Uitspraak
Uitspraakdatum: 7 oktober 2022
Zaaknummer: AUA201904293
GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN ARUBA
Uitspraak op het beroep ex artikel 37 Rijkswet Pro Gemeenschappelijk Hof van Justitie van:
[Klaagster],
wonende in Aruba,
klaagster,
gemachtigde: advocaat mr. D.M. Canwood,
tegen
HET BESTUUR VAN HET GEMEENSCHAPPELIJK HOF VAN JUSTITIE VAN ARUBA, CURAҪAO, SINT MAARTEN EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA,
zetelend in Aruba,
verweerder,
hierna ook te noemen: het Bestuur,
gemachtigde: advocaat mr. L.M. Virginia.
1.De loop van het geding.
Klaagster, ten tijde hier van belang rechter-plaatsvervanger in eerste aanleg bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie (Hof), heeft op 6 december 2019 beroep ingesteld bij het Gerecht tegen een door het Bestuur genomen besluit (Besluit) om niet over te gaan tot het verlengen van de op 10 oktober 2022 aflopende aanwijzing aan haar voor de volledige vervulling van de functie van rechter-plaatsvervanger en de uitoefening van de functie van rechter-commissaris (RC) in strafzaken.
Na een aanvankelijke aanhouding van de behandeling van het beroep op verzoek van klaagster heeft het Gerecht, na een vraag daarover aan haar, de zaak in juli 2022 ter hand genomen.
Op 22 augustus 2022 heeft het Bestuur een contra-memorie (met producties) ingediend.
Klaagster heeft op 15 september 2022 nog stukken ingediend en op 16 september 2022 een ‘akte verbetering petitum’.
Het Gerecht heeft het beroep van klaagster behandeld ter zitting van 19 september 2022. Klaagster is in persoon verschenen met bijstand van haar gemachtigde. Namens het Bestuur zijn verschenen zijn vertegenwoordiger, [Y], vice-president van het Hof in Aruba, en de gemachtigde van het Bestuur.
Partijen hebben in twee termijnen het woord gevoerd - mede aan de hand van door hen overgelegde pleitnotities - en hebben gereageerd of kunnen reageren op elkaars standpunten. Zij hebben vragen van het Gerecht beantwoord.
Om redenen aan het openbaar belang ontleend, heeft het Gerecht op de voet van artikel 62, lid 3, van de Landsverordening ambtenarenrechtspraak (La) de behandeling deels niet in het openbaar laten plaatsvinden.
De uitspraak is bepaald op heden.
2.De beoordeling van het geschil.
De van belang zijnde feiten en omstandigheden
2.1.
Het Gerecht gaat op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
2.1.1.
Klaagster, geboren in 1968, is in 1995 benoemd tot adjunct-referendaris bij het gerecht in eerste aanleg van Aruba (GEA Aruba), waar zij achtereenvolgens is bevorderd tot referendaris en administrateur (schaal 13). Na een terbeschikkingstelling van haar in 2002 aan het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba en het niet succesvol afronden van de RAIO-opleiding in juni 2004 heeft klaagster op 1 augustus 2004, na het einde van de terbeschikkingstelling, haar werk bij het GEA Aruba hervat met behoud van haar rechtspositie als administrateur.
2.1.2.
De toenmalige Ministeriële Samenwerkingsraad heeft klaagster op grondslag van de Eenvormige landsverordening op de rechterlijke organisatie en de Samenwerkingsregeling Nederlandse Antillen en Aruba met ingang van 12 december 2007 benoemd tot rechter-plaatsvervanger bij het GEA Aruba voor de duur van drie jaar. Feitelijk is klaagster tevens fulltime belast met rechterswerkzaamheden - voornamelijk als RC in strafzaken.
2.1.3.
Met ingang van 10 oktober 2010, de dag met ingang waarvan bij gelegenheid van de staatkundige transitie de Rijkswet Hof in werking is getreden, is de situatie van klaagster feitelijk gecontinueerd binnen de nieuwe Hof-structuur.
2.1.4.
