Uitspraak
GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN CURAÇAO
Uitspraak
in de zaak tussen:
[eiser],
wonend in Curaçao,
eiser,
tegen
de minister van Gezondheid, Milieu en Natuur,
verweerder,
gemachtigde: mr. R.A.P.H. Pols.
Partijen worden in de uitspraak hierna aangeduid als eiser en de minister.
Inleiding
1.1
In deze uitspraak beoordeelt het Gerecht het beroep van eiser tegen het bevel van de minister om het bewerken en opslaan van karton(afval) stop te zetten, het opslaan van afvalstoffen van meer dan 5 m3 stop te zetten en het karton(afval) te verwijderen van zijn perceel. In die beschikking heeft de minister ook meegedeeld dat de stopzetting desnoods kan worden geëffectueerd met bestuursdwang (de bestreden beschikking). De bestreden beschikking is gedateerd op 23 september 2023 en is aan Eiser in persoon overhandigd op 29 september 2023.
1.2
Eiser heeft op 2 november 2023 beroep ingesteld tegen de bestreden beschikking.
1.4
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.5
Het Gerecht heeft het beroep behandeld op de zitting van 6 maart 2024. Eiser was aanwezig. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [naam inspecteur] (inspecteur bij het ministerie van GMN).
Beoordeling door het Gerecht
2.1
Het Gerecht beoordeelt of de beslissing van de minister om handhavend op te treden in stand kan blijven. Hij doet dit aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
2.2
Het Gerecht verklaart het beroep van eiser gegrond en zal de bestreden beschikking gedeeltelijk vernietigen. Aangezien eiser zonder de vereiste hindervergunning karton opslaat op zijn perceel, is sprake van een overtreding. Omdat zich geen uitzonderingen voordoen op de beginselplicht tot handhaving moest de minister tegen deze overtreding handhavend optreden. De minister heeft echter onvoldoende duidelijk opgeschreven wat er gebeurt als eiser niet (op tijd) aan het bevel tot stopzetting en verwijdering voldoet. De minister heeft namelijk alleen gezegd dat de stopzetting desnoods met bestuursdwang zal worden geëffectueerd. Het Gerecht zal alleen dit onderdeel van de bestreden beschikking vernietigen wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Hierna legt het Gerecht uit hoe hij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Wat is relevant om te weten in deze zaak?
3.1
Eiser is eigenaar van de eenmanszaak James Power Transport & General Contractor. Dit bedrijf houdt zich bezig met het verwerken en de opslag van karton(afval) en is gevestigd op het perceel te Sans Souci 31 aan de weg naar de Weg naar Westpunt.
3.2
De vader van eiser heeft het bedrijf in 1984 opgericht. Eiser heeft het ongeveer 2 à 3 jaar geleden van zijn vader overgenomen.
3.3
Op 20 april 2021 is er brand geweest op het perceel van eiser, waarbij een groot gedeelte van het kartondepot is afgebrand. Daarna is eiser meerdere malen bezocht door de inspectie van het ministerie van GMN. Op 2 maart 2021 is eiser door een toezichthoudende ambtenaar geïnformeerd dat hij een hindervergunning moest aanvragen in de zin van de Hinderverordening Curaçao.
3.4
Op 9 juni 2021 en 25 november 2021 is door een toezichthoudend ambtenaar geconstateerd dat er op het perceel van eiser nog steeds veel karton(afval) lag opgeslagen. Bij vonnis van 19 januari 2022 is eiser door het Gerecht in eerste aanleg veroordeeld tot betaling van een geldboete van NA
f650,- wegens overtreding van de Landsverordening Openbare Orde. Het exploiteren van een inrichting voor de opslag van karton zonder hindervergunning is namelijk ook daarmee in strijd.
f650,- wegens overtreding van de Landsverordening Openbare Orde. Het exploiteren van een inrichting voor de opslag van karton zonder hindervergunning is namelijk ook daarmee in strijd.
3.5
Op 1 februari 2023 heeft een toezichthoudend ambtenaar geconstateerd dat er op het perceel van het bedrijf van eiser nog steeds karton ligt. Op 17 maart 2023 heeft de brandweer vanwege de aanwezigheid van dit kartonafval een negatief brandveiligheidsadvies afgegeven.
3.6
Op 24 maart 2023 heeft [naam inspecteur] de minister geadviseerd om, gelet op de hiervoor weergegeven voorgeschiedenis, handhavend op te treden tegen eiser en hem te bevelen de activiteiten van zijn inrichting stop te zetten en het kartonafval van zijn perceel te verwijderen. Op 23 september 2023 heeft de minister de bestreden beschikking genomen.
