Uitspraak
GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN CURAÇAO
Uitspraak
in het geding tussen:
de stichting STICHTING ABC OPLEIDING EN TRAINING,
eiseres,
gevestigd in Curaçao,
gemachtigde: mr. J.F.A. Silvania, voorzitter van eiseres,
en
de minister van Onderwijs, Wetenschap, Cultuur en Sport,
verweerder,
gemachtigde: mr. W.R. Flocker, advocaat.
Procesverloop
Eiseres heeft op 11 december 2017 bij het Gerecht beroep ingesteld tegen de weigering van verweerder (tijdig) te beslissen op haar aanvraag (de aanvraag), bij verweerder ontvangen op 11 september 2017, om aanwijzing van haar onderwijsinstelling (de onderwijsinstelling) op de voet van artikel 53 van Pro de Landsverordening voortgezet onderwijs (Lvo) alsmede om erkenning van door haar aangeboden opleidingen op de voet van artikel 3 van Pro de Landsverordening secundair beroepsonderwijs en educatie (Lsbe) en licentiering van haar onderwijsinstelling voor het verzorgen van cursussen educatie op de voet van artikel 4 van Pro de Lsbe.
Verweerder heeft op 22 januari 2018 een verweerschrift ingediend en daarna nog stukken.
De openbare behandeling van het beroep heeft ter zitting van het Gerecht op 28 februari 2018 plaatsgevonden. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. De gemachtigde van verweerder werd vergezeld door C. de Witt-Hamer.
Aldaar is gebleken dat verweerder heeft toegezegd vóór 3 mei 2018 alsnog op de aanvraag te beslissen. Daarop heeft het Gerecht, in afwachting daarvan, met instemming van partijen, de behandeling van het beroep aangehouden om alsdan met toepassing van artikel 9c van de Lar het beroep verder te behandelen.
Bij brief van 24 april 2018 heeft verweerder op de aanvraag voor zover betrekking hebbende op de toepassing van de Lvo afwijzend beslist (afwijzing Lvo). Bij separate brief van gelijke datum heeft verweerder op de aanvraag voor zover betrekking hebbende op de toepassing van de Lsbe eveneens afwijzend beslist (afwijzing Lsbe).
Bij brief van 1 mei 2018 heeft eiseres de gronden gericht tegen de afwijzingen Lvo en Lsbe, vergezeld van nadere stukken, ingediend.
Op 8 juni 2018 heeft verweerder een nadere reactie ingediend, met nadere stukken.
Op 18 juni 2018 heeft eiseres een nadere reactie ingediend, met nadere stukken.
Op 20 juni 2018 heeft verweerder een nader stuk ingediend.
Op 27 juni 2018 is de openbare behandeling van het beroep, nu mede gericht tegen de afwijzingen Lvo en Lsbe, ter zitting voortgezet. Partijen hebben zich daar weer laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voor eiseres was daar verder aanwezig [persoon A] en voor verweerder waren daar verder aanwezig C. de Witt-Hamer en I. Copra, beiden beleidsmedewerker bij het betrokken ministerie.
Overwegingen
Ten aanzien van het beroep tegen de fictieve weigering
1. Nu verweerder alsnog heeft beslist op de aanvraag en niet is gebleken dat eiseres anderszins nog belang heeft bij haar beroep tegen de fictieve weigering, zal het Gerecht het beroep in zoverre wegens het komen te ontbreken van enig procesbelang niet-ontvankelijk verklaren.
Ten aanzien van het beroep tegen de afwijzing Lvo
2. Op grond van artikel 1, aanhef en onder b, van de Lvo wordt daarin onder ‘school’ verstaan een school voor voortgezet onderwijs, tenzij het tegendeel blijkt.
Op grond van artikel 5 is Pro hoger beroepsonderwijs (hbo) een vorm van voortgezet onderwijs.
Op grond van artikel 15, eerste lid, wordt hbo gegeven aan scholen met een cursusduur van ten hoogste 4 jaren.
Op grond van artikel 19, tweede lid, worden, tenzij het tegendeel blijkt, onder scholen voor hbo mede verstaan afzonderlijke cursussen voor hbo.
