ECLI:NL:HR:2025:321

Uitspraak

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

CIVIELE KAMER

Nummer23/04864

Datum21 februari 2025

ARREST

In de zaak van

1. DE STICHTING BUREAU CLARA WICHMANN,

gevestigd te Amsterdam,

2. DE STICHTING DEGOEDEZAAK,

gevestigd te Amsterdam,

3. DE VERENIGING NEDERLANDSE VROUWEN RAAD,

gevestigd te Den Haag,

4. DE STICHTING WOMEN INC.,

gevestigd te Amsterdam,

5. DE VERENIGING HUMANISTISCH VERBOND,

gevestigd te Utrecht,

EISERESSEN tot cassatie,

hierna: Clara Wichmann c.s.,

advocaten: J.J. Valk en J.W.M.K. Meijer,

tegen

DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport),

zetelende te Den Haag,

VERWEERDER in cassatie,

hierna: de Staat,

advocaten: S.M. Kingma en M.E.A. Möhring.

1.Procesverloop

Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar:

a. de vonnissen in de zaak C/09/588600/HA ZA 20-181 van de rechtbank Den Haag van 2 juni 2021 en 6 oktober 2021;

b. het arrest in de zaak 200.304.591/01 van het gerechtshof Den Haag van 12 september 2023.

Clara Wichmann c.s. hebben tegen het arrest van het hof beroep in cassatie ingesteld.

De Staat heeft een verweerschrift tot verwerping ingediend.

De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten, voor Clara Wichmann c.s. mede door A.J. van Schaik en M. Wantenaar.

De conclusie van de Advocaat-Generaal G. Snijders strekt tot verwerping van het cassatieberoep.
De advocaten van Clara Wichmann c.s. hebben schriftelijk op die conclusie gereageerd.

2.Uitgangspunten en feiten

2.1

Deze zaak gaat over de vraag of de Staat verplicht is anticonceptiemiddelen te vergoeden aan vrouwen ouder dan achttien jaar. Clara Wichmann c.s. menen dat dit het geval is; volgens hen levert het niet-vergoeden van die middelen indirecte discriminatie op, omdat de kosten van die middelen in overwegende mate voor rekening van vrouwen komen.

2.2

In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.

(i) Clara Wichmann c.s. zijn belangenorganisaties. Hun statutaire doelstellingen worden genoemd in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 2.1 (i)-(v).

(ii) In de jaren '60 van de vorige eeuw is hormonale anticonceptie in Nederland beschikbaar gekomen. Anticonceptie werd toen niet door de Staat vergoed. De verantwoordelijke minister stelde zich destijds op het standpunt dat anticonceptie geen geneeskundige zorg is die voor vergoeding in aanmerking moest komen. In 1972 is besloten de anticonceptiepil, de morning-afterpil en de prikpil te vergoeden vanuit de algemene middelen. Daarna zijn anticonceptiemiddelen wisselend wel of niet opgenomen geweest in het (basis)zorgpakket.

(iii) Op dit moment wordt anticonceptie niet vanuit het basispakket vergoed op grond van het standpunt dat anticonceptie geen geneeskundige zorg is die valt onder de reikwijdte van de Zorgverzekeringswet (hierna: Zvw). Voor vrouwen tot 21 jaar geldt een uitzondering: zij krijgen anticonceptie wel vanuit het basispakket vergoed, met dien verstande dat voor vrouwen tussen 18 en 21 jaar de kosten van het gebruik van anticonceptie onder het verplichte eigen risico vallen. Vrouwen kunnen zich via een aanvullend pakket verzekeren voor anticonceptie.

(iv) In 2021 heeft de Tweede Kamer een motie aangenomen waarin zij de regering oproept anticonceptie weer op te nemen in het basispakket. De motie had als motivering dat iedereen toegang moet hebben tot optimale anticonceptie en de keuze voor anticonceptie niet mag worden bepaald door financiële overwegingen. In reactie daarop heeft de (toen) demissionaire minister voor Medische Zorg aan de Tweede Kamer onder meer geschreven dat opvolging geven aan de motie niet past bij de demissionaire status van het kabinet en dat het aan een volgend kabinet is om te bepalen of de vergoeding van anticonceptie wordt geregeld en, zo ja, op welke manier.