Welke wettelijke bepalingen zijn in deze zaak relevant?
4.1
De wettelijke bepalingen die van belang zijn voor de vraag of de minister handhavend tegen Eiser mocht optreden, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
4.2
Kortgezegd komt het toetsingskader in deze zaak op het volgende neer.
4.3
Het is op grond van artikel 3, eerste lid, van de Hinderverordening verboden om bepaalde milieubelastende inrichtingen in werking te hebben zonder een vergunning van de minister.
4.4
Bij landsbesluit is uitgewerkt om welke inrichtingen het gaat. Het gaat onder andere om inrichtingen voor het opslaan en overslaan van (producten van) papier (categorie XV) en om inrichtingen waar meer dan 5 m3 huishoudelijk of bedrijfsafval wordt opgeslagen (categorie XXV).
4.5
Als iemand toch zo’n inrichting zonder vergunning runt en daarmee artikel 3, eerste lid, van de Hindervergunning overtreedt, dan kan de minister die persoon bevelen om de exploitatie van de inrichting stop te zetten. Dat volgt uit artikel 34, eerste lid, onder a, van de Hinderverordening. Op grond van artikel 36, eerste lid, van de Hinderverordening kan de minister bestuursdwang toe passen. Dat betekent dat de minister er zelf voor zorgt dat de overtreding wordt beëindigd en de kosten die daarmee gemoeid zijn in rekening brengt bij de overtreder.
Wat heeft de minister aan zijn beslissing ten grondslag gelegd?
5.1
Aan de bestreden beschikking heeft de minister ten grondslag gelegd dat
eiser een inrichting drijft als bedoeld in artikel 1 onder XV en XXV van het landsbesluit ter uitvoering van de Hinderverordening Curaçao. Daarmee is sprake van een milieubelastende activiteit in de zin van artikel 1, tweede lid, van de Hinderverordening. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Hinderverordening Curaçao is het verboden om zonder vergunning van de minister een dergelijke inrichting te drijven. Dat betekent dat eiser in strijd handelt met artikel 3, eerste lid, van de Hinderverordening.
5.2
In verband met deze overtreding:
beveelt de minister eiser om binnen 14 dagen na dagtekening van de bestreden beschikking het bewerken, verwerken, opslaan of overslaan van papier, waaronder karton, stop te zetten;
beveelt de minister eiser het opslaan van afvalstoffen met een capaciteit van meer dan 5m3 stop te zetten;
beveelt de minister eiser om de opslag van het perceel te Sans Souci te ontdoen van alle kartonmateriaal en deze af te voeren naar Landfill Malpais of een andere inrichting waar het karton op een milieuverantwoorde wijze kan worden verwerkt;
deelt de minister eiser mee dat deze stopzetting desnoods zal worden geëffectueerd door middel van het toepassen van bestuursdwang.
Wat voert eiser tegen de bestreden beschikking aan?
6. Eiser heeft op de zitting benadrukt hoe belangrijk zijn bedrijf voor hem is. Hij wil zijn bedrijf niet verliezen en zijn eigen geld blijven verdienen. De vader van eiser heeft het bedrijf jarenlang gerund en heeft toen dezelfde werkzaamheden verricht als eiser nu. Toen heeft er niemand geklaagd en is zijn vader niet verplicht om een hindervergunning aan te vragen. Eiser heeft toegelicht dat hij een gesprek met de minister heeft gevoerd om de situatie op te lossen en dat de minister hem toen heeft verteld dat eiser geen hindervergunning zal krijgen voor de opslag van karton op de huidige locatie. Volgens eiser heeft het daarom geen zin om alsnog een hindervergunning aan te vragen. Eiser heeft toegelicht dat hij heeft gezocht naar een ander perceel waar hij zijn bedrijf kan voortzetten. Het is echter niet eenvoudig om een geschikte nieuwe plek te vinden en dit is dan ook nog niet gelukt. Eiser heeft verder naar voren gebracht dat hij bezig is met het nemen van maatregelen. Zo is hij bezig om het karton per container naar het buitenland te exporteren en heeft hij inmiddels één container geëxporteerd. Verder is hij al een paar keer naar Landfill geweest om daar karton te brengen. Omdat het treffen van deze maatregelen tijd en geld kost, wil eiser meer tijd om zijn perceel op orde te krijgen.