In het kader van deze overgang heeft het Bestuur in een aanstellingsbeschikking van 1 februari 2011 de rechtspositie van klaagster als rechter-plaatsvervanger van het Hof als volgt (nader) vastgelegd: er is sprake van een vast dienstverband met als standplaats Aruba; de bepalingen van het Rijksbesluit Hof zijn van toepassing en de bezoldiging wordt met ingang van 1 januari 2011 vastgesteld op Afl. 10.595, bezoldigingstrede 2 van de schaal van rechter-plaatsvervanger.
2.1.5.
In een brief van de president van het Hof van 4 oktober 2016 is uiteengezet dat klaagster feitelijk vanaf 10 oktober 2010 door het Bestuur telkens voor drie jaar aangewezen is geweest voor de volledige vervulling van haar functie, een en ander op grond van artikel 11 van Pro het Rijksbesluit rechtspositie Gemeenschappelijk Hof van Justitie (Rijksbesluit Hof). De president heeft verder medegedeeld dat het Bestuur had besloten om de aanwijzing met ingang van 10 oktober 2016 wederom met drie jaren te verlengen en om dat thans bij voorgeschreven aanstellingsbesluit te regelen. “Het gaat nog steeds om de vervulling van de volledige functie van rechter-commissaris in strafzaken’, aldus de president, die besloot met de zin:”Graag wil ik je namens het Hof danken voor de bereidheid en inzet om deze belangrijke functie te blijven vervullen”.
2.1.6.
In de bij de brief van 4 oktober 2016 gevoegde, op artikel 11 van Pro het Rijksbesluit Hof gebaseerde, beschikking van 3 oktober 2016 heeft het Bestuur besloten om klaagster aan te wijzen voor de volledige vervulling van de functie van rechter-plaatsvervanger en voor de uitoefening van de functie van RC in strafzaken. De ingangsdatum is bepaald op 10 oktober 2016; de duur is bepaald op drie jaar; de bezoldiging is vastgesteld op Afl. 12.735 per maand
2.1.7.
Bij beslissing van 8 oktober 2019 heeft het Bestuur klaagster weer eenzelfde aanwijzing gegeven met ingang van 10 oktober 2019, voor de duur van drie jaar. De bezoldiging werd nu bepaald op Afl. 13.448 per maand.
2.1.8.
Tijdens een per videoverbinding op 8 november 2019 gehouden voortgangsgesprek met klaagster door de president van het Hof en de vice-president van de vestiging Aruba is aan klaagster medegedeeld dat de aanwijzing aan haar van 8 oktober 2019 de laatste aanwijzing is (geweest); per 10 oktober 2022 zal het Bestuur haar geen nieuwe aanwijzing geven.
Bij e-mail van 11 november 2019 heeft de president de mededeling betreffende het besluit tot niet-verlengen van de aanwijzing per 10 oktober 2022, bevestigd.
2.1.9.
Klaagster heeft op 6 december 2019 tegen dit Besluit (van 8 november 2019) beroep ingesteld. Zij heeft daarbij verzocht de behandeling van haar beroep aan te houden.
Op een vraag van het Gerecht aan klaagster op 24 juni 2022 hoe het Gerecht met haar bijna drie jaar geleden ingediende beroepschrift zou moeten omgaan, heeft klaagster verzocht een datum van behandeling ter zitting te plannen. Daarop heeft het Gerecht de zaak verder in behandeling genomen, een zittingsdatum vastgesteld en het Bestuur verzocht de stukken in te zenden en desgewenst een contramemorie in te dienen. Het Bestuur heeft daaraan voldaan.
Het beroep op grond van artikel 37 van Pro de Rijkswet
2.2.
Het door klaagster ingestelde beroep betreft een beroep op grond van artikel 37 van Pro de Rijkswet Hof. Gelet op klaagsters woonplaats is hier bevoegd het in de kop van deze uitspraak vermelde Gerecht. Ingevolge het zesde lid van artikel 37 Rijkswet Pro Hof zijn op de behandeling van een beroep ingevolge dat artikel de regels van het procesrecht voor de behandeling van ambtenaarrechtelijke geschillen van het land waarin het beroep wordt behandeld, van overeenkomstige toepassing. Dat zijn de regels van de La. Het Gerecht zal zoveel mogelijk de terminologie aanhouden van die landsverordening.
