij de Gemeente aansprakelijk gesteld voor alle schade veroorzaakt door het niet tijdig beslissen op de aanvraag.
(vii) Op 22 juni 2007 heeft [verweerster 1] de voorzieningenrechter te Amsterdam verzocht de Gemeente te bevelen binnen veertien dagen na de uitspraak een besluit op de aanvraag te nemen, op straffe van een dwangsom.
(viii) Bij uitspraak van 11 juli 2007 heeft de voorzieningenrechter overwogen dat de beslistermijn van art. 1.5, eerste lid, van de Algemene Politie Verordening (APV) op 19 april 2007 was verstreken. Aangezien de burgemeester deze termijn niet heeft opgeschort op de voet van art. 1.5, tweede lid, van de APV en derhalve binnen een termijn van zestien weken op de aanvraag van [verweerster 1] had moeten beslissen, heeft de rechter de voorlopige voorziening toegewezen en bepaald dat de burgemeester uiterlijk op 27 juli 2007 op de aanvraag van [verweerster 1] diende te beslissen.
(ix) Bij besluit van 19 juli 2007 heeft de burgemeester het bezwaar wegens fictieve weigering van de aanvraag gegrond verklaard. Daarbij is tevens een proceskostenvergoeding aan [verweerster 1] toegewezen.
(x) Op 20 juli 2007 heeft de Gemeente [verweerster 1] het voornemen kenbaar gemaakt de aanvraag te weigeren op grond van slecht levensgedrag in de zin van de APV.
[Verweerster 1] heeft tegen dit voornemen een zienswijze ingebracht.
(xi) Op 25 juli 2007 heeft de burgemeester het advies van het Landelijk Bureau Bibob ontvangen. Naar aanleiding hiervan heeft de burgemeester op 27 juli 2007 [verweerster 1] in de gelegenheid gesteld het advies in te zien. In de desbetreffende brief heeft de burgemeester aangekondigd dat, na ontvangst van de zienswijze van [verweerster 1], dan wel van de schriftelijke bevestiging van geen inzage, uiterlijk binnen twee weken een beslissing op de aanvraag zal worden genomen. [Verweerster 1] heeft tegen deze termijn geen bezwaar gemaakt.
(xii) [Verweerster 1] heeft het Bibob-advies ingezien en vervolgens een zienswijze bij de Gemeente ingediend.
(xiii) Bij besluit van 4 september 2007 heeft de burgemeester een exploitatievergunning voor de uitoefening van een prostitutiebedrijf in het pand aan [verweerster 1] verleend. De vergunning is verleend voor een bepaalde periode, met als einddatum 1 oktober 2008.
Voor deze termijn is gekozen, zo vermeldt het besluit, "daar besluitvorming niet langer kon uitblijven, maar nader onderzoek dan wel verificatie van passages uit het Bibob-advies wel dient plaats te vinden."
(xiv) [Verweerders 2 t/m 4] hebben de Gemeente bij brief van 13 maart 2008 wederom aansprakelijk gesteld voor de schade die door overschrijding van de beslistermijn is ontstaan.
3.2 De rechtbank heeft de door [verweerders] jegens de Gemeente ingestelde, op onrechtmatige daad gebaseerde vordering tot vergoeding van de door de overschrijding van de beslistermijn ontstane schade toegewezen.
In hoger beroep heeft het hof het vonnis van de rechtbank bekrachtigd. Daartoe heeft het hof, in de kern genomen, geoordeeld dat de overschrijding van de beslistermijn in het onderhavige geval niet te rechtvaardigen was. Voorts heeft het hof overwogen dat de Gemeente onvoldoende duidelijk heeft gemaakt waarom zij niet zonder het Bibob-advies had kunnen beslissen, bijvoorbeeld voor bepaalde tijd en onder bepaalde voorwaarden, zoals zij uiteindelijk ook op 4 september 2007 heeft gedaan. Het niet tijdig beslissen is ook onrechtmatig jegens andere belanghebbenden dan de indieners van het bezwaarschrift, zoals [verweerders 2 t/m 4], aldus het hof.
3.3 Het hof is bij zijn oordeel dat de termijnoverschrijding onrechtmatig is jegens [verweerders] - terecht - uitgegaan van de maatstaf die is geformuleerd in HR 22 oktober 2010, LJN BM7040, NJ 2011/6.
