Uitspraak
Wet administratieve rechtspraak BES
Uitspraak: 10 juni 2014
Zaaknr. War BES 2013/15
GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN BONAIRE
SINT EUSTATIUS EN SABA
UITSPRAAK
op de beroepschriften van:
de Stichting Sea Turtle Conservation Bonaire
de Stichting Nationale Parken Bonaire
en 162 anderen
hierna: eisers
gemachtigden mrs. A.R. Klijn en B.A. Haagen
in het geschil tussen eisers
en:
het Bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire
verweerder
gemachtigden mrs. F.H.A. Alberda en L.M. Virginia
derde-belanghebbende:
Karel’s Beach Bar & Watersport N.V.
gemachtigde ir. K.J.C. Visser
1.Loop van het geding
1.1
Bij beroepschrift van 2 september 2013 hebben eisers beroep ingesteld tegen de afwijzende beschikking van verweerder van 23 juli 2013 op het verzoek om handhavend op te treden ten aanzien van de geconstateerde strijdige handelingen in het Bonaire Marine Park.
1.2
Connex aan dit beroepschrift is op 22 maart 2014 een verzoek om voorlopige voorziening ingediend ex artikel 85 van Pro de Wet administratieve rechtspraak BES (hierna: War BES). Bij uitspraak van het Gerecht van 24 maart 2014 is dit verzoek toegewezen.
1.3
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
1.4
Het beroepschrift is gevoegd behandeld met de beroepschriften met zaaknummers War BES 2013/9 en 2013/14 ter zitting van het Gerecht van 16 april 2014. In het voorliggende beroepschrift wordt separaat uitspraak gedaan. Eisers hebben zich ter zitting doen vertegenwoordigen door hun gemachtigde mr. Haagen voornoemd. Als procureur heeft zich gesteld Mr. A.F. van Toll. Voorts is verschenen namens de Stichting Sea Turtle Conservation Bonaire (hierna: STCB) mevrouw E. Wolfs en namens de Stichting Nationale Parken Bonaire (hierna: STINAPA) de heren W. van Hees en R. de León. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigden voornoemd. Voorts zijn voor verweerder verschenen de heer A. Bots, consultant ruimtelijke ordening, en mevrouw D. Boelmans, beleidsmedewerker ruimtelijke ordening. Derde-belanghebbende heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door de heer Visser.
1.5
Ter zitting van 16 april 2014 zijn voorts de beroepschriften van eisers met zaaknummers War BES 2013/5 en 2013/33 behandeld. Deze beroepschriften zijn niet gevoegd behandeld met het voorliggende beroepschrift, doch uit oogpunt van proces-economie zijn onderdelen daarvan, in het bijzonder aangaande de ontvankelijkheid van het door eisers ingediende beroepschrift, als hier herhaald en ingelast beschouwd.
2.Wettelijk kader
2.1
Artikel 7, eerste lid, van de War BES bepaalt dat natuurlijke personen of rechtspersonen, die door een beschikking rechtstreeks in hun belang zijn getroffen, daartegen beroep kunnen instellen bij het Gerecht. Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd. Ten aanzien van rechtspersonen worden mede als hun belangen beschouwd de belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden behartigen.
2.2
Artikel 20 van Pro de Wet grondslagen natuurbeheer- en bescherming BES (hierna: Wgnb BES) bepaalt
dat de Minister en het bestuurscollege, voor zover het betreft overtreding van voorschriften van de openbare lichamen, bevoegd zijn tot het doen wegnemen, ontruimen, beletten, in de vorige toestand herstellen of het verrichten van hetgeen in strijd met de in deze wet en de daarop berustende bepalingen gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
2.3
Artikel 29 van Pro Wgnb BES bepaalt dat de Minister het bestuurscollege, indien het betreft overtreding van de voorschriften van de openbare lichamen in plaats van bestuursdwang toe te passen aan de overtreder een last onder dwangsom kunnen opleggen. Voor het opleggen van een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het overtreden voorschrift beoogt te bescherming zich daartegen verzet.
2.4
Artikel 10, eerste lid, van de Eilandsverordening natuurbeheer Bonaire (hierna: Eilandsverordening) bepaalt dat het verboden is zonder vergunning van verweerder handelingen te doen verrichten of te gedogen:
die schadelijk kunnen zijn voor de natuur of de natuurwaarden van een natuurpark of die een natuurpark ontsieren;
die strijdig zijn met de regels, bedoeld in het vierde lid.
