Uitspraak
Zaaknummer: GAZ 7/2017
Datum: 20 juli 2018
Uitspraaknr.
HET GERECHT IN AMBTENARENZAKEN VAN SINT EUSTATIUS
UITSPRAAK
In het geding van:
[klaagster]
klaagster,
gemachtigde mr. C.M. Marica,
en:
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
verweerder,
gemachtigde: mr. S. van Lint
1.Aanduiding bestreden besluit
Het besluit van 30 augustus 2017 (kenmerk RCNdir/17u/037) waarbij verweerder klaagster heeft ontslagen.
2.Het procesverloop
Namens klaagster is op 16 oktober 2017 bij het Gerecht in Ambtenarenzaken van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, vestigingsplaats Sint Eustatius, een bezwaarschrift ingediend. Op 8 januari 2018 zijn de gronden van het bezwaar ingediend. Verweerder heeft op 20 april 2018 een contramemorie ingediend en heeft de stukken aangevuld op 7 juni 2018.
De mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden op 16 juni 2018 te Sint Maarten, waarbij klaagster is verschenen, bij gestaan door haar gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigde voornoemd. Aan de zijde van verweerder zijn voorts mevrouw N. Martina Hoofd belastingdienst Caribisch Nederland en mevrouw V. Sijben van het Ministerie van Financiën verschenen.
Uitspraak is bepaald op heden.
3.Beoordeling
3.1
Verweerder heeft aan het besluit ten grondslag gelegd dat klaagster zich aan zeer ernstig plichtsverzuim heeft schuldig gemaakt. Verweerder heeft deze conclusie getrokken op basis van drie incidenten die zich hebben voorgedaan in 2015, in een periode dat klaagster gedeputeerde bij het Openbaar Lichaam Sint Eustatius (OLSE) was:
verweerder verwijt klaagster dat zij in juni 2015 haar positie als gedeputeerde heeft misbruikt door haar broer te benaderen om een functie als interim hoofd Financien te krijgen. Klaagster nam het initiatief tot het benoemingsbesluit, zij heeft de besluitvorming voorbereid, heeft actief deelgenomen aan de besluitvorming in het Bestuurscollege (BC) en heeft niet duidelijk laten blijken dat het over haar broer ging.
Het tweede verwijt dat verweerder klaagster maakt betreft de opdracht die klaagster in september 2015 gaf aan de IT-beheerder om aan twee medewerkers van de afdeling Financien bepaalde rechten toe te kennen in het zogeheten AFAS-systeem, zonder hiervoor toestemming te vragen aan het BC.
Verweerder verwijt klaagster voorts haar rol in het voorstel, van 9 juli 2015, om een medewerkster van het OLSE te benoemen tot directeur P&O bij het OLSE. De betreffende medewerkster had eerder gesolliciteerd naar de functie van adjunct-eilandsecretaris, maar was afgewezen omdat het wegens de ‘verplichtingenstop’ niet mogelijk was om vacante posities te vervullen. Klaagster heeft desondanks voorgesteld deze medewerkster intern over te plaatsen naar de functie van directeur P&O, zonder te motiveren waarom de medewerkster hiervoor was gekwalificeerd en zonder hierover vooraf met de eilandsecretaris contact te hebben gehad. Klaagster handelde aldus in strijd met de afspraken in de stuurgroep (betreffende de verplichtingenstop), en zij handelde in strijd met de (de facto werkende) Organisatieverordening 2013.
