Uitspraak
GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN BONAIRE
Uitspraak
in de zaak tussen:
de besloten vennootschap Service Apotheek Bonaire B.V. (SAB),
gevestigd te Bonaire,
en
[naam eiseres],
wonende te Bonaire,
hierna gezamenlijk te noemen: eisers,
gemachtigde: mr. M.D. van den Brink, advocaat te Bonaire,
tegen
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS),
verweerder,
gemachtigde: mr. P.H. de Lange, advocaat te Bonaire.
Inleiding
1.1
In deze uitspraak beoordeelt het Gerecht het beroep van eisers tegen de afwijzende beslissing van de minister op de aanvraag om een vergunning voor het vestigen van een apotheek te Bonaire (de bestreden beschikking).
1.2
Eisers hebben de vergunning op 23 juni 2023 aangevraagd. Bij uitspraak van 31 maart 2024 heeft het Gerecht het beroep van SAB tegen het uitblijven van een beslissing op de aanvraag gegrond verklaard en de minister opgedragen om binnen drie maanden alsnog te beschikken. De minister heeft vervolgens op 23 augustus 2024 de afwijzende beschikking genomen.
1.3
Daartegen hebben eisers op 3 oktober 2024 een pro forma beroepschrift met producties ingediend. Op 30 oktober 2024 hebben zij de gronden van hun beroep aangevuld, met overlegging van nadere producties.
1.4
De minister heeft op 27 december 2024 een verweerschrift met producties ingediend.
1.5
Eisers hebben op 14 maart 2025 aanvullende producties overgelegd.
1.6
Het Gerecht heeft het beroep op de zitting van 21 maart 2025 in het gerechtsgebouw te Bonaire behandeld. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Namens SAB zijn ook verschenen [naam bestuurder A] en [naam bestuurder B], beiden bestuurder van SAB. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam jurist], werkzaam als jurist bij verweerders ministerie.
Beoordeling door het Gerecht
2. Het Gerecht beoordeelt in deze uitspraak of de minister de aanvraag van eisers op goede gronden heeft afgewezen. Deze beoordeling vindt plaats aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
2.1
Het Gerecht komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. De minister stelt zich ten onrechte op het standpunt dat hij niet bevoegd was om inhoudelijk op de aanvraag van eisers te beslissen. Omdat dit standpunt aan de afwijzing ten grondslag ligt, bevat de bestreden beschikking een motiveringsgebrek. De motivering in het verweerschrift en de toelichting op zitting kunnen de afwijzende beslissing evenmin dragen. De minister zal daarom opnieuw moeten beslissen op aanvraag van eisers.
2.2
Hierna legt het Gerecht uit hoe hij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Wat is de achtergrond van deze procedure?
3.1
SAB is onderdeel van het Botika di Servisio-concern (BDS). Dit is een groep van vennootschappen die ook op Curaçao en Aruba apotheken exploiteert. Het bestuur van SAB wordt gevormd door [naam bestuurder A] (apotheker) en [naam bestuurder B] (financieel specialist).
3.2 [
Naam eiseres] is apotheker, op dit moment in Curaçao. De minister heeft aan [naam eiseres] op 31 januari 2023 een ontheffing verleend om op Bonaire haar beroep van apotheker uit te oefenen.
3.3
Eisers willen een apotheek vestigen en exploiteren op het adres Bulevar Gobernador N. Debrot 74 te Bonaire. Daartoe hebben zij op 15 juni 2023 bij de minister een vergunning aangevraagd, als bedoeld in artikel 26a, eerste lid, van de Wet op de Geneesmiddelenvoorziening (Wgv). Zonder deze vergunning is vestiging van een apotheek op Bonaire verboden.
3.4
Op grond van het tot 1 januari 2025 geldende zesde lid van artikel 26a van de Wgv, was de minister verplicht om voorafgaand aan de beslissing op de aanvraag om een vergunning een commissie te horen die bij een algemene maatregel van bestuur (AMvB) was ingesteld. Tot de staatskundige herziening op 10 oktober 2010 was er een AMvB in de zin van die bepaling van kracht, namelijk het landsbesluit Adviescommissie toelating apotheken Bonaire van 30 juni 2009. Omdat dit landsbesluit niet onder de Invoeringswet BES is gebracht, is het sinds de staatskundige wijziging niet langer geldend recht. Sindsdien ontbreekt een bij AMvB ingestelde adviescommissie die de minister op aanvragen als hier aan de orde kan horen.