(v) Uit onderzoek van het RIVM uit 2018 blijkt dat 71,8% van de vrouwen tussen de 18 en 49 jaar anticonceptiemiddelen gebruikt, waarvan 35,3% de anticonceptiepil. De kosten van deze middelen bedragen per vrouw enkele tientallen euro’s per jaar.

(vi) In het rapport ‘We doen het samen' van het kenniscentrum seksualiteit Rutgers uit 2020 is het resultaat opgenomen van een peiling over ‘gedeelde (m/v) verantwoordelijkheid bij anticonceptiegebruik'.

(vii) In de paper ‘Niet de lasten, wel de lusten? Ongelijkheid tussen mannen en vrouwen in de kosten en baten van anticonceptie' van 22 augustus 2022 van drie aan de Vrije Universiteit Amsterdam en Princeton University verbonden onderzoekers is geconcludeerd dat de meerderheid van de Nederlandse vrouwen tussen de 16 en 49 jaar anticonceptie gebruikt en zelf de kosten hiervan draagt. Dit onderzoek is mede gebaseerd op de cijfers in het hiervoor genoemde rapport ‘We doen het samen'.

2.3

Clara Wichmann c.s. vorderen, kort gezegd, de Staat te veroordelen anticonceptiemiddelen ook voor vrouwen ouder dan 18 jaar (onverkort) te vergoeden.

2.4

De rechtbank^[1]heeft de vordering van Clara Wichmann c.s. afgewezen.

2.5

Het hof^[2]heeft het vonnis van de rechtbank bekrachtigd. Het heeft onder meer het volgende overwogen.

Voor het hof heeft als uitgangspunt te gelden dat een algemeen recht op het kosteloos ter beschikking stellen van anticonceptie als zodanig niet bestaat omdat het oordeel van de rechtbank op dit punt niet is aangevochten. (rov. 6.4)

Het standpunt van Clara Wichmann c.s komt erop neer dat de op het Besluit zorgverzekering (hierna: Bzv) berustende Regeling zorgverzekering (hierna: Rzv) onrechtmatig is omdat deze alleen voorziet in vergoeding van de kosten van bepaalde anticonceptiemiddelen aan vrouwen jonger dan 21 jaar. (rov. 6.5-6.9)

Art. 14 EVRM beschermt mede tegen indirecte discriminatie, op het bestaan waarvan Clara Wichmann c.s. een beroep doen. De partij die zich daarop beroept moet, op grond van de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM), aannemelijk maken “
on the basis of undisputed official statistics, the existence of a prima facie indication that a specific rule – although formulated in a neutral manner – in fact affects a clearly higher percentage of women than men”, en dat ook ander dan statistisch materiaal kan bijdragen aan deze “
prima facie indication”. (rov. 6.17-6.18)

Bij de bescherming van fundamentele rechten kunnen op de overheid niet alleen negatieve verplichtingen rusten, maar ook positieve. Bij negatieve verplichtingen gaat het om de verplichting van de overheid om zich ervan te onthouden inbreuk te maken op een bepaald grondrecht. Positieve verplichtingen brengen mee dat de overheid actief moet handelen om de effectieve uitoefening van een (klassiek) grondrecht door de burger mogelijk te maken. (rov. 6.19)

Clara Wichmann c.s. hebben de grondslag van hun vordering in hoger beroep beperkt tot indirecte discriminatie. In algemene zin kan niet worden aangenomen dat uit art. 1 Twaalfde Protocol bij het EVRM of art. 14 EVRM een positieve verplichting van de Staat voortvloeit om indirecte discriminatie te bestrijden. Positieve verplichtingen kunnen wel worden aangenomen als er een duidelijke lacune bestaat in het nationale recht, met name als het gaat om horizontale rechtsverhoudingen. Daarnaast staat het discriminatieverbod niet eraan in de weg dat de Staat groepen verschillend behandelt om feitelijke ongelijkheden te corrigeren. Onder omstandigheden is een staat daartoe zelfs gehouden. Het gaat dan om zogenaamde positieve actie, of positieve discriminatie. Bij de toepassing van art. 14 EVRM heeft het EHRM echter in slechts heel specifieke gevallen een positieve verplichting aanvaard om bij de toepassing van een bepaalde regel rekening te houden met de bijzondere positie van een bepaalde (kwetsbare) groep. Ook uit die jurisprudentie is niet in algemene zin af te leiden dat een positieve verplichting bestaat om iedere situatie van ongelijkheid op te heffen. (rov. 6.20 - 6.22)