2.5
Artikel 10, tweede lid, van Eilandsverordening bepaalt dat als schadelijk voor de natuur of natuurwaarden van een natuurpark in ieder geval worden aangemerkt:
a. handelingen die de wezenlijke kenmerken van een natuurpark, bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel b, kunnen aantasten;
b. handelingen die strijdig zijn met het beheersplan, bedoeld in artikel 8, tweede lid;
c. handelingen die strijdig zijn met de beheersmaatregelen bedoeld in artikel 8, derde en vierde lid.
2.6
Artikel 10, derde lid, van de Eilandsverordening bepaalt dat geen vergunning is vereist voor handelingen die zijn voorzien in een beheersplan als bedoeld in artikel 8, tweede lid.
2.7
Artikel 10, vierde lid, van de Eilandsverordening bepaalt dat in het belang van de handhaving van de bij of krachtens deze eilandsverordening gestelde regels of met het oog op verwezenlijking van de doelstellingen van deze eilandsverordening, bij of krachtens eilandsverordening regels kunnen worden gesteld omtrent andere handelingen dan bedoeld in artikel 10, eerste lid, onderdeel a.
2.8
Artikel 10, vijfde lid van de Eilandsverordening bepaalt dat bij eilandsverordening kan worden bepaald dat het bestuurscollege geen vergunning als bedoeld in het eerste lid kan verlenen voor het verrichten, doen verrichten of gedogen van bij eilandsverordening aangewezen handelingen als bedoeld in het eerste lid.
2.9
Artikel 8, aanhef en onder d, van het Eilandsbesluit natuurbeheer Bonaire bepaalt, voor zover relevant, dat het verboden is zonder vergunning van verweerder in een natuurpark een pier aan te leggen.
2.1
Artikel 28 van Pro het Eilandsbesluit onderwaterpark Bonaire, voor zover relevant, verbiedt de aanleg van pieren in het onderwaterpark zonder vergunning.
2.11
Artikel 32 van Pro het Eilandsbesluit onderwaterpark Bonaire, voor zover relevant bepaalt dat de aanleg van pieren niet is toegestaan tenzij deze noodzakelijk is voor de uitoefening van een als zodanig geregistreerd duikbedrijf, scheepsbouw- en reparatiebedrijf en havenbedrijf.
3.Beoordeling
3.1
Door verweerder is aan derde-belanghebbende op 7 december 2011 een bouwvergunning verleend voor de aanleg van een pier ter grootte van 685 m2 en een lengte van 47 ter hoogte van Kaya J.C. Craane 10-12 tegenover Zeezicht, ten noorden van Karel’s Beach Bar tot Kaya Bonaire. Tegen de bouwvergunning zijn geen rechtsmiddelen aangewend en deze staat derhalve in rechte vast.
3.2
Eisers hebben verweerder bij brief van 31 mei 2013 verzocht om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder dwangsom aan derde-belanghebbenden van $ 25.000 per week met een maximum van “20x”, naar aanleiding van de op of omstreeks 15 mei 2013 geconstateerde (bouw)werkzaamheden nabij het adres J.N.E. Craane 10-12 te Kralendijk in het Bonaire Marine Park. Eisers verwijzen naar daartoe overgelegde foto’s. Voorts bevinden zich ter plaatse reeds enige tijd in strijd met de wet- en regelgeving 34 pilaren, aldus eisers.
3.3
Eisers beogen met hun verzoek beëindiging van de werkzaamheden en verwijdering van de pilaren, zo begrijpt het Gerecht.
3.4
Verweerder heeft het verzoek van eisers afgewezen bij bestreden beschikking. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat niet duidelijk is op welke werkzaamheden eisers doelen. De 34 geplaatste pilaren zijn niet in strijd met de verleende bouwvergunning of enig ander wettelijk voorschrift. Bij verweerschrift heeft verweerder verwezen naar het ambtelijk advies van 12 oktober 2011 en de brief van 12 oktober 2011 waarin derde-belanghebbende, vooruitlopend op de te verlenen bouwvergunning, toestemming is verleend voor plaatsing van de palen. Verweerder wijst voorts op het ontbreken van enige bevoegdheid om over te gaan tot handhaving.