7.1
Het Gerecht zal de beroepsgronden van eiser hierna achtereenvolgens bespreken.
7.2
In deze zaak staat tussen partijen niet ter discussie, en ook het Gerecht stelt vast, dat sprake is van een overtreding. Eiser beschikt immers niet over een hindervergunning die nodig is om karton en afval van meer dan 5 m3 op te slaan op zijn perceel. Eiser handelt daarmee in strijd met artikel 3, eerste lid, van de Hinderverordening. Op grond van artikel 34 van de hinderverordening was de minister daarom bevoegd om te bevelen dat eiser deze overtreding zou stopzetten. De vraag die vervolgens voorligt is of de minister van deze bevoegdheid gebruik heeft mogen maken.
7.3
Bij die beoordeling stelt het Gerecht de beginselplicht tot handhaving voorop. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving van wettelijke voorschriften, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dat niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Toegepast op deze zaak, komt het Gerecht tot de volgende beoordeling.
Is er concreet zicht op legalisatie?
8. Eiser heeft geen hindervergunning aangevraagd. Op de zitting heeft hij toegelicht dat hij daar vanwege zijn gesprek met de minister geen heil in ziet en ook niet van plan is om (op korte termijn) een vergunning aan te vragen. Alleen al om deze reden bestaat er naar het oordeel van het Gerecht geen concreet zicht op legalisatie.
Is handhavend optreden onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen?
9.1
Het Gerecht is van oordeel dat geen sprake is van een overtreding van geringe aard of ernst. Namens de minister is namelijk op de zitting toegelicht dat op het perceel van eiser sprake is van overlast van vliegen en ander ongedierte. Het Gerecht neemt hierbij verder in aanmerking dat de brandweer vanwege de aanwezigheid van karton in maart 2023 een negatief brandveiligheidsadvies heeft uitgebracht en dat in februari 2022 op het perceel van eiser een brand heeft gewoed waarbij het kartondepot grotendeels is afgebrand.
9.2
Het Gerecht acht handhaving ook niet anderszins onevenredig. Dat destijds niet handhavend is opgetreden tegen de vader van eiser, betekent niet dat de minister nu niet handhavend mag optreden tegen de overtreding door eiser. Bovendien was eiser vanwege de boete die hem in 2022 is opgelegd een gewaarschuwd man. Het had daarom op zijn weg gelegen eerder te beginnen met het treffen van maatregelen om de overtreding te beëindigen, of om een hindervergunning aan te vragen. In aanmerking genomen de hiervoor besproken beginselplicht tot handhaving heeft de minister het algemeen belang bij handhaving zwaarder mogen laten wegen dan de door eiser naar voren gebrachte belangen. De minister moest dus handhavend optreden.
Is de handhavingsbeslissing voldoende duidelijk geformuleerd?
10. In reactie op de stelling van eiser dat hij meer tijd wil krijgen om het karton(afval) van zijn bedrijfsterrein te verwijderen, overweegt het Gerecht als volgt.
10.1
Het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een beschikking waarin handhavend wordt opgetreden voldoende duidelijk en concreet is geformuleerd. Het Gerecht stelt in dit verband vast dat de bestreden beschikking uit vier deelbeslissingen bestaat. In de eerste twee onderdelen wordt eiser bevolen om de opslag van karton en bedrijfsafval van meer dan 5 m3 binnen 14 dagen stop te zetten. Eiser wordt in de derde deelbeslissing bevolen om in het kader van die stopzetting zijn perceel te ontdoen van kartonafval. Hierbij wordt geen termijn genoemd. Daardoor is onduidelijk of de eerder genoemde termijn van 14 dagen ook van toepassing is op het bevel tot verwijdering. Ook wordt uit de formulering van de bestreden beschikking niet duidelijk welke gevolgen de minister zal verbinden aan het niet (tijdig) voldoen aan deze bevelen. In het vierde en laatste onderdeel deelt de minister aan eiser mee dat de stopzetting desnoods zal worden geëffectueerd door middel van bestuursdwang. Of de minister daartoe zal overgaan en wanneer blijft ongewis. Evenmin is helder of deze mededeling ook betrekking heeft op het niet tijdig uitvoering geven aan het bevel tot verwijdering. Mocht de minister besluiten om bestuursdwang toe te passen, dan is bovendien niet duidelijk of deze beslissing nog zal worden neergelegd in een nieuwe beschikking, waartegen eiser in rechte kan opkomen. Het Gerecht verbindt aan het voorgaande de conclusie dat het vierde onderdeel van de beschikking van de minister in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Het Gerecht zal de bestreden beschikking dan ook op dit onderdeel vernietigen.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is daarom gegrond. Het Gerecht vernietigt de bestreden beschikking gedeeltelijk, voor zover daarin is bepaald dat de stopzetting desnoods zal worden geëffectueerd door middel van bestuursdwang al dan niet met behulp van de politie.