Deze maatstaf houdt in dat de enkele omstandigheid dat een bestuursorgaan een besluit neemt met overschrijding van de wettelijke beslistermijn, onvoldoende is voor het oordeel dat op grond van art. 6:162 BW Pro aansprakelijkheid bestaat voor schade die eventueel voortvloeit uit die termijnoverschrijding en dat voor die aansprakelijkheid bijkomende omstandigheden nodig zijn die meebrengen dat het bestuursorgaan, door pas na het verstrijken van de wettelijke beslistermijn een besluit te nemen, in strijd handelt met de in het maatschappelijk verkeer jegens een belanghebbende in acht te nemen zorgvuldigheid.
Voor zover onderdeel 1.1 een daarvan afwijkende maatstaf verdedigt (met name door het aanvoeren van de stelling dat als bijkomende omstandigheden slechts omstandigheden toelaatbaar zijn die aan de Gemeente kunnen worden toegerekend), gaat het van een onjuiste rechtsopvatting uit en faalt het derhalve. Voor het overige mist het feitelijke grondslag, omdat het hof niet heeft miskend dat het erom gaat of de overschrijding van de beslistermijn in het licht van de omstandigheden van het geval in redelijkheid aanvaardbaar was (dat wil zeggen: niet onzorgvuldig was jegens de betrokkenen).
Opmerking verdient nog dat de in genoemd arrest aanvaarde regel dat de enkele overschrijding van de wettelijke beslistermijn onvoldoende is voor aansprakelijkheid op grond van art. 6:162 BW Pro, daarop berust dat die termijn in de eerste plaats ertoe strekt het bestuursorgaan met voortvarendheid te laten beslissen, en voor betrokkenen duidelijkheid te scheppen op welke termijn de beslissing is te verwachten.
De wettelijke beslistermijn beoogt niet zonder meer om ook te beschermen tegen mogelijke schade die voor een belanghebbende kan ontstaan bij uitblijven van de beslissing binnen die termijn.
In rov. 3.4.1 en 3.4.2 van het bestreden arrest ligt het oordeel besloten dat de termijnoverschrijding in dit geval overeenkomstig genoemde maatstaf onrechtmatig is geweest, omdat de Gemeente, gelet op de door het hof in aanmerking genomen bijkomende omstandigheden, onzorgvuldig jegens [verweerster 1] (en [verweerders 2 t/m 4]) heeft gehandeld.
3.4 Onderdeel 1.5 bevat de klacht dat het oordeel van het hof dat de Gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door de beslistermijn te overschrijden, in het licht van de door de Gemeente aangevoerde en in onderdeel 1.2 aangehaalde omstandigheden, onbegrijpelijk is. Deze klacht is gegrond voor zover deze ziet op de in onderdeel 1.2 vermelde omstandigheid dat de burgemeester ten behoeve van de aanvraag van een Bibob-advies diende te beschikken over bepaalde gegevens en dat [verweerster 1] deze gegevens niet reeds ten tijde van haar aanvraag op 28 november 2006, maar pas op 13 januari 2007 aan de Gemeente heeft verstrekt.
3.5 De onderdelen 1.4, 2.3 en 2.5 komen op tegen de verwerping door het hof in rov. 3.4.2 van het argument van de Gemeente dat geen sprake is van onrechtmatigheid omdat het niet haar schuld was dat het Bibob-advies niet tijdig beschikbaar was en omdat zij een gerechtvaardigd belang had bij het afwachten van dat advies. Dat argument heeft het hof verworpen (onder meer) op grond van zijn oordeel dat de burgemeester geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om de beslistermijn op grond van art. 31 Wet Pro Bibob op te schorten. De hierop gerichte klachten van de onderdelen slagen. Door het hof is miskend dat op grond van art. 31 in Pro verbinding met art. 15 lid 1 en Pro lid 3 Wet Bibob de wettelijke termijn waarbinnen de beschikking dient te worden gegeven, wordt opgeschort voor de duur van de periode die begint met de dag waarop het Bibob-advies is gevraagd en eindigt met de dag waarop dit advies is ontvangen, zij het maximaal voor een periode van acht weken. Voor opschorting van de wettelijke beslistermijn is, anders dan het hof heeft geoordeeld, geen nadere handeling van de Gemeente noodzakelijk. Ingevolge art. 32 Wet Pro Bibob dient de Gemeente slechts - zoals zij in het onderhavige geval heeft gedaan - aan de aanvrager mede te delen dat advies wordt gevraagd aan het (landelijk) Bureau Bibob.
