Uitspraak
GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA
zittingsplaats Bonaire
Wet administratieve rechtspraak BES
Datum uitspraak: 13 oktober 2017
Zaaknrs. WAR BES: 31 van 2017, 32 van 2017 en 33 van 2017
Uitspraak
op de verzoeken van:
de besloten vennootschap Coral Casino Bonaire B.V.,
gevestigd en kantoorhoudend te Bonaire,
verzoekster,
gemachtigde: mr. T.L.H. Peeters,
in het geschil van verzoekster en:
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
mede kantoorhoudend te Bonaire,
verweerder,
gemachtigde: mr. M. Tielman.
Het procesverloop
1. Verzoekster heeft op 25 september 2017 voorlopige voorzieningen ex artikel 85 Wet Pro administratieve rechtspraak BES (verder te noemen: WAR BES) ingediend bij dit Gerecht voor drie van haar medewerkers, te weten:
[medewerker 1];
[medewerker 2] (verder te noemen: [medewerker 2]);
[medewerker 3] (verder te noemen: [medewerker 3]),
verder gezamenlijk te noemen: de medewerkers.
2. In de zaak van [medewerker 1] is de voorlopige voorziening geregistreed onder WAR VOVO 31 van 2017, voor [medewerker 2] is dat VOVO WAR 32 van 2017 en voor [medewerker 3] is dat WAR VOVO 33 van 2017.
3. De behandeling ter terechtzitting heeft plaatsgevonden op 9 oktober 2017. Bij deze gelegenheid zijn verschenen mr. Peeters tezamen met J. Chapman, director of operations bij Coral Casino, alsmede namens verweerder mr. M. Tielman en mr. A. El Moubachar, beiden stafjurist bij verweerder. Partijen hebben de zaak mondeling doen toelichten.
4. De uitspraak is bepaald op heden.
De bestreden beschikkingen
[medewerker 1]
5. Bij beschikking van 21 april 2017 (kenmerk: 34731), uitgereikt aan verzoekster op 7 augustus 2017, heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de aanvraag van verzoekster om een tewerkstellingsvergunning te verlenen voor [medewerker 1] onder verwijzing naar artikel 12 van Pro het Besluit uitvoering arbeid vreemdelingen BES (verder te noemen: BUAV BES) afgewezen.
[medewerker 2]
6. Bij beschikking van 31 maart 2017 (kenmerk: 34353) heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de aanvraag van verzoekster om een tewerkstellingsvergunning te verlenen voor [medewerker 2] onder verwijzing naar artikel 12 BUAV Pro BES afgewezen.
[medewerker 3]
7. Bij beschikking van 26 april 2017 (kenmerk: 34732), uitgereikt aan verzoekster op 7 augustus 2017, heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de aanvraag van verzoekster om een tewerkstellingsvergunning te verlenen voor [medewerker 3] onder verwijzing naar artikel 12 BUAV Pro BES afgewezen.
De feiten
8. De medewerkers zijn in dienst van Coral Casino werkzaam als croupier.
9. Na afloop van de tewerkstellingsvergunningen van de medewerkers heeft verzoekster nieuwe tewerkstellingsvergunningen voor hen aangevraagd. Deze aanvragen zijn afgewezen onder verwijzing naar artikel 12 BUAV Pro BES. Het vergunningverloop ten aanzien van de medewerkers is als volgt.
[medewerker 1]
10. Een tewerkstellingsvergunning is verleend voor de periode 15 maart 2016 tot 16 maart 2017. Sinds 16 maart 2017 beschikt verweerder voor [medewerker 1] niet meer over een geldige tewerkstellingsvergunning.
[medewerker 2]
11. In de periode 11 december 2013 tot 19 november 2016 zijn er tewerkstellingsvergunningen verleend, waarvan de laatste voor zes maanden zijn verleend. Verweerder beschikt voor [medewerker 2] sinds 19 november 2016 niet meer over een geldige tewerkstellingsvergunning.
