Uitspraak
Uitspraak van 5 februari 2024
Gaza nr. AUA202303024
HET GERECHT IN AMBTENARENZAKEN VAN ARUBA
UITSPRAAK
op het bezwaar in de zin van
de Landsverordening ambtenarenrechtspraak (La) van:
[Klaagster],
wonend in Aruba,
KLAAGSTER,
gemachtigde: de advocaat mr. D.G. Kock,
gericht tegen:
de Minister van Arbeid, Energie en Integratie,
zetelend in Aruba,
VERWEERDER,
gemachtigde: de advocaat mr. L. Virginia.
PROCESVERLOOP
Bij ministeriële beschikking van 2 augustus 2023 (de bestreden beschikking) heeft verweerder besloten om klaagster, conform artikel 52 van de Landsverordening materieel ambtenarenrecht (Lma), met ingang van 3 augustus 2023 en voor de duur van zes maanden op te dragen de werkzaamheden behorende bij de functie van wetgevingsjurist bij de Directie Wetgeving en Juridische Zaken (DWJZ) te verrichten.
Hiertegen heeft klaagster op 29 augustus 2023 bezwaar gemaakt bij dit gerecht.
Verweerder heeft op 17 oktober 2023 een contramemorie met producties ingediend. Op 28 en 29 november 2023 heeft verweerder nadere producties ingediend.
Klaagster heeft op 1 december 2023 producties ingediend.
Het bezwaar is op 4 december 2023 ter zitting behandeld. Klaagster is in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigde voornoemd.
De uitspraak is bepaald op heden.
OVERWEGINGEN
De standpunten van partijen
1.1
Klaagster is het niet eens met de bestreden beschikking en heeft daartoe gesteld dat verweerder in redelijkheid geen gebruik heeft mogen maken van de bevoegdheid klaagster andere werkzaamheden bij een andere dienst op te dragen. Ter onderbouwing hiervan heeft klaagster -samengevat en zakelijk weergegeven- het volgende aangevoerd.
Verweerder tracht al enige tijd klaagster uit haar benoemde functie van directeur DIMAS weg te werken en heeft publiekelijk bekend gemaakt dat hij klaagster niet in deze functie wenst. De wijziging van werkzaamheden is dus niet tijdelijk.
Daarnaast ervaart klaagster de plaatsing in de functie van wetgevingsjurist bij de DWJZ als een demotie, nu zij ondergeschikte wordt van een ander, in een functie die lager (3 schalen minder) is bezoldigd dan haar benoemde functie van directeur.
Tenslotte heeft verweerder aan de bestreden beschikking dezelfde incidenten en verwijten ten grondslag gelegd die reeds aan eerdere -en reeds door het gerecht geschorste- beschikkingen ten grondslag waren gelegd. De bestreden beschikking kan dus niet in stand blijven en dient te worden vernietigd, aldus klaagster.
1.2
Aan de bestreden beschikking heeft verweerder – samengevat – ten grondslag gelegd dat er sprake is van een verstoorde arbeidsrelatie tussen klaagster en hem, nu klaagster geen uitvoering geeft aan de door verweerder gegeven dienstinstructies, waardoor verweerder niet in de mogelijkheid verkeert om adequate impact uit te oefenen op het functioneren van DIMAS. Het vertrouwen van verweerder in klaagster is ernstig beschadigd en verweerder kan niet langer het nodige vertrouwen in klaagster stellen. Verweerder acht het dus wenselijk om klaagster, die de opleiding Wetgevingsjurist heeft voltooid, met ingang van 3 augustus 2023 voor een periode van zes maanden ter beschikking te stellen aan de DWJZ. Verweerder heeft tevens gesteld dat klaagster niet meer in de functie van directeur van DIMAS kan terugkeren en dat de plaatsing van klaagster in de functie van wetgevingsjurist bij de DWJZ een tijdelijke oplossing is. Verweerder concludeert tot ongegrondverklaring van het bezwaar, althans tot gedekt verklaring van een eventuele nietigheid.