3.6 Het hof heeft in rov. 3.4.1 geoordeeld dat de stelling van de Gemeente dat zij de beslistermijn op grond van art. 1.5, lid 2, APV had kunnen verdagen, geen gewicht in de schaal werpt, nu de burgemeester feitelijk geen gebruik heeft gemaakt van die mogelijkheid.
De hiertegen gerichte klachten van de onderdelen 2.1 en 2.2 slagen. Het enkele feit dat de burgemeester geen gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid de beslistermijn te verlengen, betekent nog niet dat het bestaan van die bevoegdheid niet kan meewegen bij beantwoording van de vraag of de overschrijding van de termijn al dan niet rechtmatig is. Zoals de Gemeente terecht aanvoert, kan bij deze beoordeling niet zonder meer worden voorbijgegaan aan de omstandigheden dat, hoewel geen formele verlenging van de termijn heeft plaatsgevonden, de overschrijding van de termijn wel (gedeeltelijk) "gedekt" had kunnen worden door verdaging en dat de Gemeente steeds met [verweerster 1] heeft gecommuniceerd over het moment waarop de beslissing kon worden verwacht.
3.7 In rov. 3.2 heeft het hof geoordeeld dat geen betekenis moet worden gehecht aan de omstandigheid dat [verweerster 1] geen bezwaar heeft gemaakt tegen het voornemen van de burgemeester, aangekondigd in zijn brief van 27 juli 2007, om twee weken nadien een beslissing te nemen. Hoewel het daartegen gerichte onderdeel 2.6 terecht tot uitgangspunt neemt dat toestemming van [verweerster 1] voor verlenging van de beslistermijn met twee weken (welke toestemming het hof overigens niet heeft vastgesteld) het onrechtmatig karakter aan de overschrijding van de termijn (in zoverre) kan ontnemen, kan het onderdeel niet tot cassatie leiden, nu het oordeel van het hof gebaseerd is op de omstandigheid dat [verweerster 1] (slechts) "geen bezwaar heeft gemaakt" tegen verlenging van de termijn in een situatie waarin volgens het hof al ruimschoots sprake was van overschrijding van de beslistermijn. Dat oordeel geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting en is niet onbegrijpelijk.
3.8 Onderdeel 3 is, in samenhang met onderdeel 1.2, gericht tegen het oordeel van het hof in rov. 3.4.2 dat het niet beschikken over een Bibob-advies geen beletsel is voor het nemen van een besluit op de aanvraag van [verweerster 1] en dat de Gemeente geen overtuigende argumenten heeft aangevoerd waarom zij niet reeds zonder het Bibob-advies had kunnen beslissen, bijvoorbeeld door het verlenen van een vergunning voor bepaalde tijd en onder voorwaarden, zoals in het onderhavige geval uiteindelijk ook is gebeurd. Onderdeel 3.3 klaagt meer specifiek dat het hof heeft miskend dat de Gemeente in het onderhavige geval niet zorgvuldig en dus in strijd met art. 3:2 Awb Pro zou hebben gehandeld, indien zij het Bibob-advies niet zou hebben afgewacht. De onderdelen kunnen gezamenlijk worden behandeld.