Op grond van artikel 21, vijfde lid, aanhef en onder a, houdt het landsbesluit bedoeld in het eerste lid voor scholen voor hbo regels in omtrent de cursusduur, de varianten, de afdelingen en de stage.
Op grond van artikel 32, tweede lid, kan aan de leerlingen van de afdelingen van scholen van hoger beroepsonderwijs gelegenheid worden gegeven aan deze afdelingen een eindexamen af te leggen. Op grond van het vierde lid ontvangen zij die het eindexamen met gunstig gevolg hebben afgelegd een diploma.
Op grond van artikel 53, eerste lid, kan verweerder de school die ten aanzien van de duur van de cursus, het schoolwerkplan en de bevoegdheden van de leraren overeenkomt met een school voor hbo als bedoeld in artikel 32, tweede lid, aanwijzen als bevoegd om aan de leerlingen op grond van het met gunstig gevolg afleggen van een eindexamen aan de school het diploma uit te reiken, bedoeld in het vierde lid van dat artikel.
Op grond van artikel 54 geschiedt Pro de aanwijzing op een daartoe tot verweerder gericht verzoek van het schoolbestuur.
3. Verweerder heeft aan de afwijzing Lvo ten grondslag gelegd dat blijkens de bij de aanvraag behorende stukken het aantal studielasturen/European Credits (EC’s) dat per aangeboden ‘hbo-cursus’ kan worden gehaald niet voldoet aan de duur en het aantal benodigde studielasturen/EC’s voor een bachelor diploma, noch aan de duur en het aantal benodigde studielasturen/EC’s voor een associate degree diploma. Verder komt de onderwijsinstelling niet voor aanwijzing in aanmerking omdat zij geen specifieke vooropleidingseisen stelt aan kandidaat-cursisten en omdat de voorgedragen leerkrachten niet voldoen aan de wettelijke vastgestelde bevoegdheidseisen voor het lesgeven op hbo-niveau. Behoudens tot de afwijzing (artikel 1), strekt de afwijzing Lvo ook tot de bepaling dat de afwijzing vervalt op de dag van de inwerkingtreding van de Landsverordening tot vaststelling van een regeling voor hoger onderwijs (artikel 2) en dat voor het verkrijgen van een aanwijzing eiseres een aanvraag moet indienen conform de alsdan vigerende wet- en regelgeving voor hoger onderwijs (artikel 3).
4. Het Gerecht stelt voorop dat verweerder terecht heeft beschikt op grond van de bij de aanvraag ingediende stukken. De door eiseres bij het Gerecht in het geding gebrachte stukken zijn, op voor de toetsing relevante punten, aangepast, maar die aangepaste stukken kunnen niet als uitgangspunt voor de toetsing van de afwijzing Lvo worden genomen, nu die geen onderdeel vormden van de aanvraag, noch door eiseres daarna aan verweerder zijn aangeboden met het verzoek die in zoverre in de plaats te stellen van de originele stukken bij de aanvraag. Daarbij kan het Gerecht er niet aan voorbij zien dat verweerder eiseres in maart 2018 nog de gelegenheid heeft geboden haar aanvraag wat betreft de bevoegdheid van de leraren aan te passen, van welke gelegenheid eiseres om haar moverende redenen geen gebruik heeft willen maken. Overigens zou het eindresultaat van de navolgende toetsing niet anders zijn als die stukken wel daarbij zouden zijn betrokken.
5. Met eiseres constateert het Gerecht dat een aantal uitvoeringsregelingen die op grond van de Lvo tot stand moet komen waaronder het landsbesluit, houdende algemene maatregelen, op grond van artikel 25, vijfde lid, van de Lvo nog steeds niet tot stand is gebracht. Dat staat op gespannen voet met het beginsel van de rechtszekerheid, maar anders dan eiseres meent, noopt deze constatering niet tot de conclusie dat verweerder gehouden zou zijn om bij ontstentenis van die regelgeving een beoordeling op de desbetreffende aspecten achterwege te laten. Eiseres miskent hier dat de aanwijzing op grond van artikel 53, eerste lid, van de Lvo een begunstigende, discretionaire bevoegdheid betreft. Bij de toepassing daarvan dient verweerder zich te bezinnen op de vraag welk resultaat hij in abstracto nastreeft bij de toepassing van die bevoegdheid en hoe zich het concreet voorliggende geval daartoe verhoudt. De rechter toetst het beleidsmatige aspect van die afweging terughoudend, maar toetst overigens vol wat betreft de vraag of die afweging zich verdraagt met de algemene rechtsbeginselen die verweerder gehouden is te respecteren.