De beroepsgronden van klaagster
2.2.1.
Klaagster heeft een aantal gronden aangevoerd tegen het Besluit.
2.2.2.
In haar beroepschrift heeft zij gesteld dat het Bestuur gehouden is om haar een nieuwe aanwijzing te geven voor al dan niet dezelfde werkzaamheden. Zij heeft vastgesteld dat het Besluit niet is ingegeven door klachten over haar functioneren. De motivering is de wens van het Bestuur een persoon niet voor een lange periode dezelfde functie te laten uitvoeren maar te laten rouleren.
2.2.3.
Klaagster stelt dat het Bestuur niet op de juiste wijze handelt jegens haar, een rechter die goed functioneert maar die door enkel tijdsverloop niet meer door het Bestuur als gewenst wordt ervaren om nog in functie te blijven.
2.2.4.
Bij de inzending van de akte verbetering petitum heeft klaagster gesteld dat zij van mening is dat zij van rechtswege is benoemd in de functie van rechter-plaatsvervanger standplaats Aruba en dat zij geen aanwijzing behoeft. Zij heeft daarom het Gerecht verzocht, zoveel mogelijk uitvoerbaar bij voorraad,
1. vast te stellen dat zij van rechtswege is aangesteld als rechter-plaatsvervanger van het Hof, in vast dienstverband, met standplaats Aruba, en
2. vast te stellen dat zij geen aanwijzing behoeft uit hoofde van artikel 11 van Pro het Rijksbesluit Hof; dan wel
3. de aan klaagster op 8 november medegedeelde beslissing dat aan haar in 2022 geen nieuwe aanwijzing zal volgen, nietig te verklaren en verweerder alsnog te gebieden haar in 2022 een nieuwe aanwijzing te geven voor het verrichten van andere passende rechterswerkzaamheden;
4. dan wel enige andere beslissing die het Gerecht in goede justitie moge achten redelijk te zijn.
Het verweer van het Bestuur
2.3.
Het Bestuur heeft zijn opvatting gegeven over diverse aspecten van het voorliggende geschil en heeft de gronden van klaagster bestreden.
2.3.1.
In de eerste plaats refereert het Bestuur zich aan het oordeel van het Gerecht ten aanzien van de juridische status van de schriftelijke vastlegging van de eerder medegedeelde beslissing betreffende het niet-verlengen van de aanwijzing aan klaagster, en het rechtsgevolg daarvan.
2.3.2.
Vervolgens heeft het Bestuur uiteengezet dat naar zijn oordeel een (verlenging van een) aanwijzing tot het volledig vervullen van de functie van rechter-plaatsvervanger niet kan worden afgedwongen. Het staat het Bestuur in beginsel vrij, gegeven zijn uit de Rijkswet Hof voortvloeiende taak en bevoegdheid, om de inrichting van zijn organisatie zelf te bepalen.
2.3.3.
Het Bestuur heeft verwezen naar zijn motivering van het Besluit om geen verdere aanwijzing te geven: het wordt niet wenselijk geacht dat een functie van RC in strafzaken, een functie met een hoog afbreukrisico, gedurende een groot aantal jaren aan één persoon wordt toevertrouwd. De aandacht is gevestigd op de gevolgen van de kleinschaligheid van Aruba. Tot slot heeft het Bestuur gewezen op het algemene beleid om rechters te laten rouleren van rechtsgebied.
2.3.4.
Het feit dat de functie van RC in strafzaken niet ophoudt te bestaan, moet los gezien worden van de aanwijzing van klaagster tot uitoefening van die functie, welke aanwijzing telkens van tijdelijke aard is. Er is geen sprake van een aanwijzing van rechtswege die het overbodig maakt telkens een aanwijzing voor bepaalde duur te geven. Verder kan klaagster zich niet beroepen op enige toezegging of handeling waarmee bij haar de in rechte te honoreren verwachting is gewekt dat verlenging van de aanwijzing zal plaatsvinden.