3.2
Verweerder meent dat het hier geschetste plichtsverzuim zo ernstig is dat onvoorwaardelijk ontslag een gepaste reactie is. Ter motivering van de zwaarte van dit besluit stelt verweerder dat het handelen van klaagster een ernstige inbreuk heeft gemaakt op klaagsters integriteit en betrouwbaarheid en, ook omdat op het eiland bekend was dat klaagster bij Belastingdienst Caribisch Nederland (BCN) werkte, op de integriteit van de Rijksdienst Caribisch Nederland (RCN) en BCN. Bij RCN geldt een strikt integriteitsbeleid en dat geldt nog sterker bij de BCN. Ook als politiek ambtsdrager had van klaagster een hoger normbesef mogen worden verwacht. De kleine schaal van het eiland, met de risico’s dat zakelijke en privebelangen door elkaar lopen, maakt het belang van integer gedrag nog belangrijker. Bij de keuze voor de zware disciplinaire maatregel heeft verweerder ook nog meegewogen hoe klaagster, blijkens e-mails, omgaat met de eilandsecretaris. Verweerder stelt dat dit balanceert op het randje van fatsoen. Klaagster was leidinggevende bij BCN. Op dat niveau verwacht verweerder een hoger reflectievermogen, waar het gaat om het effect van haar handelen op het aanzien van BCN. Tot slot heeft verweerder ook de maatschappelijke beroering op het eiland meegewogen bij de beslissing. Subsidiair stelt verweerder dat ontslag van klaagster wegens ongeschiktheid voor de functie van teamleider BCN gerechtvaardigd is. Klaagster heeft met haar gedragingen schade toegebracht aan het aanzien van de BCN en RCN, zij heeft hiermee laten zien dat ze niet over de juiste mentaliteit en niet over de juiste eigenschappen beschikt voor een functie bij RCN. Verweerder ziet geen aanleiding aan klaagster nog een kans tot verbetering te geven, aangezien zij met haar handelen heeft laten zien dat het haar aan de juiste grondhouding ontbreekt. In dat verband acht verweerder relevant dat klaagster niet heeft laten zien dat zij het verkeerde van haar handelen inziet en evenmin dat zij zich de ernst ervan realiseert.
3.3
De omstandigheid dat de incidenten zich hebben voorgedaan toen klaagster gedeputeerde was, hoeft volgens verweerder niet aan het ontslag in de weg te staan. In dat verband heeft verweerder gewezen op jurisprudentie waaruit volgt dat ook handelingen van een ambtenaar die zijn verricht in de prive-sfeer plichtsverzuim kunnen opleveren.
3.4
Klaagster heeft betoogd dat het grote tijdsverloop tussen het beweerde plichtsverzuim en het bestreden besluit, maakt dat verweerder niet meer tot het ontslag had kunnen besluiten. De incidenten die klaagster worden verweten, dateren van 2015. Verweerder heeft, door pas in juni 2017 een voornemen tot ontslag uit te brengen, gehandeld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Klaagster wijst in dat verband op twee uitspraken van de Raad van Beroep in Ambtenarenzaken van 17 maart 2009 en van 1 maart 2016.
3.5
Klaagster stelt voorts dat is gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Zij wilde op 1 december 2016 terugkeren bij de BCN, maar kreeg een bericht van de Directeur Rijksdienst Caribisch Nederland ‘dat zij niet gaat werken bij de Belastingdienst totdat zij elkaar hebben gesproken’. In januari 2017 was er hierover een bespreking, waarbij over enig ontslag niet werd gesproken, maar wel aan klaagster werd bevestigd dat zij een terugkeergarantie had. Klaagster heeft vervolgens moeten aandringen op een beslissing en kreeg uiteindelijk zeven maanden na de e-mail van 1 december 2016 waarin werd aangekondigd dat zou worden gesproken over een terugkeer elders dan bij de Belastingdienst, het voornemen tot ontslag. Dit kwam voor klaagster dan ook geheel onverwacht.
3.6
Het ontslag is disproportioneel, stelt klaagster. Zij heeft de gronden weerlegd en zij heeft een onbevlekt arbeidsverleden. Voor zover ze niet naar de Belastingdienst kon terugkeren, had haar elders een functie moeten worden aangeboden.
3.7
Klaagster heeft de ontslaggronden als volgt betwist. Voor wat het hierboven onder a) genoemde verwijt betreft acht klaagster van belang dat aan het besluit uiteindelijk geen uitvoering is gegeven. Het was bovendien algemeen bekend dat het haar broer betrof. Ze heeft hiermee bovendien uitvoering gegeven aan de wens van de coalitie en heeft gekozen voor haar broer omdat deze gekwalificeerd en geschikt was.
Over het onder b) genoemde verwijt stelt klaagster dat niet duidelijk is geworden in strijd met welke instructie zij zou hebben gehandeld, noch waarom zij toestemming nodig zou hebben. Zij heeft bovendien gehandeld in het belang van het eiland.