6. Verweerder heeft nader toegelicht dat, vooruitlopend op de invoering van wetgeving op het gebied van Hoger Onderwijs, het bekostigde hoger onderwijs in Curaçao dat op de University of Curacao (UoC) wordt gegeven, is ingericht conform de bachelor-masterstructuur, waarbij het zogeheten European Credit transfer System (ECTS) wordt toegepast. Binnen het ECTS heeft een ‘bachelor opleiding’ op hbo-niveau een studieduur van vier jaar waarbinnen 240 EC’s moeten worden behaald en een ‘associate degree opleiding’ een studieduur van twee jaar waarbinnen 120 EC’s moeten worden behaald. Eén EC staat voor 28 studiebelastingsuren (SBU). Dit ECTS wordt overeenkomstig gehanteerd voor aanwijzingen op grond van artikel 53 van Pro de Lov, zoals blijkt uit de door verweerder vermelde gevallen van de Inter-Continental University of the Caribbean (ICUC) en The University of the Dutch Caribbean. Het beleidsdoel is dat de hier te lande afgegeven diploma’s voor hbo dezelfde waarde hebben als de in Europa behaalde diploma’s en dezelfde doorstroommogelijkheden hebben naar onderwijs op universitair niveau. Verweerder heeft daarbij ter zitting vermeld dat dit systeem is uitgewerkt in een wetgevingsvoorstel dat op hoofdlijnen klaar is, zodat de verwachting gerechtvaardigd is dat de wetgeving binnen afzienbare tijd kan voorzien in de thans bestaande lacune.
6.1
Naar het oordeel van het Gerecht heeft verweerder hiermee op niet onredelijke wijze inhoud gegeven aan zijn verplichting een beleidsmatige invulling te geven aan de toepassing van de bevoegdheid op grond van artikel 53, eerste lid, van de Lvo wat betreft de duur van cursussen voor hbo. Het Gerecht ziet in de door eiseres vermelde gevallen waarin in het verleden aanwijzingen op grond van artikel 53, eerste lid, van de Lvo zijn toegekend, waarbij onduidelijk is gebleven welke beleidsmatige afwegingen daaraan ten grondslag hebben gelegen wat betreft de duur van de betrokken cursussen, geen grond om te oordelen dat het gelijkheidsbeginsel zich tegen de thans door verweerder gehanteerde beleidsmatige invulling verzet. In het licht van deze duidelijke en reeds herhaaldelijk toegepaste beleidsmatige invulling, is verweerder niet gehouden een in het verleden mogelijk een aantal malen toegepaste lankmoediger lijn, ook ten aanzien van eisers toe te passen. Daarbij betrekt het Gerecht dat verweerder heeft gesteld dat die gevallen, voor zover nog actueel, opnieuw tegen het licht zullen worden gehouden en dat waar nodig en mogelijk de thans gehanteerde beleidsmatige invulling alsnog zal worden gehanteerd.
6.2
Er bestaat te minder reden om de toepassing van het ECTS hier onrechtmatig te achten omdat eiseres blijkens haar bij de aanvraag gevoegde studiegids en Onderwijs Examenreglement (OER) bij de door haar aangeboden ‘hbo-cursussen’ dit systeem heeft gehanteerd, door daarvan de SBU te vermelden en daaraan EC’s toe te kennen. Vervolgens moet met verweerder worden vastgesteld dat geen van die cursussen ook maar bij benadering voldoet aan de voor een cursus op hbo‑niveau vereiste duur en studiebelasting, uitgedrukt in SBU/EC’s. Eiseres kan dan ook niet staande houden dat verweerder zich niet terecht op het standpunt heeft gesteld dat haar onderwijsinstelling voor de duur van de aangeboden ‘hbo-cursussen’ niet overeenkomt met een school voor hbo als bedoeld in artikel 32, tweede lid. Nu dit een toepassingsvoorwaarde vormt voor de toekenning van de aanwijzing, waaraan dus niet wordt voldaan, is daarmee gegeven dat verweerder de aanvraag om toekenning terecht heeft afgewezen.