Het geschil
2. In geschil is de vraag of verweerder op goede gronden heeft besloten klaagster, wegens het ontbreken van vertrouwen, tijdelijk andere werkzaamheden op te dragen. Bij de beoordeling neemt het gerecht het volgende in aanmerking.
De feiten
3.1
Bij Landsbesluit van 3 augustus 2006 is met ingang van 1 juli 2006 een nieuwe directie voor vreemdelingenzaken, de Departamento di Integracion, Maneho y Admision di Stranhero (DIMAS) ingesteld. Aan deze directie is, kort gezegd, als hoofdtaak opgedragen het ontwikkelen en uitvoeren van het vreemdelingenbeleid en beleid inzake handhaving van de Landsverordening Toelating en Uitzetting (Ltu).
3.2
Bij Landsbesluit van 16 februari 2007 is klaagster met ingang van 1 juli 2006 benoemd als directeur van DIMAS, onder toekenning van een toelage ex artikel 25 van de Lma van 25% van het inkomen. De directeur DIMAS is bezoldigd in hoofdschaal 16.
3.3
Bij ministeriële beschikking van 15 oktober 2021 (31/2022) heeft verweerder de Stuurgroep DIMAS ingesteld. Met ingang van 9 maart 2022 is deze ministeriële beschikking ingetrokken.
3.4
Bij ministeriële beschikking van 15 maart 2022 heeft verweerder een Managementteam (MT) bij DIMAS ingesteld, met onder andere als taak het houden van toezicht op de algehele (dagelijkse) leiding van DIMAS. Daarbij is voorts bepaald dat de dagelijkse operationele leiding van DIMAS verantwoording aflegt aan het MT, dat bovendien adviezen, begeleiding en richtlijnen geeft aan (de dagelijkse operationele leiding van) DIMAS. De leden van het MT worden door de minister benoemd en ontslagen.
3.5
Tegen voormelde ministeriële beschikkingen heeft klaagster bezwaar gemaakt bij het gerecht, en een voorziening bij voorraad verzocht. Bij uitspraak van 30 mei 2022 (Gaza nr. AUA202200988) zijn deze beschikkingen geschorst, totdat op het bezwaar zal zijn beslist.
3.6
Bij ministeriële beschikking van 9 augustus 2022 heeft verweerder een Adviescommissie vreemdelingenzaken en integratie (AVI-cie) ingesteld, met als taak de evaluatie van het functioneren van DIMAS en de processen die daarbij gangbaar zijn en het uitbrengen van aanbevelingen ter verbetering van het functioneren van DIMAS.
3.7
Bij schrijven van 27 oktober 2022 heeft de AVI-cie advies uitgebracht. In dat advies concludeert de AVI-cie dat de DIMAS-leiding beleidsinstructies niet uitvoert, en dat het functioneren van DIMAS gebrekkig, onbevredigend, ondeugdelijk is en ver beneden de norm ligt. De AVI-cie adviseert de minister om over te gaan tot reorganisatie van de DIMAS en de instelling van een nieuwe toelatingsorganisatie belast met de uitvoering van de Ltu.
3.8
Bij beschikking van 3 mei 2023 heeft verweerder besloten om klaagster met onmiddellijke ingang de toegang tot alle dienstlokalen, -gebouwen, -terreinen, -voertuigen en digitale werkomgeving van het DIMAS voor de duur van drie maanden te ontzeggen. Hiertegen heeft klaagster bezwaar gemaakt. De uitspraak in die zaak wordt ook vandaag gedaan.
3.9
Bij brief van 24 juli 2023 heeft verweerder Departamento Recurso Humano (DRH) verzocht om een disciplinair onderzoek te verrichten. Bij schrijven van 31 juli 2023 heeft DRH haar bevindingen van het onderzoek vastgelegd. Hierin wordt geconcludeerd dat klaagster zich niet heeft schuldig gemaakt aan enig plichtsverzuim dat het opleggen van een disciplinaire straf zou rechtvaardigen.