Over het onder c) genoemde verwijt stelt klaagster dat zij juist in het belang van het eiland heeft gehandeld door een interne kandidaat te zoeken. In mevrouw [kandidaat] meende zij een geschikte kandidaat te hebben gevonden. De organisatieverordening waar verweerder op heeft gewezen, was helemaal niet geldig, aldus klaagster. Klaagster heeft bovendien slechts een voorstel gedaan, en dit niet doorgedrukt toen bleek dat er een verplichtingenstop was. Daarmee kan haar niet worden gezegd dat ze moedwillig niet integer heeft gehandeld.
4.Beoordeling
4.1
Over het betoog van klaagster dat sprake is van een dusdanig tijdsverloop dat het ontslag reeds daarom achterwege moet blijven, overweegt het Gerecht als volgt. In beide door klaagster aangehaalde uitspraken van de Raad van Beroep in Ambtenarenzaken, was sprake van een disciplinaire straf. In beide uitspraken is overwogen dat over het algemeen niet aanvaardbaar is dat tussen het aan het licht komen van het plichtsverzuim en het opleggen van de disciplinaire straf een termijn van langer dan een jaar ligt en dat in elk geval niet meer dan een jaar mag zijn verstreken tussen het plichtsverzuim en het voornemen tot op het opleggen van een disciplinaire maatregel.
4.2
Vast staat dat de aan klaagster verweten gedragingen zich hebben voorgedaan in 2015. In dit geval doet de vraag zich voor vanaf welk moment de termijn, als bedoeld in de hierboven aangehaalde jurisprudentie, is gaan lopen. Anders dan in de aangehaalde uitspraken, is er in dit geval de bijzondere omstandigheid, dat de verweten gedragingen zich niet hebben voorgedaan toen klaagster voor BCN werkte, maar toen zij eilandgedeputeerde was. Pas nadat klaagster niet langer eilandgedeputeerde was (met ingang van 1 december 2016), viel zij (weer) onder de verantwoordelijkheid van BCN. Dat betekent dat het Gerecht zal beoordelen of verweerder voldoende voortvarend heeft gehandeld vanaf 1 december 2016.
4.3
Uit het dossier volgt dat verweerder en klaagster in januari 2017 voor het eerst met elkaar om de tafel hebben gezeten om te spreken over de incidenten in de periode dat klaagster eilandgedeputeerde was. Over de inhoud van dat gesprek hebben partijen zeer uiteenlopende lezingen. Niet in geschil is dat is gesproken over genoemde incidenten. Klaagster stelt echter dat haar nooit duidelijk is gemaakt dat er een onderzoek naar genoemde incidenten liep, laat staan dat over een mogelijke disciplinaire straf is gesproken. Ook toen zij in een e-mail in maart 2017 vroeg hoe het zat met haar terugkeer, heeft verweerder hier geen melding van gemaakt. Verweerder stelt dat in het gesprek in januari 2017 wel duidelijk is gemaakt dat verweerder zich zou beraden over de gevolgen van de incidenten. Vervolgens, zo stelt verweerder, is uitgebreid onderzoek gedaan, dat heeft geresulteerd in het voornemen van 5 juni 2017.
4.4
Met klaagster oordeelt het Gerecht dat verweerder op een eerder moment aan klaagster duidelijk had moeten maken dat er een onderzoek liep naar haar handelen. Verweerder stelt weliswaar dit in het gesprek van januari 2017 te hebben gedaan, maar in elk geval staat vast dat van dat gesprek geen verslag aan klaagster is verstrekt. Ook overigens blijkt niet dat aan haar duidelijk is gemaakt dat er een onderzoek liep dat mogelijk een disciplinaire straf tot gevolg zou kunnen hebben. Aan dit gebrek aan zorgvuldigheid verbindt het Gerecht echter niet het door klaagster bepleite gevolg. De periode tussen 1 december 2016 en het voornemen van 5 juni 2017 is niet zo lang dat om die reden het besluit geen stand zou kunnen houden. Daar komt bij dat niet is gesteld of gebleken dat klaagster zich wegens het tijdsverloop niet meer goed heeft kunnen verweren tegen de verwijten.