De door Clara Wichmann c.s. gestelde indirecte discriminatie is niet vast te stellen op basis van de in het geding gebrachte gegevens. Het is niet zuiver om, zoals Clara Wichmann c.s. betogen, slechts anticonceptie die geschikt is voor vrouwen te betrekken in de beoordeling of sprake is van indirecte discriminatie, omdat op die manier geen volledig beeld kan worden verkregen van de vraag wie per saldo de kosten van het gebruik van anticonceptiemiddelen draagt. Het rapport ‘We doen het samen' (zie hiervoor in 2.2 onder vi) is per saldo met te veel onduidelijkheid omgeven om te kunnen concluderen, of zelfs maar te kunnen vermoeden, dat vrouwen disproportioneel zwaarder worden geraakt dan mannen door de op zichzelf neutrale maatregel dat anticonceptiemiddelen niet worden vergoed. Andere gegevens die de stelling van Clara Wichmann c.s. wel aannemelijk maken, zijn niet in het geding gebracht. De paper ‘Niet de lasten, wel de lusten’ (zie hiervoor in 2.2 onder vii) kan niet als zodanig dienen, omdat die op het rapport ‘We doen het samen’ is gebaseerd. De vordering van Clara Wichman c.s. stuit hierop al af. (rov. 6.23-6.37)

2.6

Hierna heeft het hof nog het volgende overwogen:

“6.38 (…) Het hof stelt vast dat van
directonderscheid op grond van geslacht geen sprake is. Clara Wichmann c.s. stellen dat ook niet. De Staat heeft bepaalde anticonceptiemiddelen in het basispakket opgenomen, maar die opname strekt er feitelijk alleen toe de vergoeding aan mensen jonger dan 21 jaar via de Zvw mogelijk te maken. Die beperking impliceert dat anderen geen vergoeding via de Zvw krijgen voor de opgenomen anticonceptiemiddelen en evenmin voor de niet in het basispakket opgenomen anticonceptiemiddelen. De wijze waarop dit geschiedt is op zichzelf neutraal geformuleerd: mannen noch vrouwen krijgen een vergoeding.

6.39

De Staat heeft er op zichzelf terecht op gewezen dat een eventueel indirect onderscheid op grond van geslacht niet door hem wordt veroorzaakt. De Staat bepaalt immers niet de markt voor (alle) anticonceptiemiddelen. Evenmin bepaalt de Staat de prijs van anticonceptiemiddelen, althans, partijen hebben dat niet gesteld. Dat betekent dat zowel de beschikbaarheid als de prijs in principe door marktwerking wordt bepaald. Voor zover een eventueel indirect onderscheid het gevolg is van de weigering van mannen om mee te betalen aan anticonceptie is ook dat een factor die niet door de Staat wordt veroorzaakt, maar gaat het om een (machts)ongelijkheid in de horizontale relatie tussen man en vrouw. Er is, met andere woorden, geen actieve bemoeienis van de Staat die leidt tot het gestelde indirecte onderscheid. Als ieder handelen van de Staat (onder meer via de Rzv en het Bzv) wordt weggedacht is er ook geen kosteloze beschikbaarheid van anticonceptiemiddelen.

