ECLI:NL:HR:2014:3071 - Hoge Raad - Gebondenheid opstalhouders aan nieuwe opstalvoorwaarden e...

Uitspraak

31 oktober 2014

Eerste Kamer

nr. 13/00529

EV/AS

Hoge Raad der Nederlanden

Arrest

in de zaak van:

1. STICHTING BELANGENBEHARTIGING OPSTALHOUDERS HAARLEMMERMEER,
gevestigd te Hoofddorp, gemeente Haarlemmermeer,

2. [eiser 2],
wonende te [woonplaats],

3. [eiser 3],
wonende te [woonplaats],

4. De erven van [betrokkene 2],
bij leven wonende te [woonplaats],

5. [eiser 5],
wonende te [woonplaats],

6. [eiser 6],
wonende te [woonplaats],

EISERS tot cassatie,

advocaat: mr. D. Rijpma,

t e g e n

HOOGHEEMRAADSCHAP VAN RIJNLAND,
zetelende te Leiden,

VERWEERDER in cassatie,

advocaat: mr. M.W. Scheltema.

Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als SBOH c.s. en het Hoogheemraadschap.

1.Het geding in feitelijke instanties

Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken:

a. de vonnissen in de zaak 292877/HA ZA 07-2485 van de rechtbank ’s-Gravenhage van 16 april 2008 en 18 augustus 2010;

b. het arrest in de zaak 200.077.061/01 van het gerechtshof te ’s-Gravenhage van 23 oktober 2012.

Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.

2.Het geding in cassatie

Tegen het arrest van het hof hebben SBOH c.s. beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

Het Hoogheemraadschap heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.

De zaak is voor SBOH c.s. toegelicht door mr. L.E. de Geer en voor het Hoogheemraadschap door zijn advocaat.

De conclusie van de Advocaat-Generaal E.B. Rank-Berenschot strekt tot vernietiging en verwijzing gelet op het slagen van de onderdelen 5 en 6.

De advocaat van SBOH c.s. heeft bij brief van 20 juni 2014 op die conclusie gereageerd. De advocaat van het Hoogheemraadschap heeft dat gedaan bij brief van 19 juni 2014.

3.Beoordeling van het middel

3.1

In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.

(i) Na de drooglegging van de Haarlemmermeer zijn de eigendom en het beheer van de rond de nieuwe polder gelegen ringdijk (hierna: de dijk) in handen gegeven van het waterschap De Haarlemmermeerpolder (hierna: DHP).
In 1979 is DHP met een aantal polderwaterschappen samengevoegd tot het waterschap Groot-Haarlemmermeer (hierna: WGH). De eigendom en het beheer van de dijk zijn toen op WGH overgegaan. WGH is op 1 januari 2005 met andere waterschappen opgegaan in het Hoogheemraadschap, dat daardoor op zijn beurt de eigendom en het beheer van de dijk heeft verkregen.

(ii) Het Hoogheemraadschap en zijn rechtsvoorgangers hebben dijkpercelen aan particulieren in opstal uitgegeven. DHP heeft in verband daarmee in 1970 opstalvoorwaarden vastgesteld (hierna: de AV70). Deze bevatten onder meer bepalingen betreffende de uitgiftetermijn, de verlenging en heruitgifte van opstalrechten en de vaststelling en herziening van de opstalcanon.

(iii) WGH heeft in 1999 algemene opstalvoorwaarden voor het hele waterschap vastgesteld, die ook van toepassing zijn op opstalrechten op de dijk (hierna: de AV2000).

(iv) De verenigde vergadering van het Hoogheemraadschap heeft op 12 april 2006 besloten de retributiesystematiek voor de opstalrechten in die zin te wijzigen dat een uniform eigendommenbeleid voor uitgiften, verlengingen en heruitgiften werd ingevoerd met marktconformiteit als uitgangspunt (hierna: het besluit van 2006).

(v) Naar aanleiding van reacties van de opstalhouders heeft de verenigde vergadering van het Hoogheemraadschap op 31 januari 2007 een nieuw besluit genomen over de te hanteren systematiek bij de (her)uitgifte en verlengingen van opstalrechten en over het bepalen van de omvang van de retributies (hierna: het besluit van 2007). Dat besluit houdt onder meer in dat voor de bepaling van de opstalvergoeding zal worden uitgegaan van de waarde van de grond en van een rentepercentage, en dat bij de bepaling van de waarde van de grond zal worden uitgegaan van de WOZ-waarde en van de zogeheten grondquote (het percentage van de WOZ-waarde dat de waarde van de grond vertegenwoordigt), verminderd met 40% omdat de kavel niet vrij in te richten is. Het rentepercentage wordt iedere vijf jaar aangepast naar het gemiddelde 5 jaars Interest Rate Swap.

