Uitspraak
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
STRAFKAMER
Nummer19/03614 CW
Datum7 april 2020
ARREST
op het beroep in cassatie in het belang van de wet van de advocaat-generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden tegen een arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 1 mei 2019, nummer WAHV 200.220.243, in de zaak
van
[betrokkene],
hierna: de betrokkene.
1.Het bestreden arrest
Op 1 mei 2019 heeft het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden in het kader van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv) de beslissing van de kantonrechter alsmede de beslissing van de officier van justitie vernietigd, het beroep van de betrokkene tegen de inleidende (boete)beschikking ter zake van “overschrijding maximumsnelheid op autosnelwegen met 21 km/u” ongegrond verklaard en het verzoek tot vergoeding van kosten afgewezen.
2.Het cassatieberoep
De advocaat-generaal A.E. Harteveld heeft beroep in cassatie in het belang van de wet ingesteld. De voordracht tot cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. De vordering strekt tot vernietiging van het bestreden arrest.
3.Procesverloop. Inhoud van het bestreden arrest
3.1
Het procesverloop in deze zaak valt als volgt samen te vatten.
In de onderhavige procedure is de betrokkene door de officier van justitie een sanctie opgelegd op grond van de Wahv wegens “overschrijding maximumsnelheid op autosnelwegen met 21 km/u”. Nadat namens de betrokkene daartegen administratief beroep was ingesteld, is de betrokkene daarin door de officier van justitie niet-ontvankelijk verklaard omdat geen beroepsgronden waren opgegeven. In zijn beroep bij de kantonrechter tegen die beslissing is hij (opnieuw) niet-ontvankelijk verklaard wegens het niet opgeven van beroepsgronden. Vervolgens is hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden. Het hof verklaart het hoger beroep van de betrokkene gegrond, omdat niet is gebleken dat zowel een brief van de griffier van de rechtbank (in beroep bij de kantonrechter) als een brief van de officier van justitie (in beroep bij de officier van justitie) daadwerkelijk is verzonden. In die brieven zouden zij de gemachtigde een termijn hebben moeten geven om zijn verzuim - het niet indienen van beroepsgronden - te herstellen. Dat gebrek leidt tot vernietiging van de beslissingen, gegeven in beroep, van de officier van justitie en de kantonrechter. Het hof heeft daarna onderzocht of de (sanctie)beschikking terecht was opgelegd. Het hof is van oordeel dat dit het geval is, zodat het beroep tegen de inleidende (boete)beschikking ongegrond is verklaard, waardoor de administratieve sanctie ter hoogte van € 177 in stand is gebleven.
In de onderhavige procedure is de betrokkene door de officier van justitie een sanctie opgelegd op grond van de Wahv wegens “overschrijding maximumsnelheid op autosnelwegen met 21 km/u”. Nadat namens de betrokkene daartegen administratief beroep was ingesteld, is de betrokkene daarin door de officier van justitie niet-ontvankelijk verklaard omdat geen beroepsgronden waren opgegeven. In zijn beroep bij de kantonrechter tegen die beslissing is hij (opnieuw) niet-ontvankelijk verklaard wegens het niet opgeven van beroepsgronden. Vervolgens is hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden. Het hof verklaart het hoger beroep van de betrokkene gegrond, omdat niet is gebleken dat zowel een brief van de griffier van de rechtbank (in beroep bij de kantonrechter) als een brief van de officier van justitie (in beroep bij de officier van justitie) daadwerkelijk is verzonden. In die brieven zouden zij de gemachtigde een termijn hebben moeten geven om zijn verzuim - het niet indienen van beroepsgronden - te herstellen. Dat gebrek leidt tot vernietiging van de beslissingen, gegeven in beroep, van de officier van justitie en de kantonrechter. Het hof heeft daarna onderzocht of de (sanctie)beschikking terecht was opgelegd. Het hof is van oordeel dat dit het geval is, zodat het beroep tegen de inleidende (boete)beschikking ongegrond is verklaard, waardoor de administratieve sanctie ter hoogte van € 177 in stand is gebleven.
3.2
Het bestreden arrest houdt, voor zover van belang, omtrent het verzoek van de betrokkene om een proceskostenvergoeding het volgende in:
“18. De gemachtigde heeft verzocht om proceskostenvergoeding.
19. Ingevolge artikel 20d, vierde lid, van de Wahv juncto artikel 13a, eerste lid, van deze wet, voor zover hier van belang, is het hof bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het hoger beroep, het beroep bij de rechtbank en het administratief beroep heeft moeten maken. Artikel 7:28, tweede, vierde en vijfde lid, van de Awb is van toepassing. Het Besluit proceskosten bestuursrecht is van overeenkomstige toepassing.