3.1
Bij ministeriële beschikking van 2 augustus 2023 heeft verweerder besloten op klaagster op te dragen met ingang van 3 augustus 2023 voor de duur van zes maanden werkzaamheden behorende bij de functie van wetgevingsjurist te verrichten bij de Directie Wetgeving en Juridische Zaken. Hiertegen heeft klaagster bezwaar gemaakt en een voorziening bij voorraad verzocht. Bij uitspraak van 9 oktober 2023 (Lar nr. AUA202302839) is deze beschikking geschorst totdat op het bezwaar zal zijn beslist. De rechter heeft daarbij het volgende overwogen en geoordeeld:
“ (…)
4.4 (…)
De bestreden beschikking is derhalve niet zozeer bedoeld als tijdelijke maatregel in afwachting van mogelijk disciplinaire optreden tegen verzoekster, maar, zo is ter zitting duidelijk geworden, vooral bedoeld om te onderzoeken of verzoekster, zo nodig met toepassing van artikel 53 van de Lma, elders in een andere functie kan worden geplaatst. Dat verzoekster niet meer terug kan keren in haar functie van directeur van DIMAS, staat, zo begrijpt het gerecht, voor verweerder vast.
4.5
Het gerecht stelt in dit verband voorop dat het enkele feit dat een minister te kennen heeft gegeven niet langer het vertrouwen in een (leidinggevende) ambtenaar te hebben, niet zonder meer meebrengt dat de betrokken ambtenaar, zo nodig met toepassing van artikel 53 van de Lma, het veld dient te ruimen. Ambtenaren dienen niet tot speelbal te worden van de grillen van de politiek en dienen daartegen te worden beschermd. Dat betekent dat aan het gestelde ontbreken van vertrouwen door een minister in een ambtenaar objectief vast te stellen feiten of omstandigheden ten grondslag dienen te liggen, die dat ontbreken van vertrouwen kunnen rechtvaardigen. Naar het voorlopig oordeel van het gerecht zijn dergelijke feiten of omstandigheden vooralsnog in onvoldoende mate gebleken. Uit de voor het ontbreken van vertrouwen gegeven redenen ontstaat het beeld dat verzoekster zich met enige regelmaat jegens verweerder kritisch heeft opgesteld ten aanzien van bepaalde opdrachten of (beleids)beslissingen. Daarin kan op zichzelf echter geen grond worden gevonden voor het verlies van vertrouwen. Van een ambtenaar mag immers worden verwacht dat deze, indien deze vraagtekens plaatst bij de rechtmatigheid of doelmatigheid van een bepaalde (beleids)beslissing, de betrokken minister daarop wijst. Gelet op de door hem afgelegde ambtseed, is de ambtenaar daar zelfs toe verplicht, indien deze daar gegronde redenen toe heeft. Dat verzoekster op dit punt haar boekje te buiten is gegaan, is vooralsnog onvoldoende aannemelijk gemaakt. In dit verband hecht het gerecht ook gewicht aan de omstandigheid dat het door verweerder beweerde gebrek aan vertrouwen zich moeilijk laat rijmen met de onweersproken stelling van verzoekster dat haar door verweerder de functie is aangeboden van directeur van de eveneens onder hem ressorterende Directie Arbeid. Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat vooralsnog onvoldoende redenen zijn gebleken voor een objectief gerechtvaardigd gebrek aan vertrouwen van verweerder in verzoekster. Dit betekent dat voor een gedwongen overplaatsing van verzoekster met toepassing van artikel 53 van de Lma geen ruimte lijkt te bestaan. Een daartoe strekkende beschikking zal naar verwachting dan ook geen stand kunnen houden. Nu met de thans bestreden beschikking kennelijk is beoogd een voorschot te nemen op een gedwongen overplaatsing, is de verwachting gerechtvaardigd dat deze eenzelfde lot is beschoren en ook om die reden in de bodemprocedure geen stand zal houden. (…)”.