6.4

De vraag moet daarom worden beantwoord of de Staat deze situatie toch moet oplossen door in de markt voor anticonceptiemiddelen in te grijpen door de kosteloze verstrekking daarvan te regelen. Het hof heeft in de jurisprudentie van het EHRM geen aanwijzingen gevonden die tot een zo vergaande positieve verplichting van de Staat dwingen. Zoals hiervoor uiteen is gezet omvat noch art. 1 Twaalfde Protocol, noch art. 14 EVRM een algemene positieve verplichting voor de Staat om alle gevallen van feitelijke ongelijkheid die niet door de Staat worden veroorzaakt, actief op te lossen. De verwijzing door Clara Wichmann c.s. naar het arrest
Volodina/Rusland[voetnoot hof: EHRM 9 juli 2019, nr. 41261/17 (…)] heeft betrekking op gevallen van positieve discriminatie bij geweld tegen vrouwen en is naar het oordeel van het hof te specifiek om daar een algemene positieve verplichting uit af te leiden voor gevallen zoals nu aan de orde. Datzelfde geldt voor het arrest
Thlimmenos/Griekenland[voetnoot hof: EHRM 6 april 2000, nr. 34369/97 (…)], waarin is geoordeeld dat een Staat in strijd handelt met het discriminatieverbod door geen onderscheid te maken tussen mensen die veroordeeld zijn voor een misdaad uitsluitend verband houdend met hun religieuze overtuiging en mensen die voor andere misdrijven zijn veroordeeld.

6.41

Het hof deelt daarom niet de conclusie van Clara Wichmann dat, als wordt aangenomen dat er sprake is van indirect onderscheid, de Staat gehouden is in een geval als dit, waarbij het indirecte onderscheid niet het gevolg is van het handelen van de Staat, kosteloze verstrekking van anticonceptiemiddelen te bewerkstelligen. De vordering stuit ook hierop af.”

3.Beoordeling van het middel

3.1.1

Onderdeel 2 van het middel richt zich tegen het oordeel van het hof in rov. 6.39-6.41 dat, indien sprake is van een indirect onderscheid tussen mannen en vrouwen, de Staat niet gehouden is kosteloze verstrekking van anticonceptiemiddelen te bewerkstelligen.

Onderdeel 2.1 klaagt dat het hof heeft miskend dat het terugdraaien van de vergoeding van anticonceptiemiddelen, zoals de Staat heeft gedaan, een schending van een negatieve verplichting uit hoofde van art. 14 EVRM of art. 1 Twaalfde Protocol bij het EVRM kan opleveren, omdat de kosten van anticonceptie in overwegende mate door vrouwen worden gedragen en voor dit onderscheid geen rechtvaardiging bestaat. Het onderdeel klaagt voorts dat het hof ten onrechte slechts heeft onderzocht of het indirecte onderscheid zich voordoet als ieder handelen van de Staat wordt weggedacht, terwijl voor schending van een negatieve verplichting voldoende is dat het terugdraaien van de vergoeding van anticonceptiemiddelen leidt tot een indirect onderscheid op grond van geslacht.

Onderdeel 2.2 klaagt dat het hof geen schending van een positieve verplichting heeft aangenomen en voert daartoe onder meer aan dat (i) het hof heeft miskend dat de omstandigheid dat de Staat in het verleden anticonceptiemiddelen heeft vergoed, kan meebrengen dat de Staat een positieve verplichting heeft uit hoofde van art. 14 EVRM om anticonceptie te blijven vergoeden om indirecte discriminatie te voorkomen, (ii) het hof ten onrechte niet in zijn beoordeling heeft betrokken of voor de handelwijze van de Staat en het indirecte onderscheid een rechtvaardiging bestaat, en (iii) op de Staat wel degelijk de positieve verplichting rust om het indirecte onderscheid tussen mannen en vrouwen op te heffen.

3.1.2

In cassatie geldt als onbestreden uitgangspunt dat een algemeen recht op het kosteloos ter beschikking stellen van anticonceptiemiddelen niet bestaat (rov. 6.4 van het bestreden arrest). Clara Wichmann c.s. hebben aangevoerd dat een ontoelaatbaar indirect onderscheid tussen mannen en vrouwen bestaat doordat vrouwen de kosten van anticonceptiemiddelen die uitsluitend door vrouwen kunnen worden gebruikt, in overwegende mate voor hun rekening nemen. In rov. 6.39-6.41 neemt het hof veronderstellenderwijs aan dat dit indirecte onderscheid bestaat. Het hof heeft in rov. 6.22 geoordeeld dat op de Staat niet in algemene zin een positieve verplichting rust om iedere situatie van ongelijkheid op te heffen en in rov. 6.39 dat als sprake is van dit indirecte onderscheid tussen mannen en vrouwen, de Staat het onderscheid niet heeft veroorzaakt. Clara Wichmann c.s. hebben deze oordelen in cassatie niet bestreden.