2.3.5.
Het Bestuur heeft aangegeven dat bij zijn Besluit een rol speelt dat klaagster op andere rechtsterreinen niet als rechter inzetbaar is, omdat zij destijds de RAIO-opleiding niet met goed gevolg heeft afgesloten. Opgemerkt is dat de aan klaagster geboden mogelijkheden om andere rechterswerkzaamheden (eenvoudige echtscheidingen en vreemdelingenzaken) te verrichten, niet van de grond zijn gekomen. In ieder geval komt klaagster niet in aanmerking voor de volledige vervulling van andere passende rechterswerkzaamheden, zo stelt het Bestuur.
Het oordeel van het Gerecht
2.4.
Het Gerecht overweegt als volgt.
2.4.1.
Het Gerecht merkt de onder 2.1.8 vermelde, op 8 november 2019 gedane mondelinge mededeling aan klaagster dat de aanwijzing aan haar van 8 oktober 2019 de laatste aanwijzing is geweest en dat het Bestuur per 10 oktober 2022 geen nieuwe aanwijzing meer zal geven, aan als een mondeling besluit (handeling) waarbij klaagster belanghebbende is in de zin van artikel 37, lid 1, van de Rijkswet Hof. Klaagster heeft tegen dat Besluit tijdig beroep ingesteld. De bevestiging van dat Besluit bij e-mail van 11 november 2019 heeft geen zelfstandige betekenis.
2.4.2.
Het Besluit behelst het jegens klaagster niet (meer) gebruik maken door het Bestuur van de in artikel 11 van Pro het Rijksbesluit aan hem verleende bevoegdheid om, na (de verlenging van) de aanwijzing als bedoeld in dat artikel, voor een tijdsduur van drie jaar, een (verdere) verlenging van de aanwijzing te geven. Het betreft een zogenoemde discretionaire bevoegdheid waarop mede het (al langer bestaande) beleid van het Bestuur betrekking heeft, dat nog in de Hofvergadering van 18 oktober 2019 besproken is. Dat beleid houdt in dat rechters bij het Hof een beperkt aantal jaren worden ingezet in dezelfde functie. Van rechters wordt verwacht dat zij bereid en in staat zijn om van rechtsgebied te wisselen.
2.4.3.
In de situatie van klaagster is daarvoor als bijkomende argumentatie gebruikt het afbreukrisico bij de functie van rechter-commissaris in strafzaken en de druk op de rechterlijke onafhankelijkheid. Ter zitting is daarop een nadere toelichting gegeven. Daarbij is onder andere de aandacht gevestigd op de gevolgen van de kleinschaligheid van Aruba en de andere eilanden en op de toename van politiek gevoelige zaken.
2.4.4.
Het Gerecht stelt vast dat het Bestuur de volledige vervulling van de functie van RC in strafzaken door klaagster in haar hoedanigheid van rechter-plaatsvervanger, op het moment van de staatkundige transitie van 10 oktober 2010 heeft opgevat als een volledige functievervulling die onder het regiem van de Rijkswet Hof is voortgezet met de aanwijzing daarvan aan klaagster voor de duur van drie jaar, als bedoeld in artikel 11 van Pro het Rijksbesluit Hof. Per 10 oktober 2013 heeft een feitelijke verlenging van die aanwijzing plaatsgevonden voor de duur van drie jaar. Klaagster is van die opvatting van het Bestuur in kennis gesteld bij brief van 4 oktober 2016.
2.4.5.
Het Gerecht kan klaagster niet volgen in de door haar nader betrokken stelling dat zij geen aanwijzing behoeft voor de volledige vervulling van de functie van rechter-plaatsvervanger, omdat zij daarin een aanstelling heeft van rechtswege. Niet alleen heeft klaagster die nadere stelling niet onderbouwd, maar ook en vooral moet worden vastgesteld dat klaagster geen rechtsmiddel heeft aangewend tegen de beslissing van het Bestuur van 3 oktober 2016, waarbij aan haar de uitdrukkelijke schriftelijke aanwijzing is gegeven voor de volledige vervulling van de functie van rechter-plaatsvervanger en de uitoefening van de functie van rechter-commissaris in strafzaken voor de duur van drie jaar, ingaande 10 oktober 2016. Ook tegen de daarop gevolgde beslissing van het bestuur van 8 oktober 2019 tot verlenging van die aanwijzing met ingang van 10 oktober 2019, voor de duur van drie jaar, heeft klaagster geen rechtsmiddel aangewend.