4.5
Het Gerecht zal thans beoordelen of de aan klaagster verweten gedragingen als plichtsverzuim kunnen worden gekwalificeerd. In lijn met de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep, gaat het Gerecht er daarbij van uit dat handelingen van een ambtenaar die hij niet op de eigen werkvloer verricht (zoals in dit geval, het handelen van klaagster in haar periode als eilandgedeputeerde) mogen worden meegewogen bij deze beoordeling.
4.6
Voor wat betreft de kwestie van het voorstel om de heer [broer], de broer van klaagster, aan te stellen als interim hoofd financien, acht het Gerecht in de eerste plaats van belang dat het initiatief hiervoor van klaagster afkomstig was, zoals blijkt uit haar nota aan het BC van 4 mei 2015. Niet in geschil is dat klaagster noch op dat moment, noch op enig moment daarna nadrukkelijk heeft gemeld dat het haar broer betrof. Klaagster stelt dat dit op Sint Eustatius een feit van algemene bekendheid is, maar, zo dat al juist is, had zij hier niet mee mogen volstaan. Dat klaagster zich er zelf ook van bewust was dat aanstelling van haar broer problematisch zou kunnen zijn, blijkt uit het feit dat zij kort na haar aanstelling hierover heeft gesproken met de Rijksvertegenwoordiger. De Rijksvertegenwoordiger heeft haar, uit oogpunt van goed bestuur, afgeraden haar broer aan te (laten) stellen. Desondanks heeft klaagster het voorstel ingediend en heeft zij nagelaten daarbij nadrukkelijk te vermelden dat het haar broer betrof. Vervolgens heeft klaagster deelgenomen aan de besluitvorming in het BC over de aanstelling van haar broer. Daarmee handelde klaagster in strijd met artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a van de Wet Openbaar Lichaam BES, dat stelt dat een lid van de eilandsraad niet deelneemt aan de stemming over “een aangelegenheid die hem rechtstreeks of middellijk persoonlijk aangaat of waarbij hij als vertegenwoordiger is betrokken”. Ook als klaagster, als beginnend gedeputeerde, niet op de hoogte zou zijn geweest van dit wetsartikel, had zij, uit zichzelf maar zeker in het licht van het door de Rijksvertegenwoordiger gegeven advies, alsmede in het licht van haar bekendheid met de normen van de BCN waar zij jaren heeft gewerkt, moeten begrijpen dat haar handelen niet integer was. Het is klaagster verwijtbaar dat zij dit toch heeft doorgezet. De omstandigheid dat het niet tot uitvoering van het besluit is gekomen, staat los van het handelen van klaagster en doet daar daarom niet aan af. Het Gerecht kwalificeert dit handelen als zeer ernstig plichtsverzuim.
4.7
Voor wat betreft het hierboven onder 3.1, onder b) aangehaalde verwijt, overweegt het Gerecht het volgende. Noch in het besluit noch op een later moment is duidelijk geworden op grond waarvan klaagster toestemming had moeten verkrijgen van het BC om bedoelde rechten aan twee medewerkers toe te kennen. Verweerder heeft in dit verband gewezen op een e-mail van 21 augustus 2015 van de Gezaghebber aan klaagster en stelt dat klaagster er al nadrukkelijk op was gewezen dat zij voor communicatie met derden altijd voorafgaande toestemming van het BC nodig heeft. Uit de e-mail van 21 augustus 2015 blijkt dat het daadwerkelijk een geval betrof van communicatie met mensen buiten de organisatie. Voor wat betreft de IT-medewerker aan wie klaagster het verzoek had gericht, geldt dit echter niet. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat met het toekennen van rechten aan gebruikers in financiele IT-systemen uiterst zorgvuldig moet worden omgegaan. Aan klaagster kan derhalve worden verweten dat zij onvoldoende zorgvuldig is geweest. Er is echter onvoldoende grond om te concluderen dat klaagster bewust buiten het BC om de toegang tot de IT-systemen heeft willen regelen. Van plichtsverzuim kan daarom niet worden gesproken.