3.1.3

Onderdeel 2.1 faalt omdat het hof kennelijk en niet onbegrijpelijk in de stellingen van Clara Wichmann c.s. niet een betoog heeft gelezen dat de Staat een op hem rustende negatieve verplichting heeft geschonden doordat de Staat thans niet langer anticonceptiemiddelen aan vrouwen ouder dan achttien jaar vergoedt, terwijl de Staat in het verleden hormonale anticonceptie wel heeft vergoed.

3.1.4

Tegen de in 3.1.2 weergegeven achtergrond faalt ook onderdeel 2.2. Waar geen algemeen (door het EVRM beschermd) recht op kosteloze anticonceptie bestaat en de (veronderstelde) omstandigheid dat vrouwen de kosten van anticonceptiemiddelen in overwegende mate voor hun rekening nemen niet een onderscheid tussen mannen en vrouwen is dat de Staat heeft veroorzaakt, heeft het hof geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting met zijn oordeel dat op de Staat geen verplichting rust om deze feitelijke ongelijkheid ongedaan te maken door anticonceptiemiddelen voor vrouwen kosteloos ter beschikking te stellen.

De omstandigheid dat de Staat in het verleden hormonale anticonceptie wel heeft vergoed, brengt niet mee dat op de Staat toch een positieve verplichting rust anticonceptiemiddelen voor vrouwen kosteloos ter beschikking te stellen. Het in het verleden door de Staat op dit punt gevoerde beleid doet geen afbreuk aan zijn huidige beleids- en beoordelingsruimte ten aanzien van de vergoeding van de kosten van anticonceptie.

3.1.5

De overige klachten van onderdeel 2 kunnen evenmin tot cassatie leiden. De Hoge Raad hoeft niet te motiveren waarom hij tot dit oordeel is gekomen. Bij de beoordeling van deze klachten is het namelijk niet nodig om antwoord te geven op vragen die van belang zijn voor de eenheid of de ontwikkeling van het recht (zie art. 81 lid 1 RO).

3.2

De afwijzing van de vordering van Clara Wichmann c.s. wordt zelfstandig gedragen door het met onderdeel 2 tevergeefs bestreden oordeel van het hof. Clara Wichmann c.s. hebben daarom geen belang bij behandeling van onderdeel 1, dat zich richt tegen het oordeel van het hof dat (een vermoeden van) indirecte discriminatie niet is vast te stellen op basis van de in het geding gebrachte gegevens.

3.3.1

Opmerking verdient nog het volgende.

3.3.2

De vordering van Clara Wichmann c.s. is een collectieve vordering als bedoeld in art. 3:305a BW, waarop met de inwerkingtreding van de Wet afwikkeling massaschade in collectieve actie (WAMCA) titel 14A van het Derde boek van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (art. 1018b e.v. Rv) van toepassing is. Clara Wichmann c.s. hebben in hun procesinleiding in cassatie zekerheidshalve de gegevens opgenomen die volgens art. 1018c lid 1 Rv moeten worden vermeld in de dagvaarding waarmee een collectieve vordering op de voet van art. 3:305a BW wordt ingesteld.

3.3.3

De in art. 1018c lid 1 Rv genoemde gegevens zijn, kort gezegd, een omschrijving van a) de gebeurtenis of gebeurtenissen waarop de collectieve vordering betrekking heeft, b) de personen tot bescherming van wier belangen de collectieve vordering strekt, c) de mate waarin de te beantwoorden feitelijke en rechtsvragen gemeenschappelijk zijn en d) de mate waarin is voldaan aan de ontvankelijkheidseisen van art. 3:305a lid 1-3 BW, en verder e) de gegevens die de rechtbank in staat stellen een exclusieve belangenbehartiger aan te wijzen en f) de verplichting van de eiser om van de zaak aantekening te maken in het register, bedoeld in lid 2, en wat de gevolgen zijn van die aantekening.