20. Tot op heden heeft het hof als uitgangspunt gehanteerd dat aanleiding bestaat om een verzoek om vergoeding van proceskosten in te willigen indien en voor zover een betrokkene in het gelijk wordt gesteld. Onder in het gelijk stellen wordt verstaan het op de door de betrokkene aangedragen gronden (geheel of gedeeltelijk) vernietigen van een beslissing van de kantonrechter, de officier van justitie of van de inleidende beschikking. Het hof heeft hiervoor aansluiting gezocht bij jurisprudentie van bestuursrechters op de voet van artikel 8:75 van Pro de Awb. Hierbij wordt ook een proceskostenvergoeding toegekend als de beslissing van de kantonrechter of van de officier van justitie wordt vernietigd op formele gronden, terwijl de onderliggende beslissing tot oplegging van een administratieve sanctie in stand blijft.
21. Het hof ziet aanleiding om deze jurisprudentie te heroverwegen.
22. Met betrekking tot de vraag of ter zake de vergoeding van proceskosten ruimte bestaat voor een andere dan een meer bestuursrechtelijke benadering, overweegt het hof dat de Wahv zowel strafrechtelijk/strafvorderlijk als bestuursrechtelijk georiënteerde bepalingen en uitgangspunten kent. De wetgever heeft er niet voor gekozen om de procedures uit de Awb integraal op het rechtsgebied van de Wahv toe te passen. Zo mist hoofdstuk 8 van de Awb toepassing en heeft de wetgever, toen, bij de vierde tranche, de regeling van de bestuurlijke boete werd neergelegd in de Awb, het opleggen van administratieve sancties voor lichte verkeersovertredingen daarin niet meegenomen.
23. Ook artikel 8:75 van Pro de Awb is in de Wahv niet van (overeenkomstige) toepassing verklaard. Bij de behandeling van het wetsvoorstel, waarin de regeling van artikel 13a in de Wahv is opgenomen (Kamerstukken 23689) is aan de orde geweest of een overeenkomstige toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb in de Wahv niet de voorkeur verdient om te voorkomen dat er wellicht na latere wijzigingen in de Awb discrepanties ontstaan (Handelingen I 1996/97, 28, p. 1329). Verder is de vraag opgeworpen of de wetgever, gegeven het gemengde karakter van de Wahv in het grensgebied tussen strafrecht en bestuursrecht, het aanvankelijk ingenomen standpunt dat de Wahv een administratiefrechtelijke wet is, eigenlijk nog wel handhaaft (Handelingen I 1996/97, 28, p. 1332). In antwoord hierop heeft de Minister vooropgesteld dat de Wahv erop gericht is verkeersovertredingen van een niet al te ernstige soort op een effectieve, snelle en efficiënte manier af te doen. De Minister vervolgt dat de Wahv als een wet sui generis moet worden gezien, niet helemaal bestuursrecht en ook niet helemaal strafrecht. Hoewel de Wahv en de Awb hier en daar dichter naar elkaar toegroeien, sluit de Minister niet uit dat uiteindelijk moet worden geconstateerd dat hier en daar toch een verandering moet worden aangebracht (Handelingen I 1996/97, 28, p. 1332).
24. Hoewel de tekst van artikel 13a van de Wahv is geënt op artikel 8:75 van Pro de Awb heeft de wetgever bewust gekozen voor een zelfstandige regeling, waarmee de mogelijkheid is opengelaten om in de toekomst naar aanleiding van de uitvoeringspraktijk meer richting het bestuursrecht dan wel het strafrecht te bewegen.
25. In situaties waarin verkeersovertredingen strafrechtelijk worden afgedaan, geldt voor toekenning van een proceskostenvergoeding de regeling neergelegd in artikel 591a, eerste en tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering. Deze regeling komt erop neer dat slechts aanleiding bestaat voor vergoeding van proceskosten als de zaak eindigt zonder oplegging van straf of maatregel en zonder dat toepassing is gegeven aan artikel 9a van het Wetboek van Strafrecht. Deze regeling geldt ook voor overtredingen die in ernst niet substantieel afwijken van gedragingen die via de Wahv worden afgedaan, maar door de wetgever niet onder het bereik van de Wahv zijn gebracht.
26. Het hof ziet in het hiervoor overwogene aanleiding om voor de beantwoording van de vraag of aanspraak kan bestaan op een proceskostenvergoeding thans aansluiting te zoeken bij de regeling van artikel 591a, eerste en tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering en de vraag of een betrokkene in het gelijk is gesteld alleen bevestigend te beantwoorden als de inleidende beschikking is vernietigd. Dat doet recht aan de uit de wetsgeschiedenis blijkende bedoeling van de wetgever om de aanwending van rechtsmiddelen in de Wahv-procedure met name gericht te laten zijn op de vraag of de sanctie terecht is opgelegd.
27. De inleidende beschikking wordt in dit geval niet vernietigd. Daarom wordt het verzoek om een proceskostenvergoeding afgewezen.”
4.Beoordeling van het cassatiemiddel
4.1
Het cassatieberoep stelt de vraag aan de orde of de beslissing van het hof om voortaan uitsluitend een proceskostenvergoeding toe te kennen indien de inleidende beschikking als bedoeld in artikel 13a Wahv wordt vernietigd, juist is.