3.5
Om dit probleem op te lossen, heeft de minister ingezet op een wijziging van de wet. Dit heeft op 1 januari 2025 geleid tot inwerkingtreding van het nieuwe artikel 26a, zesde lid. Op grond van deze bepaling wordt de adviescommissie niet langer bij AMvB ingesteld, maar bij aanwijzingsbesluit van de minister.
3.6
De minister was voornemens om deze wetswijziging af te wachten alvorens op de aanvraag van eisers te beslissen. SAB vond dat dit te lang duurde en heeft op 24 september 2024 beroep ingesteld bij het Gerecht tegen het uitblijven van een beslissing op de aanvraag. Het Gerecht heeft het beroep gegrond verklaard (zie de uitspraak van 31 maart 2024, gepubliceerd op rechtspraak.nl onder nummer ECLI:NL:OGEABES:2024:40). Naar het oordeel van het Gerecht was de redelijke beslistermijn inmiddels verstreken en was er daarmee sprake van een met een beschikking gelijk te stellen weigering om te beschikken, als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van de War BES. Daarbij heeft het Gerecht onder meer in aanmerking genomen dat de minister niet tijdig naar alternatieve oplossingen heeft gezocht voor het ontbreken van een wettelijke grondslag voor het instellen en horen van een adviescommissie. Het Gerecht heeft de met een beschikking gelijk te stellen weigering vernietigd en de minister opgedragen om uiterlijk binnen drie maanden na de datum van de uitspraak een nieuwe beslissing op de aanvraag te nemen. Daarbij heeft het Gerecht de minister meegegeven om, vooruitlopend op de verwachte wetswijziging, alvast een commissie samen te stellen en deze te verzoeken voorbereidende werkzaamheden te verrichten, waaronder het uitbrengen van een voorlopig advies over de aanvraag.
3.7
Bij de bestreden beschikking van 23 augustus 2024 heeft de minister alsnog op de aanvraag van eisers beslist en deze afgewezen. Op dat moment gold nog het oude artikel 26a, zesde lid, van de Wgv.
Waarom heeft de minister het verzoek afgewezen?
4.1
De minister heeft de afwijzing, kort samengevat, als volgt gemotiveerd. Artikel 26a, zesde lid, van de Wgv (oud) bepaalt dat de minister pas mag beslissen op de aanvraag nadat hij een commissie heeft gehoord die bij AMvB is ingesteld. Omdat een rechtsgeldige AMvB ontbreekt en er daardoor geen adviescommissie conform de wettelijke vereisten is ingesteld die kan worden gehoord, kan de minister niet aan zijn wettelijke verplichting voldoen. Volgens de minister ontbreekt daarmee de bevoegdheid om inhoudelijk op de aanvraag van eisers te beslissen. De uitspraak van het Gerecht van 31 maart 2024 verplicht de minister evenwel om een beschikking te nemen. Volgens de minister kon dat, gelet op het voorgaande, uitsluitend leiden tot een afwijzing van de aanvraag.
Waarom zijn eisers het daarmee oneens en wat vindt het Gerecht?