2.4.6.
De beslissingen om klaagster in te zetten voor een volledige functievervulling voor (telkens) een periode van drie jaar, sporen met de bepalingen van de Rijkswet Hof en het Rijksbesluit Hof en met de blijkens de wetsgeschiedenis beoogde positie van de rechter-plaatsvervanger. Deze wordt in de eerste plaats gezien als een rechter aan wie het Bestuur een beperkt aantal werkzaamheden kan opdragen wanneer daaraan in spoedgevallen behoefte is. Uitgangspunt is de in artikel 10, lid 1, van het Rijksbesluit Hof neergelegde bepaling dat een rechter-plaatsvervanger niet wordt aangesteld voor het vervullen van een volledige (of gedeeltelijke) functie. Dit uitgangspunt is in de nota van toelichting op artikel 10 van Pro het Rijksbesluit Hof herhaald.
In artikel 11 van Pro het Rijksbesluit is de bepaling opgenomen betreffende de mogelijkheid van een aanwijzing voor volledige of gedeeltelijke vervulling van de functie. Een rechter-plaatsvervanger kan daartoe een verzoek doen. “Voor het bestuur van het Hof ontstaat op deze wijze de mogelijkheid om een tijdelijk tekort op te vangen”, aldus de toelichting op dit artikel.
2.4.7.
De toetsing van de weigering door het Bestuur om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om de aanwijzing van klaagster opnieuw te verlengen, is, gelet op de aard van die bevoegdheid, terughoudend. De toetsing behelst de beantwoording van de vraag of gezegd moet worden dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen dan wel anderszins heeft gehandeld in strijd met een geschreven rechtsregel of met een algemeen rechtsbeginsel of algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.
2.4.8.
Het Bestuur beschikt hier over beleidsruimte. Naar het oordeel van het Gerecht heeft het Bestuur deugdelijk gemotiveerd dat het een roulatiebeleid voert in het belang van het functioneren van de rechtspraak. Op goede gronden is verwezen naar het afbreukrisico, zeker bij het langdurig uitoefenen van werkzaamheden als RC in strafzaken en bovendien in de kleinschalige omgeving van Aruba, en, in verband daarmee, naar de druk op de rechterlijke onafhankelijkheid. Het Gerecht is van oordeel dat het Bestuur het functioneren van de rechtspraak en de positie van klaagster daarbinnen in beginsel mag laten prevaleren boven de persoonlijke belangen van klaagster.
2.4.9.
Het Gerecht is van oordeel dat het Bestuur in beginsel ook de ruimte heeft om dit beleid ten aanzien van klaagster toe te passen. Daarbij merkt het Gerecht op dat het Bestuur uitdrukkelijk heeft aangegeven dat het functioneren van klaagster niet in geding is. Verder tekent het Gerecht daarbij aan dat zijn oordeel niet impliceert dat het Gerecht het Besluit onafwendbaar acht. Niet ondenkbaar is dat er bij een continuering - eventueel na een onderbreking - van de aanwijzing om de functie volledig - of gedeeltelijk - te vervullen, maatregelen zouden kunnen worden getroffen om de geschetste risico’s te verminderen.
2.4.10.
Of het Besluit de rechterlijke toetsing verder zonder meer kan doorstaan, hangt af van het antwoord op de vraag of gezegd kan worden dat het Bestuur de rechtspositionele belangen van klaagster heeft afgewogen en of de voor klaagster nadelige gevolgen van het Besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het Besluit te dienen doelen. Ook mag het Besluit niet in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel.
2.4.11.