3.11
Klaagster heeft na ontvangst van deze uitspraak op 9 oktober 2023 haar werkzaamheden als directeur DIMAS hervat. Op 10 oktober 2023 ontving zij een beschikking van verweerder, inhoudende de instelling van een managementteam bij de DIMAS. Hiertegen heeft klaagster bezwaar gemaakt, door indiening van een bezwaarschrift bij dit gerecht.
Het wettelijk kader
4.1
Ingevolge artikel 52, eerste lid van de Lma is de ambtenaar verplicht zo nodig tijdelijk andere ambtelijke werkzaamheden te verrichten dan die welke hij gewoonlijk verricht.
Het derde lid bepaalt dat de in het eerste lid bedoelde werkzaamheden de ambtenaar worden opgedragen door of namens de betrokken minister.
4.2
Ingevolge artikel 53, eerste lid, van de Lma, is de ambtenaar, wanneer het belang van de dienst zulks vordert, verplicht, al of niet in zijn dienstvak en al of niet op dezelfde standplaats, een andere betrekking of een andere werkkring te aanvaarden, welke hem in verband met zijn persoonlijkheid, zijn omstandigheden en de voor hem bestaande vooruitzichten redelijkerwijs kan worden opgedragen. Deze opdracht gaat uit van het bevoegde gezag.
De beoordeling
5.1
Het gerecht overweegt dat uit de bestreden beschikking volgt dat klaagster voor de duur van zes maanden werkzaamheden behorende bij de functie van wetgevingsjurist zijn opgedragen. Het gerecht volgt klaagster dan ook niet in haar betoog dat deze wijziging van werkzaamheden niet tijdelijk is.
5.2
Aan de bestreden beschikking worden feiten en omstandigheden ten grondslag gelegd die ook worden genoemd in de – inmiddels vervallen – beschikking van 3 mei 2023 van verweerder waarbij aan klaagster een toegangsontzegging is opgelegd voor de duur van drie maanden, in afwachting van de resultaten van een disciplinair onderzoek naar klaagster. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport van Departamento Recurso Humano (DRH) van 31 juli 2023. In dit rapport wordt de conclusie getrokken dat klaagster zich niet heeft schuldig gemaakt aan enig plichtsverzuim dat een disciplinaire maatregel rechtvaardigt. Verweerder heeft in zijn contramemorie aangevoerd, dat genoemde feiten en omstandigheden ertoe hebben geleid dat hij geen vertrouwen meer heeft in klaagster. De bestreden beschikking is derhalve niet zozeer bedoeld als tijdelijke maatregel in afwachting van mogelijk disciplinaire optreden tegen klaagster, maar vooral bedoeld om te onderzoeken of klaagster, zo nodig met toepassing van artikel 53 van de Lma, elders in een andere functie kan worden geplaatst. Dat klaagster niet meer terug kan keren in haar functie van directeur van DIMAS, staat, zo begrijpt het gerecht, voor verweerder vast.
5.3
Zoals eerder overwogen, stelt het gerecht in dit verband voorop dat het enkele feit dat een minister te kennen heeft gegeven niet langer het vertrouwen in een (leidinggevende) ambtenaar te hebben, niet zonder meer meebrengt dat de betrokken ambtenaar, zo nodig met toepassing van artikel 53 van de Lma, het veld dient te ruimen. Ambtenaren dienen niet tot speelbal te worden van de grillen van de politiek en dienen daartegen te worden beschermd. Dat betekent dat aan het gestelde ontbreken van vertrouwen door een minister in een ambtenaar objectief vast te stellen feiten of omstandigheden ten grondslag dienen te liggen, die dat ontbreken van vertrouwen kunnen rechtvaardigen. Verweerder stelt niet langer het vertrouwen in klaagster te hebben, waardoor de samenwerking niet meer mogelijk is.