5. Eisers voeren hiertegen onder meer aan dat de bestreden beschikking gebrekkig is gemotiveerd.
6. Deze beroepsgrond slaagt. Het Gerecht overweegt daartoe als volgt.
6.1
De bevoegdheid om een vergunning te verlenen voor het vestigen van een apotheek op Bonaire berust bij de minister. Dat volgt uit artikel 26a, eerste lid, van de Wgv. Die bevoegdheid brengt mee dat de minister verplicht is om tijdig én zorgvuldig op een vergunningaanvraag te beschikken. Het zorgvuldigheidsvereiste is in dit geval nader ingevuld in artikel 26a, zesde lid, van de Wgv. Voor de wetswijziging was daarin bepaald dat de minister voorafgaand aan zijn besluit een commissie moet horen, die bij AMvB is ingesteld. Deze verplichte advisering beperkt de bevoegdheid van de minister echter niet. Zij ontslaat hem ook niet van zijn verplichting om tijdig te beslissen. Wel dient de minister het belang van zorgvuldige besluitvorming in acht te nemen. Het enkele feit dat er een bij AMvB ingestelde adviescommissie ontbrak, betekent niet dat de minister geen zorgvuldig besluit had kunnen nemen. De ratio van artikel 26a, zesde lid – zowel in de oude als in de nieuwe versie – is dat de minister zich bij de beoordeling van de aanvraag laat adviseren door zorgvuldig geselecteerde deskundigen. In lijn met die ratio had de minister kunnen en moeten onderzoeken of hij zich langs andere weg kon laten adviseren. Dit heeft de minister ten onrechte nagelaten. De motivering van de minister dat hij niet bevoegd was om de aanvraag te beoordelen en deze daarom wel moest afwijzen, kan de afwijzing niet dragen. Het Gerecht zal de bestreden beschikking wegens dit motiveringsgebrek vernietigen en het beroep gegrond verklaren.
Kunnen de rechtsgevolgen van de bestreden beschikking in stand blijven?
7. Met het oog op een mogelijke definitieve beslechting van het verschil tussen partijen, zal het Gerecht beoordelen of de rechtsgevolgen van de te vernietigen bestreden beschikking in stand kunnen blijven.
8. De minister stelt zich op het standpunt dat de aanvraag, ook indien inhoudelijk beoordeeld, zou zijn afgewezen. Op grond van artikel 26a, vijfde lid, van de Wgv kan de minister de vergunning weigeren indien het belang van de volksgezondheid of het algemeen belang dit vordert. Volgens de minister doen beide weigeringsgronden zich in dit geval voor.
9. Eisers hebben de door de minister alsnog gegeven inhoudelijke redenen tot weigering van de gevraagde vergunning inhoudelijk betwist. Daarbij hebben zij gewezen op de huidige situatie, waarin op Bonaire nog slechts één apotheek operationeel is. Gelet op het aantal inwoners en de grote toestroom van toeristen, menen zij dat er sprake is van een reële behoefte aan een extra apotheek.
10. Het Gerecht overweegt als volgt.
11. De vraag of de vestiging van een extra apotheek op Bonaire aangewezen is, kan niet worden beantwoord zonder inzicht in de behoefte aan farmaceutische zorg op het eiland in relatie tot het bestaande apothekersaanbod. Die informatie is in dit geval onvoldoende voorhanden. Zo hebben eisers gewezen op de norm van één apotheek per 5.000 inwoners, aan welke norm momenteel (ruimschoots) niet wordt voldaan. De minister heeft in reactie daarop gesteld dat deze norm uitsluitend voor Curaçao geldt, maar heeft niet kunnen aangeven welke norm voor Bonaire van toepassing is. Daarnaast is het apothekersaanbod volop in beweging: op de zitting is gebleken dat recent op Bonaire apotheken zijn gesloten. Thans zou alleen de ziekenhuisapotheek nog functioneren. Het Gerecht is van oordeel dat, zolang geen duidelijkheid bestaat over een passende normering voor Bonaire en geen actueel zicht bestaat op het aantal functionerende apotheken, de door de minister aangevoerde gronden - te weten dat honorering van de aanvraag van eisers voor een (extra) apotheek op Bonaire in het algemeen belang noch in het belang van de volksgezondheid is - de inhoudelijke afwijzing niet kan dragen. Eisers beschikken over een reeds tot apotheek verbouwd pand, over een bevoegde apotheker en gekwalificeerd personeel, en kunnen op korte termijn openen op een locatie op Bonaire waar thans geen apotheek is gevestigd. Bovendien kunnen eisers – en daarmee ook de bewoners van Bonaire – profiteren van de schaalgrootte van de servicegroep van eisers hetgeen betekenis heeft voor bevoorrading en prijsstelling van medicijnen. Gelet hierop acht het Gerecht de inhoudelijk redenen voor weigering van de gevraagde vergunning zonder nadere motivering – die ontbreekt - niet steekhoudend en onvoldoende draagkrachtig.