3.9 De Gemeente heeft erop gewezen dat het onwenselijk was om zonder Bibob-advies te beslissen, omdat het advies nodig was om het besluit zorgvuldig voor te bereiden en deugdelijk te motiveren en omdat dit volgt uit het gemeentelijke beleid. Volgens onderdeel 3.1 heeft het hof miskend dat de burgemeester op grond van art. 3:6 lid 2 Awb Pro (niet de verplichting maar) de bevoegdheid heeft om zonder het Bibob-advies op de aanvraag te beslissen. Zoals het onderdeel terecht tot uitgangspunt neemt, komt de burgemeester in dit verband beleidsvrijheid toe. Anders dan het hof heeft geoordeeld, brengt de omstandigheid dat de burgemeester uiteindelijk (in een stadium nadat het Bibob-advies was verkregen maar waarin nog niet alle twijfel was weggenomen) een besluit heeft genomen, niet mee dat zulks in redelijkheid reeds had moeten gebeuren voordat het Bibob-advies was verkregen. Maatgevend is of de burgemeester, door het Bibob-advies af te wachten en daarom nog niet op de aanvraag te beslissen, in strijd met de jegens betrokkenen in acht te nemen zorgvuldigheid heeft gehandeld. Daarbij zijn enerzijds van belang de bij een tijdige vergunningverlening betrokken kenbare belangen, doch is anderzijds in aanmerking te nemen dat de burgemeester met het oog op de behartiging van het algemeen belang de informatie uit het Bibob-advies nodig heeft, nu dat advies immers ertoe strekt te voorkomen dat de vergunning zal worden gebruikt om (kort gezegd) uit strafbare feiten verkregen geldelijke voordelen te benutten of om strafbare feiten te plegen (vgl. art. 3 lid 1 Wet Pro Bibob). Het hof heeft het voorgaande miskend. De daarop gerichte klachten van de onderdelen 1.2 en 3 treffen doel.
3.10 De onderdelen 4.1-4.3 strekken ten betoge dat het hof door in rov. 3.6 te overwegen dat het niet tijdig beslissen ook onrechtmatig kan zijn jegens andere belanghebbenden dan de indieners van het bezwaarschrift, zoals in dit geval [verweerders 2 t/m 4], heeft miskend dat zij geen belanghebbenden zijn bij de aanvraag van [verweerster 1] en slechts een afgeleid belang hebben, zodat het niet tijdig beslissen niet onrechtmatig is jegens [verweerders 2 t/m 4] en er in zoverre niet aan het relativiteitsvereiste van art. 6:163 BW Pro is voldaan.
3.11 Anders dan deze klachten tot uitgangspunt nemen, is voor aansprakelijkheid jegens een benadeelde op grond van de hiervoor in 3.3 vermelde maatstaf bij overschrijding van een (wettelijke) beslistermijn, niet vereist dat de benadeelde belanghebbende is in de zin van de Awb. Denkbaar is immers dat de belangen van bepaalde "derden", kenbaar voor het bestuursorgaan, in zodanige mate betrokken zijn bij een tijdige beslissing, dat het bestuursorgaan ook jegens deze derden - afhankelijk van de verdere omstandigheden van het geval - in strijd kan handelen met de in het maatschappelijk verkeer in acht te nemen zorgvuldigheid door pas na het verstrijken van de wettelijke beslistermijn een besluit te nemen.
Daaraan doet niet af dat deze derden, indien zij geen belanghebbende in de zin van de Awb zijn, niet op grond van die wet kunnen opkomen tegen het niet tijdig beslissen. De onderdelen falen derhalve.
3.12 Voor zover het hof in rov. 3.7 heeft geoordeeld dat de schade van [verweerders] in causaal verband staat met de overschrijding van de beslistermijn, klaagt onderdeel 5 terecht dat dit oordeel onjuist, dan wel onvoldoende gemotiveerd, is in het licht van de omstandigheid dat de Gemeente de mogelijkheid had (zij het niet heeft benut) om de beslistermijn op grond van art. 1.5 lid 2 APV te verlengen. Als die niet benutte mogelijkheid al niet in de weg staat aan het aannemen van onrechtmatigheid van de termijnoverschrijding (zie hiervoor in 3.6), kan in ieder geval niet zonder meer worden uitgegaan van causaal verband als door het hof is aangenomen, aangezien de schade van [verweerders] ook zou zijn ontstaan indien (en voor zover) de Gemeente die mogelijkheid wel zou hebben benut.
3.13 Het middel behoeft voor het overige geen behandeling, waarbij nog opmerking verdient dat onderdeel 3.4 door de Gemeente in haar schriftelijke toelichting is ingetrokken.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt het arrest van het gerechtshof te Amsterdam van 29 maart 2011;
verwijst het geding naar het gerechtshof Den Haag ter verdere behandeling en beslissing;
veroordeelt [verweerders] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Gemeente begroot op € 2.528,99 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president E.J. Numann als voorzitter en de raadsheren A.M.J. van Buchem-Spapens, C.A. Streefkerk, C.E. Drion en M.V. Polak, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer J.C. van Oven op 11 januari 2013.