3.5
Het Gerecht overweegt als volgt.
Ontvankelijkheid
3.6
Slechts (rechts)personen die een rechtstreeks en voldoende onderscheidend belang hebben bij een beschikking kunnen door het Gerecht worden ontvangen in hun beroep. De wetgever heeft het beroepsrecht beperkt tot rechtstreeks belanghebbenden teneinde te voorkomen dat een ieder, in welke hoedanigheid ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en beroep zou kunnen instellen. Om als belanghebbende in de zin van de War BES te kunnen worden aangemerkt, dient een (rechts)persoon een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door de bestreden beschikking.
3.7
Naar het oordeel van het Gerecht is niet gebleken van een zodanige nabijheid of zicht op de pier van(uit) de respectievelijke woningen van de personen zoals vermeld onder nummer 1 t/m 161 in bijlage 1 bij het beroepschrift, om een bij het besluit betrokken belang te kunnen aannemen. Voorts is anderszins niet gebleken van feiten of omstandigheden in verband waarmee zou moeten worden geoordeeld dat sprake is van een persoonlijk belang dat rechtstreeks door het besluit wordt geraakt. Een louter subjectief gevoel van betrokkenheid bij een besluit, hoe sterk dat gevoel ook is, is daarvoor niet voldoende.
3.8
Het beroepschrift dient niet-ontvankelijk te worden verklaard voor zover ingesteld door voormelde 161 personen. Het Gerecht ziet aanleiding anders te oordelen in het geval van de in bijlage 1 onder nr. 162 vermelde persoon mevrouw E.A.M. Heitkönig, nu de woning op het adres Kaya J.N.E. Craane 14-16 in de nabijheid is gelegen van de ter hoogte van Kaya J.N.E. Craane 10-12 te realiseren pier.
3.9
Voor zover verweerder meent dat de STCB niet-ontvankelijk dient te worden verklaard omdat zij niet als belanghebbende kan worden aangemerkt in de zin van artikel 7 van Pro de War BES overweegt het Gerecht dat de STCB blijkens haar statuten als doel heeft de bescherming van de zeeschildpadden en hun milieu in het Caribisch gebied in het bijzonder in de wateren rond Bonaire en Klein Bonaire. De STCB zet zich daartoe daadwerkelijk in door onder meer het (doen) verrichten van onderzoek naar de populatie, leefmilieu en leefgewoonte, nestlocatie en nestgewoonte in de wateren rond Bonaire en Klein Bonaire, het verzorgen en onderhouden van het leefmilieu van de zeeschildpadden in en rond bovengenoemde gebieden, het geven van voorlichting en de samenwerking met soortgelijke organisatie op internationaal gebied. De STCB heeft daarmee naar het oordeel van het Gerecht een onderscheidend en voldoende persoonlijk belang dat is gemoeid met de bestreden beschikking. Dat de bescherming van de zeeschildpadden in de ruimste zin wordt beoogd doet daaraan niet af. Naar het oordeel van het Gerecht is kwalificeert STCB derhalve als belanghebbende in de zin van artikel 7 van Pro de War BES.
3.1
Het belang van STINAPA, die ingevolge artikel 33 van Pro de Eilandsverordening natuurbeheer Bonaire beheerder is van het Bonaire Marine Park, is niet in geschil en ook overigens ziet het Gerecht geen aanleiding om STINAPA niet als belanghebbende in de zin van artikel 7 van Pro de War BES aan te merken.
Het materiële geschil
3.11
Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal, in geval van overtreding van een wettelijke voorschrift, het bestuursorgaan dat bevoegd is om daartegen met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het dat niet doen. Dit kan zich onder meer voordoen, indien handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat om die reden van optreden in het concrete geval behoort te worden afgezien.
3.12
Niet in geschil is dat derde-belanghebbende 34 pilaren heeft geplaatst ter realisering van de pier ter hoogte van Kaya J.N.E. Craane 10-12, welke zal worden gebruikt voor horecadoeleinden. De overige door eisers gestelde werkzaamheden zijn niet nader geduid en ook overigens niet aannemelijk geworden en zal het Gerecht niet betrekken bij haar oordeel.
3.13
Verweerder heeft derde-belanghebbende bij brief van 12 oktober 2011 schriftelijke toestemming verleend om 34 pilaren te plaatsen. Ten tijde van de bestreden beschikking was de bouwvergunning reeds verstrekt. Gelet daarop is in zoverre geen sprake van strijd met een wettelijk voorschrift.