5.4
De feiten en omstandigheden die volgens verweerder aan de vertrouwensbreuk ten grondslag liggen, zijn de volgende:
- het niet volgen van dienstinstructies tot afgifte van verklaringen van rechtswege,
- het niet volgen van de dienstinstructie tot uitbesteding van de procesvertegenwoordiging, - het doen van aangifte tegen verweerder ter zake van valsheid in geschrifte,
- het ongevraagde advies van 6 juni 2022,
- de houding en communicatiestijl van klaagster,
- onvoldoende controle over het functioneren van de dienst.
5.4.1
Instructie tot uitgifte van verklaringen van rechtswege
Uit de overgelegde correspondentie tussen een medewerker van verweerder en een advocatenkantoor enerzijds, en een medewerker van de DIMAS en klaagster anderzijds volgt, dat het advocatenkantoor begin december 2022 de DIMAS vraagt of er verklaringen van rechtswege zijn afgegeven aan een tweetal vreemdelingen. De medewerker van de DIMAS geeft daarop te kennen, dat bedoelde vreemdelingen nog 3½ maanden te kort komen en dus niet van rechtswege zijn toegelaten. Zij komen daarom niet in aanmerking voor de verzochte verklaringen en moeten een verblijfsvergunning aanvragen, aldus de medewerker. Namens verweerder wordt DIMAS vervolgens, naar aanleiding van advies van het advocatenkantoor, geïnstrueerd om desondanks de verklaringen af te geven. Aan deze instructie voldoet DIMAS niet.
Het gerecht overweegt dat dienstinstructies niet onder elke omstandigheid en onverwijld dienen te worden uitgevoerd, en zeker niet wanneer de dienstinstructie tegen de wet is. Het valt te betreuren dat verweerder eerder advies van een derde volgt, dan het correcte advies van de onder hem ressorterende dienst. Klaagster heeft in deze verweerder behoedt voor het maken van een fout, zodat dit handelen geen vertrouwensbreuk kan rechtvaardigen.
5.4.2
Uitbesteding procesvertegenwoordiging
Verweerder heeft gesteld dat hij de wijze waarop klaagster is omgegaan met zijn dienstinstructie over de uitbesteding van procesvertegenwoordiging hekelt, omdat zij desondanks medewerkers van de DIMAS naar de zitting heeft gestuurd. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat klaagster van verweerder geen instructies heeft ontvangen over enige uitbesteding van (een) rechtsza(a)k(en). Anders dan verweerder kennelijk meent, hoeft klaagster een advocaat, die stelt dat hij verweerder in een bepaalde zaak zal vertegenwoordigen, niet op zijn woord te geloven. Het is immers aan verweerder om aan de DIMAS en dus aan klaagster kenbaar te maken, dat niet de DIMAS maar een derde de procesvertegenwoordiging in een bepaalde zaak voor zijn rekening zal nemen. Dat klaagster over de uitbesteding van de procesvertegenwoordiging kritische vragen stelt, is inherent aan haar functie van directeur en kan evenmin tot enige vertrouwensbreuk leiden.
5.4.3
Het doen van aangifte tegen verweerder en het ongevraagde advies
Klaagster heeft in haar ongevraagd advies van 6 juni 2022 over afgegeven bewijzen van terugkeer, terecht opgemerkt dat indien verweerder deze documenten niet heeft getekend, er sprake is van vervalste of valselijk opgemaakte documenten, waartegen zij aangifte zal moeten doen. Niet is echter gebleken dat klaagster enige aangifte tegen verweerder heeft gedaan, zodat hier geen grond is voor enige vertrouwensbreuk.
Zoals het gerecht eerder heeft overwogen mag van een diensthoofd worden verwacht dat deze, indien deze vraagtekens plaatst bij de rechtmatigheid of doelmatigheid van een bepaalde (beleids)beslissing, de betrokken minister daarop wijst. Gelet op de door hem afgelegde ambtseed, is de ambtenaar daar zelfs toe verplicht, indien deze daar gegronde redenen toe heeft. In bedoeld advies heeft klaagster verweerder gewezen op de risico’s verbonden aan de afgifte van ongedateerde en niet geregistreerde bewijzen van terugkeer, en geadviseerd om de afgifte van deze bvt’s centraal en zoals gebruikelijk via de DIMAS te laten geschieden. Niet is gebleken dat klaagster met dit advies haar boekje te buiten is gegaan.