[medewerker 3]
12. Aan verweerder zijn voor [medewerker 3] gedurende de periode 1 maart 2013 tot 19 november 2016 verschillende tewerkstellingsvergunningen verleend. Sinds 19 november 2016 beschikt verweerder voor [medewerker 3] niet meer over een geldige tewerkstellingsvergunning.
Het standpunt van verzoekster
13. Verzoekster verzoekt het Gerecht om verweerder op te dragen niet op te treden tegen het uitvoeren van werkzaamheden door de medewerkers, althans de uitvoering van die werkzaamheden te gedogen totdat (onherroepelijk) op de bezwaren met betrekking tot de weigering van de voor de medewerkers verzochte tewerkstellingsvergunningen is beslist, en verweerder te veroordelen in de kosten van de procedures waaronder begrepen de door verzoekster ter zake van deze procedures betaalde griffierechten.
14. Verzoekster stelt dat er geen arbeidskrachten op de lokale arbeidsmarkt beschikbaar zijn die de werkzaamheden van croupier kunnen uitoefenen. Hierdoor heeft verzoekster haar wervingsactiviteiten uitgebreid naar het buitenland. Een arbeidsverbod zal voor verzoekster tot gevolg hebben dat zij haar kernactiviteit, zijnde de exploitatie van een casino, niet kan uitvoeren als gevolg waarvan zij enorme schade zal lijden.
15. Verzoekster is al een aantal jaar bezig met het werven van geschikt personeel op de lokale arbeidsmarkt door middel van een “job program”. Ook heeft zij voldaan aan de vereisten van artikel 5 vijfde Pro lid sub c Wet arbeid vreemdelingen BES (verder te noemen: WAV BES) door een vacature te melden bij het Bestuurscollege en via die route te trachten lokaal personeel te werven. Dit heeft echter niet tot het gewenste resultaat geleid. In de medewerkers heeft verzoekster echter wel waardevolle werknemers gevonden.
16. Verzoekster stelt dat de medewerkers op grond van artikel 12 WAV Pro BES mogen doorwerken totdat op het bezwaar is beslist. Uit dat artikel vloeit voort dat het bezwaar een schorsende werking heeft. Als een weigering om een tewerkstellingsvergunning te verlenen achteraf onterecht zou blijken te zijn zou een werkgever anders immers zwaar in de problemen komen. Genoemd artikel probeert dergelijke onomkeerbare effecten te voorkomen. Een arbeidsverbod heeft een onomkeerbaar effect, omdat de bedrijfsvoering van verzoekster ernstig wordt geschaad indien de medewerkers hun werkzaamheden niet mogen uitvoeren. Dit laatste geeft aan dat zij een spoedeisend belang heeft bij deze procedures, zo stelt verzoekster.
17. Verzoekster stelt voorts dat het niet verlenen van de tewerkstellingsvergunningen in de onderhavige gevallen in strijd is met de beginselen van behoorlijk bestuur, met name het vertrouwensbeginsel. Door eerder wel tewerkstellingsvergunningen te verlenen, terwijl artikel 12 BUAV Pro BES reeds bestond, heeft verweerder bij verzoekster het vertrouwen gewekt dat de tewerkstellingsvergunningen voor de medewerkers ook in de toekomst zouden worden verleend. Tot slot voert verzoekster aan dat soepeler wordt omgegaan met het verlenen van vergunningen voor personeel van bordelen, dan voor personeel van een casino.
Het standpunt van verweerder
18. Verweerder heeft geconcludeerd tot afwijzing van de voorlopige voorzieningen van verzoekster. Verweerder meent dat er nimmer een wettelijke grondslag was om de tewerkstellingsvergunningen te verlenen. In het verleden zijn deze verleend vanwege het spanningsveld tussen enerzijds het verlenen van een vestigingsvergunning voor een casino door het Openbaar Lichaam Bonaire (verder te noemen: OLB) en anderzijds het bepaalde in artikel 12 BUAV Pro.