Het Gerecht acht hier van belang dat klaagster op basis van een reeks van aaneengesloten aanwijzingen - waarvan zes jaar zonder de expliciete beslissingen daarover - inmiddels 15 jaar achtereen de functie van RC in strafzaken volledig heeft vervuld en al die jaren in het genot is geweest van het volledige, relatief hoge salaris als rechter. Die positie van klaagster en dat inkomen zijn voor klaagster een belangrijk (financieel) uitgangspunt geweest voor de inrichting van haar bestaan. Ter zitting is gebleken - desgevraagd door het Gerecht heeft de gemachtigde van het Bestuur dat als tevens gemachtigde van de Beheerraad van het Hof medegedeeld - dat klaagster per 10 oktober 2022 als senior juridisch medewerker van het Hof zal ‘terugvallen’, bezoldigd naar de ambtelijke schaal 13. Dat komt neer op een aanzienlijke achteruitgang in positie en op een grote directe terugval in inkomen van een bedrag van ruim Afl. 14.000 per maand naar een bedrag van ruim Afl. 9.000 per maand.
2.4.12.
Tegenover het gegeven dat klaagster er bijna drie jaar van op de hoogte is dat er geen verlenging zou volgen van de aanwijzing, staat het gegeven dat het Bestuur in die periode nagenoeg geen (kenbaar) gevolg heeft gegeven aan zijn mede uit goed werkgeverschap voortvloeiende toezegging - bij gelegenheid van de mededeling van het Besluit – om klaagster “in de komende jaren actief te begeleiden naar ander werk”, waarover in de bevestigings-e-mail van 11 november 2019 door de president is gezegd: “Ik stel me voor dat we, in samenspraak me de opvolger van [X], in de loop van de tijd nader contact zullen hebben’. Bij de beoordeling van de niet-onevenredigheid van het Besluit ziet het Gerecht deze gegevens nagenoeg tegen elkaar wegvallen.
2.4.13.
Het geheel overziende acht het Gerecht de terugval in positie en het financiële nadeel voor klaagster van het - niet onafwendbare - Besluit van zodanig gewicht dat het Besluit niet in rechte houdbaar moet worden geacht als het niet gepaard gaat met een afbouwregeling van die terugval in salaris.
2.4.14.
De afbouwregeling zal naar het oordeel van het Gerecht als inhoud moeten hebben dat het Bestuur aan klaagster een salarisbetaling doet
per 10 oktober 2022 van een maandelijks bedrag van 90% van het verschil tussen het salaris dat klaagster als rechter zou hebben verdiend en het salaris in de nieuwe schaal-13-functie; per 10 oktober 2023 van een maandelijks bedrag van 80% van dat verschil;
per 10 oktober 2024 van een maandelijks bedrag van 60% van dat verschil;
per 10 oktober 2025 van een maandelijks bedrag van 40% van dat verschil en
per 10 oktober 2026 - gedurende 12 maanden - van een maandelijks bedrag van 20% van dat verschil.
Daarbij geldt dat op het bedrag van dat verschil in mindering mogen worden gebracht de inkomsten die klaagster uit of in verband met werk mocht gaan genieten boven het salarisbedrag in de schaal-13-functie.
Conclusie
2.5.
Het Gerecht komt dan ook tot de conclusie dat het beroep van klaagster gegrond verklaard moet worden en dat het Besluit moet worden nietig verklaard.
2.6.
Het Gerecht ziet hierin aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van klaagster tot een bedrag van Afl. 700,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
3.De beslissing.
Het Gerecht in eerste aanleg van Aruba:
verklaart het beroep van klaagster tegen het Besluit gegrond en verklaart het Besluit nietig;
veroordeelt verweerder tot betaling aan klaagster van haar proceskosten tot een bedrag van Afl. 700,00 (zevenhonderd Arubaanse guldens).
Deze beslissing is gegeven door mr. H.A.A.G. Vermeulen, rechter in het Gerecht van eerste aanleg van Aruba, en uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2022 in tegenwoordigheid van de griffier.
Ingevolge artikel 37, lid 2, van de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie kan een belanghebbende tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij het Hof.