7. Het Gerecht is verder van oordeel dat verweerder de andere twee gronden waarop hij de afwijzing Lvo mede heeft gebaseerd evenzeer terecht aan eiseres heeft tegengeworpen. Nu de eerste grond is besproken en rechtmatig is bevonden en die volstaat voor het oordeel dat de aanvraag in zoverre voor afwijzing in aanmerking kwam, behoeft dit hier geen nadere motivering
8. Doel en strekking van de vermelde artikelen 2 en 3 van de afwijzing Lvo kan het Gerecht niet doorgronden en verweerder heeft daarover ook ter zitting geen duidelijkheid kunnen verschaffen, anders dan dat daarmee niet bedoeld zou zijn eiseres van een nieuwe aanvraag af te houden. Wat daar van zij, nu doel noch grondslag voor die artikelen duidelijk is, komen die, zoals door eiseres bepleit, voor vernietiging in aanmerking. Alleen in zoverre komt de afwijzing Lvo voor vernietiging in aanmerking. Nu het resterende artikel 1 (de afwijzing) op zichzelf een genoegzame beschikking op de aanvraag voor de aanwijzing vormt, behoeft verweerder daarop niet opnieuw te beslissen.
Ten aanzien van het beroep tegen de afwijzing erkenning/licentiering
9. Op grond van artikel 1, aanhef en onder h, van de Lsbe wordt daarin onder ‘opleiding’ verstaan een opleiding als bedoeld in artikel 16, eerste lid, waarvoor in het kader van de landelijke kwalificatiestructuur, bedoeld in artikel 18, eindtermen zijn vastgesteld.
Op grond van artikel 3, eerste lid, kan verweerder op aanvraag van het bevoegd gezag van een instelling een opleiding erkennen, verzorgd door die instelling. Erkenning houdt in dat aan de met goed gevolg afgelegde examens of onderdelen van examens van die opleiding een diploma of certificaat als bedoeld in artikel 30 is Pro verbonden. Voorwaarde voor erkenning is dat de desbetreffende instelling voor die opleiding in acht neemt hetgeen bij of krachtens deze landsverordening is bepaald ten aanzien van:
a. de kwaliteitszorg, bedoeld in artikel 6,
b. het onderwijs en de examens, bedoeld in hoofdstuk 3,
c. de rechtsbescherming van de deelnemers, bedoeld in artikel 33,
d. de onderwijsovereenkomst, bedoeld in artikel 40, eerste t/m derde lid,
e. de vooropleidingseisen, bedoeld in artikel 42,
f. de bekwaamheidseisen, bedoeld in de artikelen 34 en 35, en
g. de toegang tot de instelling en informatievoorziening, bedoeld in artikel 68.
Op grond van het vierde lid beslist verweerder binnen vijf maanden nadat de aanvraag om erkenning voor advies is gezonden aan de Raad voor Onderwijs en Arbeidsmarkt (ROA). Indien de beschikking niet binnen vijf maanden kan worden gegeven, stelt verweerder de aanvrager daarvan in kennis en noemt hij daarbij een termijn waarbinnen de beschikking wel tegemoet kan worden gezien.
Op grond van artikel 16, eerste lid, worden de volgende soorten opleidingen onderscheiden: a. de assistent-opleiding, b. de basisberoepsopleiding, c. de vakopleiding, d. de middenkaderopleiding, en e. de specialistenopleiding. Op grond van het vierde lid richten die opleidingen zich op de kwalificatie voor opeenvolgende niveaus van beroepsuitoefening, waarbij assistent-opleiding is gericht op het eerste, en de middenkader- en specialistenopleidingen op het vierde en hoogste niveau van beroepsuitoefening.