4.8
Voor wat betreft het hierboven onder c) aangehaalde verwijt, overweegt het Gerecht het volgende. Klaagster heeft niet bestreden dat zij heeft verzuimd om, voorafgaand aan haar voorstel om mevrouw [kandidaat] in aanmerking te brengen voor de functie van Directeur P&O, overleg te voeren met de Eilandsecretaris en dat zij daarmee in strijd heeft gehandeld met de Organisatieverordening 2013. Haar betoog dat deze verordening niet geldig was, ontnam haar niet de verplichting dat overleg te voeren, aangezien de regels van deze verordening in de praktijk wel werden gehanteerd, zo is onbestreden. Overigens had klaagster ook zonder het bestaan van dergelijke regels, kunnen beseffen dat een overleg vooraf voor de hand had gelegen. Ook overigens heeft klaagster niet gehandeld conform de voor dergelijke sollicitaties geldende procedures. Klaagster heeft voorts niet betwist dat niet bleek dat de kandidaat voor de functie was gekwalificeerd. Ook was klaagster zich klaarblijkelijk niet ten volle bewust van de betekenis van de verplichtingenstop, aangezien zij een kandidaat voorstelde die in de functie van directeur P&O een hoger salaris zou gaan ontvangen. Dat klaagster de regels niet heeft gevolgd, een kandidaat heeft voorgesteld wiens kwalificaties niet bleken en haar voorstel niet vooraf met de Eilandsecretaris heeft afgestemd, is allemaal niet goed, maar om dit te kunnen kwalificeren als misbruik maken van haar functie zou van boos opzet van klaagster moeten blijken. Dat heeft het Gerecht niet gezien. Dit handelen kwalificeert het Gerecht dan ook niet als plichtsverzuim.
4.9
De vraag of het enige verwijt dat naar het oordeel van het Gerecht als plichtsverzuim is te kwalificeren het ontslag kan dragen, laat het Gerecht in het midden, gelet op het navolgende.
4.1
Het Gerecht is van oordeel dat verweerder op goede gronden hoge eisen stelt aan het handelen van medewerkers van BCN. Voor een teamleider bij BCN, zoals klaagster was, geldt dat nog sterker. Gelegd langs de lat van deze hoge eisen getuigt het gedrag van klaagster, waaronder een maal zeer ernstig plichtsverzuim, als een teken van onvoldoende integer functioneren. De gedragingen in samenhang beschouwd, maar ook het solistisch optreden, het gebrek aan kennis van procedures, het gebrek aan besef van het belang daarvan vooral in een kleine gemeenschap als Sint Eustatius, duiden er op dat klaagster zich onvoldoende realiseert wat de eis van integriteit omvat. Op grond hiervan heeft verweerder mogen concluderen dat klaagster niet geschikt is voor haar ambt bij RCN en bij BCN in het bijzonder.
4.11
Om verbetering in dit gedrag te kunnen laten zien, is het besef van de omvang van de eis van integriteit wel vereist. Klaagster heeft herhaaldelijk signalen kunnen opvangen dat haar handelen niet juist was. Zo heeft de Rijksvertegenwoordiger haar negatief geadviseerd over het aanstellen van haar broer, heeft zij een negatief advies van de afdeling financien hierover onder ogen gehad en is zij er door de Eilandsecretaris op gewezen dat voordrachten via hem moeten gaan. Tot een beter besef van de betekenis van integer handelen heeft dat, mede gezien op de opstelling van klaagster in deze procedure, niet geleid. Het is daarom niet ten onrechte dat verweerder aan klaagster niet de gelegenheid heeft gegeven zich te verbeteren.
4.12
Het Gerecht is daarom van oordeel dat de subsidiair opgelegde straf van ontslag wegens ongeschiktheid voor de functie niet onevenredig is aan de aard en de ernst van het plichtsverzuim en het overige gedrag van klaagster. Het beroep van klaagster is daarom ongegrond.
5.Beslissing.
Het Gerecht in ambtenarenzaken:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.W.M. Giesen, rechter in het Gerecht in ambtenarenzaken van Sint Eustatius, en uitgesproken in het openbaar in tegenwoordigheid van de griffier op 20 juli 2018.
Tegen deze uitspraak is hoger beroep mogelijk. Zie titel IV van de wet ambtenarenrechtspraak BES