(vi) Zowel het besluit van 2006 als het besluit van 2007 heeft tot gevolg dat de opstalvergoedingen bij verlengingen of heruitgiften substantieel worden verhoogd.

(vii) Het Hoogheemraadschap heeft voorts medio 2007 nieuwe algemene voorwaarden behorende bij de vestiging van een recht van opstal vastgesteld (verder: AV2007) die met ingang van 1 juni 2007 bij uitgiften van opstalrechten worden gehanteerd. Deze voorzien onder meer, in art. 8.2 daarvan, in de mogelijkheid van tussentijdse beëindiging van de opstalovereenkomst.

(viii) Naar aanleiding van het eindvonnis van de rechtbank in deze zaak heeft het Hoogheemraadschap bij besluit van 12 april 2011 onder meer de retributiesystematiek van het besluit van 2007 herzien (hierna het besluit van 2011). Deze wijziging houdt in dat, in plaats van de (door de rechtbank als onredelijk bezwarend beoordeelde) vijfjaarlijkse aanpassing van de retributie aan de WOZ-waarde en aan een gemiddeld rentepercentage, de op grondslag van het besluit van 2007 eenmalig vast te stellen (op de WOZ-waarde te baseren) retributie elke vijf jaar met 5% wordt verhoogd.

(ix) SBOH behartigt ingevolge haar statuten de belangen van houders van opstalrechten op dijkpercelen. De andere eisers tot cassatie zijn ieder houder van een opstalrecht op een dijkperceel, welke rechten alle voor bepaalde tijd zijn uitgegeven. De rechten van [eiser 2] en [eiser 5] liepen af op 1 juni 2007 en 1 juli 2007, de rechten van de andere eisers tot cassatie lopen nog geruime tijd.

3.2

SBOH c.s. vorderen in dit geding, voor zover in cassatie nog van belang, een verklaring voor recht dat het Hoogheemraadschap bij heruitgifte of verlenging van opstalrechten die zijn uitgegeven onder de AV70 of de AV2000, een berekeningsmethodiek dient te hanteren met betrekking tot de retributie die een voortzetting is van de bestaande methodiek.

In reconventie heeft het Hoogheemraadschap, voor zover in cassatie van belang, een verklaring voor recht gevorderd dat het gerechtigd is tot toepassing van de AV2007 op de verlenging en heruitgiften van opstalrechten die zijn verleend onder de AV70 en AV2000 en die zijn geëindigd vanaf 1 juni 2007, de datum waarop de AV2007 in werking traden.

3.3

De rechtbank heeft in conventie voor recht verklaard dat het nieuwe retributiebeleid van het Hoogheemraadschap op het punt van de vijfjaarlijkse actualisering van de retributie op basis van de WOZ-waarde onrechtmatig is, voor zover het betreft de verlenging of heruitgifte van opstalrechten die zijn uitgegeven onder de AV70 of AV 2000. Voor het overige heeft de rechtbank de vorderingen van SBOH c.s. afgewezen. In reconventie heeft de rechtbank de gevorderde verklaring voor recht uitgesproken, op een aantal in cassatie niet meer terzake doende uitzonderingen na.

Naar aanleiding van het vonnis heeft het Hoogheemraadschap bij het besluit van 2011 het retributiebeleid aangepast zoals hiervoor in 3.1 onder (viii) vermeld. In hoger beroep heeft het zijn eis vermeerderd met onder meer de vordering om voor recht te verklaren dat het gerechtigd is tot uitvoering van de retributiemethodiek, zoals gewijzigd bij het besluit van 2011.

3.4

Het hof heeft het vonnis van de rechtbank in conventie op een in cassatie niet meer van belang zijnd onderdeel vernietigd en voor het overige bekrachtigd, en voorts, rechtdoende op de in hoger beroep vermeerderde vordering, de door het Hoogheemraadschap gevorderde verklaring voor recht uitgesproken.