Op grond van artikel 18, eerste lid, draagt verweerder zorg voor het vaststellen en onderhouden van een samenhangend en gedifferentieerd geheel van eindtermen, onderverdeeld in kwalificaties, voor opleidingen die voor de desbetreffende bedrijfstakken of beroepscategorieën van betekenis zijn. Op grond van het tweede lid worden daartoe bij ministeriële beschikking met algemene werking, de ROA gehoord, uiterlijk 1 november voorafgaand aan het studiejaar waarin de ministeriele beschikking met algemene werking in werking treedt per opleiding onder meer vastgesteld de eindtermen en de indeling daarvan in deelkwalificaties.
Op grond van artikel 20, tweede lid, wordt de studielast van elke opleiding uitgedrukt in normatieve studiejaren. Een normatief studiejaar telt veertig weken van elk veertig uren studie, daaronder mede begrepen de beroepspraktijkvorming. De studielast bedraagt voor de onderscheiden in artikel 16, eerste lid, onderdelen a ten en met e, genoemde opleidingen het volgende aantal normatieve studiejaren: a. ten minste een half jaar en ten hoogste 1 jaar; b. ten hoogste 3 jaren; c. ten hoogste 4 jaren; d. ten hoogste 4 jaren, en e. ten hoogste 2 jaren.
Op grond van artikel 30, eerste lid, reikt de examencommissie ten bewijze dat een toets of examenonderdeel met goed gevolg is afgelegd een bewijsstuk uit. Indien het examenonderdeel een deelkwalificatie betreft, reikt de examencommissie een certificaat uit.
10. Verweerder heeft aan de afwijzing Lsbe ten grondslag gelegd dat de aangeboden ‘sbo-cursussen’ niet voldoen aan de bepalingen van de Lsbe over de studielast. Verder komen de cursussen niet voor erkenning in aanmerking omdat eiseres geen specifieke vooropleidingseisen stelt aan kandidaat-cursisten en omdat de voorgedragen leerkrachten, behoudens één, niet voldoen aan de wettelijke vastgestelde bevoegdheidseisen voor het lesgeven op sbo-niveau. Daarbij is de licentiering van de onderwijsinstelling van eiseres om cursussen educatie te verzorgen, niet mogelijk, omdat de betrokken bepalingen van de Lsbe niet in werking zijn getreden. Behoudens tot de afwijzing (artikel 1), strekt de afwijzing Lsbe ook tot de bepaling dat voor alle nieuw te starten opleidingen/cursussen waarvoor de stichting een erkenning/licentie wil, zij een aanvraag daartoe moet indienen conform de alsdan vigerende regelgeving op het gebied van secundair beroepsonderwijs en educatie (artikel 2) en dat de beschikking in werking treedt met ingang van de dag van dagtekening (artikel 3).
11. Hetgeen het Gerecht onder 4 heeft overwogen geldt mutatis mutandis voor de toetsing van de afwijzing erkenning/licentiering.
12. Anders dan eiseres betoogt, heeft verweerder haar terecht tegengeworpen dat de aangeboden cursussen niet bij benadering voldoen aan de op grond van artikel 20, tweede lid, van de Lsbe geldende studielast.
Uit de studiegids blijkt dat de aangeboden cursussen overwegend bestaan uit meerdere modules en zouden variëren van niveau 2 (basisberoepsopleiding) tot 4 (middenkaderopleiding). Verder blijkt daaruit dat de studielast van de aangeboden cursussen ligt tussen de 56 en 504 uren.
Nu een normatief studiejaar 1600 uren studie, inbegrepen de beroepspraktijkvorming, telt, wat voor een sbo-opleiding op niveau 1 dus minimaal neerkomt op een studielast van 800 uren, kan eiseres niet staande houden dat de door haar aangeboden ‘sbo-cursussen’ aan de gestelde norm voor de studielast voldoen. Het argument van eiseres dat voor de niveaus 2-4 alleen een maximaal aantal normatieve studiejaren is voorgeschreven, zodat daarvoor geen minimale studielast zou gelden, snijdt geen hout. Logischerwijs kennen de hogere niveaus een zwaardere studiebelasting dan het laagste niveau. Dit vindt ook zijn bevestiging in de Memorie van Toelichting waaruit volgt – zie pagina 5, onder paragraaf 1.1.3 ‘De opleidingsprogramma’s’ – dat met ‘ten hoogste 3 jaren’ is bedoeld: van twee tot drie jaar’ en met ‘ten hoogste 4 jaren’: van drie tot vier jaar.