12. Het voorgaande betekent voor de minister dat, mocht de minister willen overgaan tot het toepassen van bestuursdwang, hij een nieuwe beschikking zal moeten nemen. Tegen die beschikking kan eiser dan bezwaar maken of beroep instellen. Dat biedt eiser rechtsbescherming.
13. Het voorgaande betekent voor eiser dat het bevel tot stopzetting en het bevel om in het kader van die stopzetting zijn terrein te ontdoen van karton, in stand blijven. Eiser zal daarom uitvoering moeten geven aan deze bevelen en moeten doorgaan met het verwijderen van karton(afval) van zijn perceel.
14. Omdat het beroep gegrond is, moet de minister het griffierecht van NA
f150,- aan eiser vergoeden.
f150,- aan eiser vergoeden.
Beslissing
Het Gerecht:
- verklaarthet beroep gegrond;
- vernietigtde bestreden beschikking voor zover daarin aan eiser is meegedeeld dat de stopzetting desnoods zal worden geëffectueerd door middel van bestuursdwang (onderdeel 4);
- bepaaltdat de minister het door eiser betaalde griffierecht van NA
f150,- aan eiser vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. drs. S. Lanshage, rechter, en in het openbaar uitgesproken op 17 april 2024, in tegenwoordigheid van mr. H. van der Schaft, griffier.
Tegen de uitspraak staat hoger beroep open binnen zes weken na kennisgeving van deze uitspraak. Zie hoofdstuk 5 van de Lar.
Bijlage: het wettelijk kader
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Hinderverordening Curaçao is het verboden om zonder vergunning van de minister de in artikel 1 lid 2 bedoelde milieubelastende activiteiten aan te vangen, uit te voeren, uit te breiden of te wijzigen dan wel, wanneer deze activiteiten inrichtingen betreffen, deze op te richten, in werking te hebben, uit te breiden of te wijzigen.
Artikel 1 lid 2 van de Hinderverordening bepaalt dat deze inrichtingen en andere milieubelastende activiteiten bij landsbesluit worden aangewezen.
Op grond van artikel 34, eerste lid, onder a, van de Hinderverordening kan de minister de overtreder bevelen om de verboden genoemd in artikel 3, eerste lid, stop te zetten. Op grond van het tweede lid van deze bepaling bevat die beschikking tot stopzetting het tijdstip waarop de stopzetting van kracht wordt. Het is niet toegestaan de verboden activiteiten voort te zetten zolang de beschikking tot stopzetting van kracht is.
Op grond van artikel 36, eerste lid, van de Hinderverordening kan de minister op kosten van de overtreden doen wegnemen, beletten, verrichten of in de vorige toestand herstellen hetgeen is of wordt gehouden, gemaakt, gesteld, ondernomen, nagelaten, beschadigd of weggenomen in strijd met een bij of krachtens deze landsverordening vastgestelde regeling of gegeven bevel dan wel met een voorschrift, verbonden aan een krachtens deze landsverordening verleende vergunning.
In artikel 1, aanhef van het Eilandsbesluit, houdende algemene maatregelen van 28ste december 1994 tot het stellen van regels ter uitvoering van artikel 1, tweede lid, van de Hindervordering Curaçao (AB 1994, no. 40) is bepaald dat als inrichtingen als bedoeld in artikel 1, tweede lid, van de Hindering worden aangewezen:
XV Inrichtingen voor:
(..)
b. het vervaardigen, bewerken, verwerken, opslaan, overslaan van papierstof, papier of producten hiervan.
XXV 1. Inrichtingen voor:
a. het opslaan van:
1. huishoudelijke afvalstoffen, die ten aanzien daarvan een capaciteit hebben van 5 m3 of meer;
1. huishoudelijke afvalstoffen, die ten aanzien daarvan een capaciteit hebben van 5 m3 of meer;
2. bedrijfsafvalstoffen, die ten aanzien daarvan een capaciteit hebben van 5 m3 of meer.