3.5

De klachten van de onderdelen 1-4 van het middel kunnen niet tot cassatie leiden. Dit behoeft, gezien art. 81 lid 1 RO Pro, geen nadere motivering nu die klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.

3.6.1

Onderdeel 5 keert zich tegen rov. 25 van het arrest van het hof, waarin het hof onder meer overweegt:

“De stelling van SBOH c.s. dat de gekozen retributiesystematiek onredelijk is omdat daarbij geen rekening is gehouden met de omstandigheid dat gemeenten een actieve grondpolitiek voeren, terwijl het waterschap dat niet doet, begrijpt het hof […] aldus, dat het Hoogheemraadschap bij
de vaststelling van de nieuwe systematiek geen rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat gemeenten bij uitgifte in erfpacht bouwrijpe grond plegen uit te geven, terwijl het bij het Hoogheemraadschap zou gaan om ruwe bouwgrond. Het hof volgt deze stelling niet. In het RIGO-rapport is als uitgangspunt gehanteerd dat bij de bepaling van de waarde van de grond de aan activiteiten van de projectontwikkelaar en opstalhouder toe te rekenen waardestijging niet aan het Hoogheemraadschap ten goede moet komen […]. Het Hoogheemraadschap heeft betoogd dat het bij de bepaling van de grondquote rekening heeft gehouden met de grondprijsverhogende effecten van investeringen door opstalhouders. SBOH c.s. heeft niet onderbouwd waarom dit niet of onvoldoende het geval is geweest.”

3.6.2

Deze overweging komt erop neer dat het hof de stelling van SBOH c.s. verwerpt omdat het Hoogheemraadschap, gelet op het door het hof genoemde uitgangspunt van het door het Hoogheemraadschap ingeroepen RIGO-rapport, voldoende gemotiveerd heeft bestreden dat geen rekening is gehouden met het feit dat de grond bouwrijp is gemaakt door de opstalhouders zelf. Het onderdeel klaagt, naar de Hoge Raad begrijpt, dat dit oordeel onvoldoende is gemotiveerd, nu het RIGO-rapport met de door het hof genoemde activiteiten niet doelt op het bouwrijp maken van de grond, maar (enkel) op investeringen ‘in huis, tuin, bestrating etc.’ en het Hoogheemraadschap (ook anderszins) niet heeft aangevoerd dat het rekening heeft gehouden met het feit dat de grond bouwrijp is gemaakt door de opstalhouders zelf.

3.6.3

Het onderdeel is gegrond. Uit het RIGO-rapport valt niet duidelijk op te maken dat daarin rekening is gehouden met genoemd feit. Het Hoogheemraadschap heeft ook niet aangevoerd dat dit laatste het geval is. In dit licht behoefde nadere motivering waarom SBOH c.s. nader dienden te onderbouwen waarom niet of onvoldoende met genoemd feit rekening is gehouden.

3.7.1

Onderdeel 6 keert zich tegen de vaststelling van het hof in rov. 27 en 43 dat bij de hiervoor in 3.1 onder (viii) genoemde nieuwe retributiesystematiek van het besluit van 2011, waarbij de eenmalig vast te stellen retributie elke vijf jaar met 5% wordt verhoogd, wordt afgezien van een actualisering van de retributie in verband met de inflatie (voor zover niet begrepen in genoemde verhoging). Volgens het onderdeel is deze vaststelling onbegrijpelijk in het licht van het betoog van SBOH c.s. dat uit het RIGO-rapport blijkt dat (a) de inflatiecorrectie al deel uitmaakt van de – eveneens op een rente gebaseerde – nieuwe retributie, en (b) de verhoging van 5% heeft te gelden als een gefixeerde verhoging van de grondwaarde bovenop de inflatie, terwijl (c) in de komende vijf jaar geen verhoging van de grondprijzen is te verwachten.

3.7.2

Het onderdeel faalt. In rov. 43 heeft het hof het betoog van SBOH c.s. uitdrukkelijk verworpen, met de overweging dat het berust op een andere lezing van het besluit van 2011 dan die van het hof. Duidelijkheidshalve heeft het hof die lezing (waarvan de juistheid, naar het hof vaststelt, uitdrukkelijk door het Hoogheemraadschap bij pleidooi is bevestigd) expliciet vastgelegd in het dictum van zijn arrest. Die lezing komt erop neer dat toepassing van de methodiek waarin de retributie vijfjaarlijks met 5% wordt aangepast, meebrengt dat wordt afgezien van (verdere) doorberekening van inflatie. Aangezien daarmee volledig is tegemoetgekomen aan hetgeen SBOH c.s. beogen, hebben zij geen belang bij hun klacht.