4.2.1
Artikel 13a Wahv luidt:
“1. De kantonrechter is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De artikelen 7:15, tweede tot en met vierde lid, en 7:28, tweede, vierde en vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zijn van toepassing. Een natuurlijke persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Het Besluit proceskosten bestuursrecht is van overeenkomstige toepassing.
2. In geval van een veroordeling in de kosten ten behoeve van een partij aan wie ter zake van het beroep bij de kantonrechter, het bezwaar of het administratief beroep een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, wordt het bedrag van de kosten betaald aan de rechtsbijstandverlener. De rechtsbijstandverlener stelt de belanghebbende zoveel mogelijk schadeloos voor de door deze voldane eigen bijdrage. De rechtsbijstandverlener doet aan de Raad voor rechtsbijstand opgave van een kostenvergoeding door het bestuursorgaan.
3. In geval van een veroordeling in de kosten ten behoeve van de indiener van het beroepschrift worden de kosten door de Staat der Nederlanden vergoed.”
4.2.2
Volgens artikel 20d lid 4 Wahv is artikel 13a Wahv van overeenkomstige toepassing op het hoger beroep bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden.
4.3.1
Ten aanzien van een proceskostenvergoeding op de voet van artikel 13a Wahv komen alleen die kosten voor vergoeding in aanmerking die de andere partij redelijkerwijs heeft moeten maken. Daarbij wordt als uitgangspunt gehanteerd dat dit het geval is als de betrokkene geheel of gedeeltelijk in het gelijk is gesteld. Bij het bepalen van het antwoord op de vraag wanneer daarvan sprake is, komt het hof een grote mate van beoordelingsvrijheid toe, mede gelet op het eigenstandige karakter van de Wahv.
4.3.2
Het hof heeft in de bestreden uitspraak als criterium geformuleerd - waarbij het aansluiting heeft gezocht bij de regeling van de vergoeding van kosten op grond van artikel 591a van het Wetboek van Strafvordering - dat de vraag of een betrokkene in het gelijk is gesteld alleen bevestigend is te beantwoorden als de inleidende beschikking is vernietigd. Deze maatstaf is in zijn algemeenheid niet juist, omdat daaronder ook situaties kunnen worden gebracht waarin de betrokkene materieel wel geheel of gedeeltelijk in het gelijk is gesteld en de kosten dus in zoverre als regel redelijkerwijs voor vergoeding in aanmerking zouden moeten komen, ook zonder dat de inleidende beschikking is vernietigd. In dit verband zij opgemerkt dat voor proceskostenvergoeding ook aanleiding kan bestaan indien bijvoorbeeld het sanctiebedrag lager of op nihil wordt vastgesteld of indien de inleidende beschikking wordt gewijzigd wat betreft de omschrijving van de gedraging en de feitcode.
4.3.3
Voor gevallen waarin weliswaar de beslissing van de kantonrechter of de officier van justitie wegens het niet of onvoldoende nageleefd zijn van procedurele voorschriften wordt vernietigd, doch de onderliggende (boete)beschikking niet, en de betrokkene te dien aanzien inhoudelijk in het geheel niet in het gelijk is gesteld, kan - bijvoorbeeld vanwege het ontbreken van voldoende rechtens te respecteren belang van de betrokkene - aanleiding bestaan vergoeding redelijkerwijs achterwege te laten, zoals het hof heeft gedaan in de onderhavige zaak, waarin het beroep tegen de inleidende beschikking ongegrond is verklaard en de rechtmatig opgelegde administratieve sanctie in stand is gebleven. Denkbaar is ook dat het hof in de aard en ernst van de verzuimen of gebreken die tot vernietiging van de beslissing van de kantonrechter of de officier van justitie nopen aanleiding vindt om voor door de betrokkene daadwerkelijk gemaakte proceskosten redelijkerwijs enig bedrag ter zake van (een deel van) die kosten toe te kennen. Daarbij zij aangetekend dat het hof in deze situaties uit een oogpunt van eenvoud en voorspelbaarheid zou kunnen bepalen voor gelijksoortige gevallen waarin de betrokkene daadwerkelijk proceskosten heeft gemaakt (voortaan) een bepaald (of op bepaalde wijze te berekenen) bedrag aan vergoeding van die kosten toe te kennen.
4.3.4
Het vorenstaande brengt mee dat het cassatiemiddel gegrond is, nu het hof een onjuiste maatstaf heeft gehanteerd.
5.Beslissing
De Hoge Raad vernietigt in het belang van de wet het bestreden arrest.
Dit arrest is gewezen door de vice-president W.A.M. van Schendel als voorzitter, en de raadsheren Y. Buruma en M.T. Boerlage, in bijzijn van de waarnemend griffier H.J.S. Kea, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van
7 april 2020.
7 april 2020.