Art. 1018c lid 2 Rv bepaalt dat de dagvaarding, vergezeld van een uittreksel daarvan, binnen twee dagen na uitbrengen wordt aangetekend in het centraal register. Aantekening in het centraal register doet de driemaandentermijn van art. 1018d lid 1 Rv aanvangen waarbinnen andere belangenorganisaties hun collectieve vordering kunnen instellen, welke termijn op verzoek met maximaal drie maanden kan worden verlengd (art. 1018d lid 2 Rv).

3.3.4

Titel 14A van het Derde boek van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering bevat geen bepalingen over het hoger beroep of het cassatieberoep en bepaalt dus niet in hoeverre de voorschriften van art. 1018c lid 1 en 2 Rv gelden voor de dagvaarding in hoger beroep en de procesinleiding in cassatie. Uit de tekst van art. 1018c lid 1 Rv is echter af te leiden dat deze voorschriften alleen gelden voor de dagvaarding in eerste aanleg, omdat daarin staat: de dagvaarding ‘waarmee een collectieve vordering (…) wordt ingesteld’. Daarmee strookt dat art. 1018c Rv volgens de toelichting daarop de ‘aanvang’ van de collectieve actie regelt.^[3]

Deze uitleg stemt ook overeen met het doel van genoemde bepalingen. Volgens de wetsgeschiedenis stelt de door art. 1018c lid 1 Rv vereiste informatie de rechter in staat om te beoordelen of de vordering zich leent voor een collectieve actie en of de eiser voldoet aan de eisen voor ontvankelijkheid van art. 3:305a BW.^[4]Voor deze beoordeling, en ook voor de toetsing daarvan in hoger beroep of cassatie, volstaat dat de informatie in de dagvaarding in eerste aanleg is opgenomen. De aanwijzing van een exclusieve belangenbehartiger vindt plaats in eerste aanleg en daartegen staat geen rechtsmiddel open (art. 1018e lid 1 Rv); ook de hiervoor benodigde gegevens hoeven dus alleen in eerste aanleg te worden verstrekt. Verder is het doel van aantekening van de dagvaarding in het centraal register blijkens de toelichting onder meer om andere belangenorganisaties in staat te stellen te bepalen of zij zelf ook een collectieve vordering voor dezelfde gebeurtenis(sen) willen instellen, en om te waarborgen dat al deze collectieve vorderingen gecoördineerd worden afgewikkeld.^[5]Dit is in hoger beroep of cassatie niet langer aan de orde omdat na het verstrijken van de (al dan niet verlengde) termijn van art. 1018d lid 1 Rv geen mogelijkheid meer bestaat voor nieuwe belangenorganisaties om een eigen collectieve vordering in te stellen.

3.3.5

In een dagvaarding in hoger beroep of een procesinleiding in cassatie in een procedure naar aanleiding van een collectieve vordering op grond van art. 3:305a BW behoeven dus niet de gegevens te worden vermeld die in art. 1018c lid 1 Rv zijn genoemd. De dagvaarding in hoger beroep of de procesinleiding in cassatie behoeft ook niet te worden aangetekend in het centraal register.

4.Beslissing

De Hoge Raad:

- verwerpt het beroep;

- veroordeelt Clara Wichmann c.s. in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 857,-- aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten indien Clara Wichmann c.s. deze niet binnen veertien dagen na heden hebben voldaan.

Dit arrest is gewezen door de vicepresident M.J. Kroeze als voorzitter en de raadsheren H.M. Wattendorff, F.J.P. Lock, A.E.B. ter Heide en G.C. Makkink, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer A.E.B. ter Heide op
21 februari 2025.

ECLI:NL:HR:2025:321

Verplichting van de Staat tot vergoeding van anticonceptiemiddelen en indirecte discriminatie

Uitspraak

1.Procesverloop

2.Uitgangspunten en feiten

3.Beoordeling van het middel

4.Beslissing

Voetnoten