Gelet hierop voldoen de aangeboden cursussen niet aan hetgeen is bepaald in hoofdstuk 3 ten aanzien van het onderwijs en de examens, zodat niet is voldaan aan een voorwaarde voor erkenning ervan. Daarmee is gegeven dat verweerder de aanvraag om erkenning moest afwijzen.
13. Het Gerecht is verder van oordeel dat verweerder de andere twee gronden waarop hij de afwijzing Lsbe, voor zover het betreft de erkenning, mede heeft gebaseerd, evenzeer terecht aan eiseres heeft tegengeworpen. Nu de eerste grond is besproken en rechtmatig is bevonden en die volstaat voor het oordeel dat de aanvraag in zoverre voor afwijzing in aanmerking kwam, behoeft dit hier geen nadere motivering.
14. Wat betreft de licentiering van de onderwijsinstelling van eiseres voor het verzorgen van cursussen educatie overweegt het Gerecht dat verweerder zich daartoe terecht niet bevoegd heeft geacht, reeds omdat de bepalingen ter zake van educatie niet in werking zijn getreden bij ontstentenis van een landbesluit dat daartoe op grond van artikel 77, derde lid, van de Lsbe is vereist.
15. Bij al het voorgaande heeft het Gerecht er niet aan voorbijgezien dat ook bij de Lsbe nog steeds niet, of niet meer is/wordt voldaan aan de nadere invulling die daarbij wordt verondersteld voor een juiste toepassing van die wet, met name waar het betreft de invulling van artikel 18, tweede lid. De rechtszekerheid gebiedt dat in die lacune wordt voorzien, maar eiseres kan daaraan geen recht ontlenen op toewijzing van de aanvraag betreffende de erkenning van de aangeboden cursussen. Eiseres heeft haar beroep op het gelijkheidsbeginsel ook niet weten te substantiëren, zodanig dat geoordeeld zou moeten worden dat verweerder haar de geldende wettelijke normen die zou mogen tegenwerpen. Verweerder heeft ter zitting nog eens benadrukt dat in het enkele geval waarin een onjuiste toepassing is gegeven aan het betrokken wettelijk kader, dat opnieuw tegen het licht zal worden gehouden en gestreefd zal worden naar een normconforme oplossing.
16. De van de afwijzing Lsbe deel uitmakende artikelen 2 en 3 zijn overbodig, maar niet onjuist. Voor vernietiging daarvan bestaat dan ook geen grond.
17. Het beroep voor zover gericht tegen de afwijzing Lsbe moet ongegrond worden verklaard.
18. Nu van voor vergoeding in aanmerking komende kosten aan de zijde van eiseres niet is gebleken, bestaat er geen grond voor een proceskostenveroordeling. Wel zal het Gerecht bepalen dat het land Curaçao aan eiseres het door haar voor de behandeling van dit beroep betaalde griffierecht moet vergoeden.
Beslissing
Het Gerecht:
- verklaarthet beroep voor zover gericht tegen de fictieve weigering
niet‑ontvankelijk; - verklaarthet beroep voor zover gericht tegen de afwijzing Lvo
gegronden voor zover gericht tegen de afwijzing Lsbe
ongegrond; - vernietigtde afwijzing Lvo alleen wat betreft de daarbij opgenomen artikelen 2 en 3;
- bepaaltdat het Land Curaçao aan eiseres dient te vergoeden het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht van NAf 150,- (zegge: honderdvijftig Nederlands-Antilliaanse guldens).
Aldus vastgesteld door mr. D. Haan en uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2018 te Curaçao, in aanwezigheid van de griffier.
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open binnen
zes wekenna kennisgeving van deze uitspraak. Zie hoofdstuk 5 van de Lar.
zes wekenna kennisgeving van deze uitspraak. Zie hoofdstuk 5 van de Lar.