19. De tewerkstellingsvergunningen zijn echter altijd verleend “onder voorschrift”, zo voert verweerder aan. Het voorschrift hield in dat de werkgever via een “job program” zou werken aan het opleiden van lokale arbeidskrachten om het werk van croupier te kunnen uitvoeren.
20. Verweerder heeft erkend dat verzoekster zich heeft ingespannen voor het “job program” maar is, in tegenstelling tot verzoekster, de mening toegedaan dat de laatste ronde wel geschikte kandidaten heeft opgeleverd. Daarnaast bevreemdt het verweerder dat andere casino’s op Bonaire wel in staat zijn om lokale arbeiders te werven voor het beroep van croupier, bijvoorbeeld het Divi Casino waar geen enkele buitenlandse croupier in dienst is. Dat moet voor verzoekster ook mogelijk zijn.
21. Voorts stelt verweerder zich op het standpunt dat verzoekster telkens (veel) te laat de verlengingen van de tewerkstellingsvergunningen voor de medewerkers heeft aangevraagd. Hierdoor is er ook telkens een (lange) periode waarin de medewerkers niet over een (geldige) tewerkstellingsvergunning beschikken. Indien verzoekster de tewerkstellingsvergunningen tijdig, dus voor het verstrijken van de nog geldige vergunning, zou aanvragen zou het fair play zijn om artikel 12 WAV Pro BES zo te interpreteren dat de medewerksters in afwachting van de beslissing op bezwaar hun werkzaamheden zouden mogen blijven verrichten. In dit geval worden de verlengingen van de tewerkstellingsvergunningen structureel te laat aangevraagd, waardoor van verweerder niet kan worden verwacht dat wordt toegestaan de medewerkers te laten doorwerken in afwachting van de beslissing op bezwaar. Daar komt nog bij dat het zou gaan om het op grote schaal doorwerken zonder tewerkstellingsvergunning. Het betreft immers drie werknemers. De wettelijke bepalingen treffen geen doel als doorwerking wordt toegestaan, want de bepalingen zijn er ook op gericht om illegale arbeid tegen te gaan, aldus verweerder.
De beoordeling
22. Ingevolge artikel 85 eerste Pro lid van de Wet administratieve rechtspraak BES kan het Gerecht, kort samengevat, op verzoek van degene die beroep of bezwaar heeft ingesteld tegen een beschikking, een voorlopige voorziening treffen op de grond dat de uitvoering van die beschikking voor diegene onevenredig nadeel met zich zal brengen in verhouding tot het door een onmiddellijke uitvoering van de beschikking te dienen doel. Het oordeel van het Gerecht in deze voorlopige voorzieningenprocedure heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
23. Het spoedeisend belang bij de verzochte voorziening is niet betwist en blijkt uit de aard van het verzoek.
24. Met deze voorlopige voorziening wenst verzoekster te bereiken dat de medewerkers in afwachting van de onherroepelijke beslissing op bezwaar mogen doorwerken. Een dergelijke voorlopige voorziening heeft in zaken als deze in feite alleen een kans van slagen als het ingestelde bezwaar een redelijke kans van slagen heeft, of indien er een andere aanvraag voor een tewerkstellingsvergunning is ingediend met een redelijke kans op succes.
25. Gebleken is dat verzoekster geen andere aanvragen tot het verlenen van een tewerkstellingsvergunning voor de medewerkers heeft ingediend. Op deze grond kan de voorlopige voorziening dan ook niet slagen. Wat dan nog resteert is een summiere beoordeling of de door verzoekster ingestelde bezwaren een kans van slagen hebben.