5.4.4
Houding en communicatiestijl
Uit de overgelegde stukken is niet gebleken dat klaagster op een niet correcte of zakelijke wijze met verweerder communiceert. Dat zij zich kritisch heeft opgesteld ten aanzien van bepaalde opdrachten of (beleids)beslissingen, rechtvaardigt geen vertrouwensbreuk.
5.4.5
Onvoldoende controle over het functioneren van de dienst
Volgens verweerder heeft klaagster geen dan wel onvoldoende controle/toezicht over het functioneren van de dienst en de werkzaamheden van het personeel in het kader van rechtszaken, waarbij dwangsommen aan het land zijn opgelegd die verbeurd worden vanwege het niet nakomen van rechtelijke beslissingen. Klaagster heeft hieromtrent ter zitting, desgevraagd, onbetwist gesteld dat zij wekelijks overzichten over de te nemen beslissingen naar verweerder stuurt, met de conceptbeschikkingen, omdat zij vanaf oktober 2021 geen tekenbevoegdheid meer had om afwijzende beschikkingen te tekenen, en vanaf oktober 2022 ook geen vergunningen meer mocht tekenen. Gelet hierop kan niet worden aangenomen dat het aan klaagster ligt dat rechterlijke beslissingen niet worden nagekomen. Enige vertrouwensbreuk in deze, is dan ook niet terecht.
5.5
Van objectief vast te stellen feiten of omstandigheden die het ontbreken van vertrouwen van verweerder in klaagster kunnen rechtvaardigen is gelet op het bovenstaande niet gebleken.
6. Dit leidt tot de slotsom dat verweerder in redelijkheid geen gebruik heeft mogen maken van zijn bevoegdheid om klaagster tijdelijk andere werkzaamheden op te dragen.
7. Het bezwaar is gegrond. Dit betekent dat de bestreden beschikking dient te worden vernietigd.
8. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden verwezen.
BESLISSING
De rechter in dit gerecht:
- verklaart het bezwaar gegrond;
- vernietigt de bestreden beschikking van 2 augustus 2023;
- veroordeelt verweerder tot betaling van de door klaagster gemaakte proceskosten, die worden begroot op Afl. 1.400,- aan gemachtigdensalaris.
Deze beslissing is gegeven door mr. N.K. Engelbrecht, rechter in dit gerecht, en werd uitgesproken ter openbare terechtzitting van 5 februari 2024 in aanwezigheid van de griffier.
Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen beroep instellen bij de Raad van beroep in ambtenarenzaken. Daarbij dient de volgende termijn in acht te worden genomen:
- Als de indiener van het hoger beroep of zijn gemachtigde bij de uitspraak aanwezig is geweest: binnen dertig dagen na de dag van de uitspraak;
- In de andere gevallen: binnen dertig dagen na de dag van de toezending of de terhandstelling van een afschrift van de uitspraak.
Het beroepschrift moet worden ingediend bij:
De griffie van de Raad van Beroep in ambtenarenzaken
J.G. Emanstraat 51
Oranjestad
Aruba
U wordt verzocht bij het indienen van het beroepschrift het volgende in acht te nemen:
1. Leg bij het beroepschrift een afschrift over van deze uitspraak;
2. Onderteken het beroepschrift en vermeld het volgende:
a. de naam en het adres van de indiener of de gemachtigde,
b. de datum van ondertekening,
c. waartegen u in hoger beroep komt,
d. waarom u het niet eens bent met deze uitspraak (de gronden van het hoger beroep).
Voor het instellen van beroep is geen griffierecht verschuldigd.