3.14
Dit laat onverlet dat derde-belanghebbende voor de aanleg en het in gebruik nemen van de pier voorts dient te beschikken over vergunningen ingevolge de Eilandsverordening natuurbeheer Bonaire, het Eilandsbesluit onderwaterpark Bonaire en het Eilandsbesluit natuurbeheer Bonaire.
3.15
Ten tijde van de bestreden beschikking beschikte derde-belanghebbende niet over deze vergunningen.
3.16
Als gevolg daarvan is de plaatsing van de pilaren in strijd met artikel 10, eerste lid, van de Eilandsverordening. Het Gerecht overweegt dienaangaande dat niet in geschil is dat de plaatsing van de pilaren schadelijk kan zijn voor de natuurwaarden van onderwaterpark. De voormelde bepaling staat het gedogen van een schade toebrengende handeling niet toe.
3.17
De plaatsing van de pilaren is voorts strijdig met het bepaalde in artikel 8, aanhef en onder d, van het Eilandsbesluit natuurbeheer Bonaire en artikel 28 van Pro het Eilandsbesluit onderwaterpark Bonaire. Van zicht op legalisatie is geen sprake reeds gelet op het bepaalde in artikel 32 van Pro het Eilandsbesluit onderwaterpark Bonaire dat een pier anders dan voor de uitoefening van een als zodanig geregistreerd duikbedrijf, scheepsbouw- en reparatiebedrijf en havenbedrijf niet is toegestaan.
3.18
Nu het plaatsen van de pilaren heeft plaatsgevonden in strijd met voormelde voorschriften, is verweerder, indien hem de bevoegdheid toekomt om daartegen handhavend op te treden, in beginsel ook verplicht dit te doen. Naar het oordeel van het Gerecht is deze bevoegdheid van verweerder gegeven in onder meer 20 en 29 van de Wgnb BES, welke wet ten grondslag ligt aan de Eilandsverordening en voormelde Eilandsbesluiten.
3.19
Aangezien aan het algemeen belang dat met het handhavend optreden is gediend, groter gewicht dient te worden toegekend dan aan de financiële belangen van derde-belanghebbende, heeft verweerder ten onrechte van handhavend optreden afgezien.
3.2
Gegeven het voorgaande zal het Gerecht het beroep van eisers gegrond verklaren. De bestreden beschikking dient te worden vernietigd. Verweerder dient opnieuw op het verzoek te beslissen met in achtneming van het hiervoor overwogene.
3.21
Onder verwijzing naar de uitspraken van 10 juni 2014 met zaaknummers 2014/33 en 2014/5 zal het Gerecht bepalen dat de getroffen voorlopige voorziening vervalt.
3.22
Het Gerecht ziet aanleiding het Openbaar Lichaam Bonaire op de hierna volgende wijze te veroordelen in de proceskosten.
4.Beslissing
Het Gerecht:
- verklaart het beroepschrift, voor zover ingediend door personen 1 t/m 161 zoals vermeld in bijlage 1 van het beroepschrift, niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep, voor zover ingediend door STCB, STINAPA en E.A.M. Heitkönig, gegrond;
- vernietigt de bestreden beschikking;
- draagt verweerder op binnen 1 maand opnieuw te beschikken op het verzoek van eisers met inachtneming van het hiervoor overwogene;
- bepaalt dat het Openbaar Lichaam Bonaire aan eisers vergoedt de proceskosten ten bedrage van USD 782,- (zevenhonderdvierentachtig US Dollar);
- bepaalt dat het Openbaar Lichaam Bonaire aan eisers vergoedt de griffiekosten ten bedrage van USD 84,- (vierentachtig US Dollar);
- bepaalt dat de bij uitspraak van 24 maart 2014 getroffen voorlopige voorziening vervalt.
Aldus vastgesteld door mr. M.T. Boerlage en bekend gemaakt te Bonaire op 10 juni 2014, in aanwezigheid van de griffier.
Tegen deze beslissing staat hoger beroep open weken binnen
zes wekenna de dag van bekendmaking van de uitspraak. Zie hoofdstuk V van de War BES.
zes wekenna de dag van bekendmaking van de uitspraak. Zie hoofdstuk V van de War BES.