26. Verzoekster heeft in haar verzoekschrift gesteld dat de schorsende werking, die in artikel 12 WAV Pro BES is toegekend aan het bezwaar, inhoudt dat de medewerkers mogen doorwerken, totdat op het bezwaar is beslist.
27. Schorsende werking betekent dat het in bezwaar aangevochten besluit niet wordt uitgevoerd. In geval van een weigering van een vergunning, waarvan in deze zaken sprake is, levert die schorsende werking echter geen situatie op alsof verweerder aan de betrokkene medewerkers een tewerkstellingsvergunning zou hebben verleend. Deze stelling van verweerder is dus niet houdbaar.
Ten overvloede: als de door verweerder gegeven uitleg wel juist zou zijn, dan zou het belang aan de gevraagde voorlopige voorziening komen te ontvallen, omdat immers in de redenering van verzoekster de werknemers op grond van de schorsende werking bij verzoekster zouden kunnen doorwerken.
28. Vervolgens moet worden beoordeeld of treffen van de verzochte voorzieningen toewijsbaar is omdat het in redelijkheid voorzienbaar is dat de bezwaren gegrond zullen worden verklaard en de verzochte tewerkstellingsvergunningen worden verleend.
29. Van belang zijn hier de artikelen 8 lid 1 aanhef en onder c en artikel 9 aanhef Pro en onder e WAV BES, waarin is bepaald dat een tewerkstellingsvergunning wordt geweigerd indien het een arbeidsplaats betreft die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën van arbeid, waarvan het niet in het belang van de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba is deze door vreemdelingen te laten verrichten, respectievelijk dat een tewerkstellingsvergunning kan worden geweigerd op andere (dan onder a tot en met d) bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen gronden die per openbaar lichaam kunnen verschillen. Blijkens de preambule van het BUAV BES vormt dit een uitwerking van (onder meer) deze bepalingen. In artikel 12 daarvan Pro is categorisch bepaald dat een tewerkstellingsvergunning wordt geweigerd voor het verrichten van arbeid in een functie in een casino in het openbaar lichaam Bonaire.
30. Gezien deze categorische uitsluiting is in redelijkheid niet te verwachten dat verweerder bij heroverweging van de weigeringsbesluiten tot verlening van de vergunningen zal besluiten.
31. Ter zitting heeft verzoekster een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Dat beroep gaat niet op in de omstandigheid dat een “job program” is opgestart dat juist bedoeld is om Bonairiaans personeel op te leiden. Voorts heeft verzoekster ter zitting onweersproken naar voren gebracht dat andere casino’s op Bonaire wel met lokale croupiers werken.
Ook heeft verzoekster gewezen op de toepasselijkheid van artikel 8 lid 2 WAV Pro BES. Die mogelijkheid ziet op een mogelijke uitzondering op artikel 8 lid 1 aanhef Pro en onder a, terwijl de weigeringen zijn gegrond op de in de wet voorziene algemene maatregel van bestuur, BUAV BES.
Tenslotte heeft verzoekster het gelijkheidsbeginsel genoemd, in die zin dat ten aanzien van personeel van bordelen soepeler wordt omgegaan met vergunningen dan ten aanzien van casinopersoneel. Onvoldoende feitelijk is onderbouwd dat het hier om gelijke gevallen gaat.
32. De conclusie is dat de gevraagde voorzieningen moeten worden afgewezen, daaronder begrepen het verzoek verweerder in de kosten van deze procedures te veroordelen. Het Gerecht ziet geen aanleiding om verzoekster ambtshalve in de kosten van verweerder te veroordelen.
Beslissing
Het Gerecht:
Wijst af de verzoeken van verzoekster tot het treffen van een voorlopige voorziening, daaronder begrepen het verzoek verweerder in de kosten van deze procedures te veroordelen.
Deze uitspraak is gegeven door mr. G.P.M van den Dungen, rechter in het Gerecht voormeld, en uitgesproken op 13 oktober 2017 in tegenwoordigheid van de griffier.