3.8.1

Onderdeel 7 is gericht tegen het oordeel van het hof in rov. 45 dat, anders dan SBOH c.s. hebben aangevoerd, de in art. 8.2 AV2007 voorziene mogelijkheid van tussentijdse beëindiging van het recht van opstal door het Hoogheemraadschap niet een onaanvaardbare doorkruising van het stelsel van de Onteigeningswet oplevert.

3.8.2

Ook dit onderdeel is ongegrond. In het voor de erfpacht geschreven art. 5:87 lid 3 BW Pro, dat op grond van art. 5:104 lid 2 BW Pro ook geldt voor het recht van opstal, voorziet de wet uitdrukkelijk in de mogelijkheid van opzegging door de grondeigenaar; de bevoegdheid daartoe kan worden opgenomen in de akte van vestiging. Bij de parlementaire behandeling van deze bepalingen is onder ogen gezien dat de grondeigendom bij erfpacht- en opstalrechten vaak in handen is van de overheid, dat bij de vestiging van erfpacht- en opstalrechten in de regel door de overheid opgestelde algemene voorwaarden worden gehanteerd en dat de bevoegdheid tot opzegging, waarin deze bepalingen voorzien, in die voorwaarden kan worden opgenomen (Parl. Gesch. Boek 5, p. 306 en 335, en Parl. Gesch. Boek 5 (Inv. 3, 5 en 6), p.1061-1071). Daarbij is geen aanleiding gevonden voor een bijzondere regeling met betrekking tot het geval dat de overheid het recht van erfpacht of opstal wenst op te zeggen in het algemeen belang of voor gebruik ten algemene nutte. Hieruit volgt dat naar de bedoeling van de wetgever de mogelijkheid tot onteigening van een recht van erfpacht of opstal op grond van art. 4 Onteigeningswet Pro niet in de weg staat aan de mogelijkheid van opzegging van dat recht door de overheid als grondeigenaar. Reeds om deze reden levert de mogelijkheid van tussentijdse beëindiging van art. 8.2 AV2007 geen onaanvaardbare doorkruising van de Onteigeningswet op.

3.8.3

Voor het aannemen van die doorkruising bestaat ook anderszins geen grond. Art. 5:99 BW Pro, dat op grond van art. 5:105 lid 3 BW Pro ook geldt voor het opstalrecht, geeft bij het einde van het recht van erfpacht en opstal aanspraak op volledige vergoeding van de waarde van de aangebrachte gebouwen, werken en beplantingen. Onder omstandigheden kan ook aanspraak bestaan op vergoeding van (andere) schade. Dat die laatste aanspraak, anders dan bij onteigening, niet steeds (met zekerheid vooraf) bestaat voor al het nadeel door de beëindiging van het erfpacht- of opstalrecht, zoals SBOH c.s. aanvoeren, komt door het feit dat de grondeigenaar zich op grond van de art. 5:87 lid 3 en Pro 5:104 lid 2 BW de bevoegdheid tot opzegging mag voorbehouden, en dat in verband daarmee sommige gevolgen van de uitoefening van die bevoegdheid soms voor eigen rekening van de erfpachter of de houder van het opstalrecht kunnen blijven. Bij een onteigening is geen sprake van de uitoefening van deze bevoegdheid en is juist uitgangspunt dat het erfpacht- of opstalrecht zou hebben voortgeduurd.

4.Beslissing

De Hoge Raad:

vernietigt het arrest van het gerechtshof te ’s-Gravenhage van 23 oktober 2012;

verwijst het geding naar het gerechtshof Amsterdam ter verdere behandeling en beslissing;

veroordeelt het Hoogheemraadschap in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van SBOH c.s. begroot op € 921,-- aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris.

Dit arrest is gewezen door de vice-president E.J. Numann als voorzitter en de raadsheren A.M.J. van Buchem-Spapens, G. Snijders, G. de Groot en T.H. Tanja-van den Broek, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer G. de Groot op
31 oktober 2014.