Het Gerecht ziet dan ook geen aanleiding om de rechtsgevolgen van te vernietigen beschikking in stand te laten. Aangezien het Gerecht zelf niet beschikt over de kennis en expertise om op de vergunningaanvraag te beslissen, kan hij niet zelf in de zaak voorzien. Dat betekent dat de minister opnieuw op de aanvraag van eisers zal moeten beslissen.
Het Gerecht ziet dan ook geen aanleiding om de rechtsgevolgen van te vernietigen beschikking in stand te laten. Aangezien het Gerecht zelf niet beschikt over de kennis en expertise om op de vergunningaanvraag te beslissen, kan hij niet zelf in de zaak voorzien. Dat betekent dat de minister opnieuw op de aanvraag van eisers zal moeten beslissen.
Binnen welke termijn moet de minister opnieuw beslissen?
12. De vraag die het Gerecht ten slotte moet beantwoorden is welke termijn daarvoor moet worden gesteld. Het Gerecht heeft oog voor het belang van eisers bij een spoedige beslissing, maar wil geen onrealistisch korte termijn stellen die in de praktijk onhaalbaar is voor de minister. Op de nieuwe beslissing van de minister is het gewijzigde artikel 26a, zesde lid, van de Wgv van toepassing. Deze bepaling schrijft voor dat de minister voorafgaand aan zijn besluit een commissie moet horen die wordt ingesteld bij aanwijzingsbesluit van de minister. Ter zitting is namens de minister toegelicht dat het concept van dit aanwijzingsbesluit inmiddels aan de ministerraad is voorgelegd, en dat de verwachting is dat deze binnen enkele weken is vastgesteld. Zodra dit is gebeurd, zal de aanvraag aan de commissie worden voorgelegd met het verzoek om daarover zo spoedig mogelijk te adviseren. Gelet op dit tijdspad en de redelijke termijn die de minister gegund moet worden om tot een zorgvuldig besluit te komen, acht het Gerecht een termijn tot uiterlijk 1 september 2025 haalbaar.
Vergoeding van proceskosten en griffierecht
13. Omdat het beroep gegrond is, moet de minister het door eisers betaalde griffierecht van USD 84,- aan eisers vergoeden. Eisers krijgen ook een vergoeding van hun proceskosten. Deze vergoeding bedraagt USD 782,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen
(1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor de zitting, waarde per punt USD 391,-).
(1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor de zitting, waarde per punt USD 391,-).
Beslissing
Het Gerecht:
- verklaarthet beroep gegrond;
- vernietigtde bestreden beschikking;
- bepaaltdat de minister uiterlijk 1 september 2025 opnieuw moet beslissen op de aanvraag van eisers van 15 juni 2023 met in achtneming van deze uitspraak;
- veroordeeltde minister tot betaling aan eisers van hun proceskosten tot een bedrag van USD 782,-;
- bepaaltdat de minister het door eisers betaalde griffierecht van USD 84,- aan hen vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, rechter, en in het openbaar uitgesproken op 29 april 2025, in tegenwoordigheid van mr. H. van der Schaft, griffier.
Informatie over hoger beroep
Tegen deze uitspraak kunnen alle partijen hoger beroep instellen bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie.
Het hoger beroepschrift moet worden ingediend
binnen zes wekenna de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
binnen zes wekenna de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Het hoger beroep moet worden ingediend bij het Gerecht dat de uitspraak heeft gedaan.
De indiener van het hoger beroep moet in ieder geval:
- het hoger beroepschrift indienen in tweevoud;
- een afschrift van deze uitspraak bijvoegen;
- vermelden waarom hij het niet eens is met de uitspraak (hoger beroepsgronden).
Partijen kunnen gebruik maken van de mogelijkheid om binnen de gegeven hoger beroepstermijn te volstaan met een pro-forma hoger beroepschrift. Dit betekent dat de hoger beroepsgronden op een later moment kunnen worden ingediend.