Uitspraak
HLAR 59873/14
Datum uitspraak: 15 december 2014
gemeenschappelijk hof van jusTitie
van aruba, CURAÇAO, SINT MAARTEN
EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA
Uitspraak op het hoger beroep van:
[Appellante], wonend in Curaçao,
appellante,
tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao van 28 februari 2014 in zaak nr. Lar 2012/59873 in het geding tussen:
appellante
en
de minister van Gezondheid, Milieu en Natuur.
Procesverloop
Bij beschikking van 12 mei 2010 heeft het bestuurscollege van het eilandgebied Curaçao een verzoek van appellante om haar ontheffing te verlenen van het verbod zich als medische beroepsbeoefenaar te vestigen en het medische beroep uit te oefenen afgewezen.
Bij uitspraak van 5 april 2011 heeft het Gerecht het door appellante daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 2 december 2011 heeft het Hof het daartegen door appellante ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, die uitspraak vernietigd, het bij het Gerecht in die zaak ingestelde beroep gegrond verklaard, de beschikking van 12 mei 2010 vernietigd en bepaald dat de minister met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen opnieuw op het door appellante gedane verzoek beschikt.
Bij beschikking van 22 november 2012 heeft de minister het verzoek opnieuw afgewezen.
Bij uitspraak van 28 februari 2014 heeft het Gerecht het door appellante daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, die beschikking vernietigd, doch de rechtsgevolgen ervan in stand gelaten
Tegen deze uitspraak heeft appellante hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het Hof heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 november 2014, waar appellante, bijgestaan door mr. M.A. van den Berg, advocaat, en de minister, vertegenwoordigd door E. Ramazan, werkzaam in dienst van het Land, bijgestaan door mr. L.M. Virginia en mr. F.R. Brouwer, beiden ook advocaat, zijn verschenen.
Overwegingen
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Tijdelijke landsverordening beperking vestiging medische beroepsbeoefenaren (hierna: de Landsverordening) is het verboden zich als medische beroepsbeoefenaar te vestigen en het medische beroep uit te oefenen, dan wel medische beroepsbeoefenaren te vervangen of hun aantal uit te breiden.
Ingevolge artikel 3, tweede lid, voor zover thans van belang, kan het bestuurscollege op een daartoe strekkend verzoek van een in artikel 2 vervatte verbodsbepaling ontheffing verlenen.
Ingevolge het zevende lid verleent het bestuurscollege de ontheffing slechts, voor zover dit past binnen de richtlijnen, bedoeld in artikel 6.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, mag het bestuurscollege slechts afwijken van de richtlijnen, bedoeld in artikel 6, indien hiervoor blijkens het advies van de eilandelijke dienst belast met de zorg voor de openbare gezondheidszorg of de eilandelijke Raad voor de Volksgezondheid, voorzover ingesteld, zwaarwegende redenen aanwezig zijn.
Ingevolge artikel 6 worden bij eilandsbesluit, houdende algemene maatregelen, gehoord de desbetreffende eilandelijke raad voor de volksgezondheid, richtlijnen vastgesteld ten aanzien van de behoefte aan medische beroepsbeoefenaren en de wijze waarop in die behoefte kan worden voorzien.
Bij eilandsbesluit van 2 september 2009, nr. 49 (hierna: het eilandsbesluit) heeft het bestuurscollege de beleidslijn voor de op ontheffingsverzoeken te geven beschikkingen (hierna: de beleidslijn), neergelegd in de memo van de Geneeskundige- en Gezondheidsdienst (hierna: de GGD) van 25 augustus 2009, goedgekeurd.
In de beleidslijn is uiteengezet, onder welke omstandigheden medische beroepsbeoefenaren, voor wie het verbod, neergelegd in artikel 2, eerste lid, van de Landsverordening, geldt, met ingang van 1 oktober 2009 in aanmerking komen voor al dan niet tijdelijke ontheffing van dat verbod. Verzoeken om verlening van zodanige ontheffing zijn onderverdeeld in die van arts-assistenten, dan wel basisartsen, die tijdelijk in het St. Elisabeth Hospitaal (hierna: SEHOS) werkzaam willen zijn, die van artsen die in dienstverband bij een in bijlage 1 van het rapport vermelde stichting of instelling werkzaam willen zijn en overige verzoeken. Ten aanzien van de laatste categorie geeft de GGD volgens de beleidslijn advies op basis van de behoefte, waaronder ook de behoefte voor vervanging binnen een ziekenhuis of een andere instelling, rekening houdend met kwaliteitsverbetering, een dreigend tekort, het advies van de vakgroep en wachttijden.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Landsverordening algemene overgangsregeling wetgeving en bestuur, vastgesteld bij artikel 1, aanhef en onder a, van de Eilandsverordening vaststelling diverse ontwerp‑landsverordeningen land Curaçao (AB 2010, 87), blijven alle op het tijdstip van inwerkingtreding van de Staatsregeling in Curaçao geldende landsverordeningen, landsbesluiten, houdende algemene maatregelen en andere besluiten van regelgevende aard van de Nederlandse Antillen, alsmede eilandsverordeningen en eilandsbesluiten, houdende algemene maatregelen van het eilandgebied Curaçao, van kracht, totdat zij met inachtneming van de Staatsregeling zijn gewijzigd of ingetrokken.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, verkrijgen de landsverordeningen van de Nederlandse Antillen en eilandsverordeningen van het eilandgebied Curaçao de staat van landsverordening van Curaçao.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, vinden in de tekst van de regelingen die ingevolge artikel 5 de staat van landsverordening, landsbesluit, houdende algemene maatregelen of ministeriële regeling van Curaçao, verkrijgen met toepassing van de volgende leden van dit artikel de aanpassingen plaats die als gevolg van het verkrijgen van deze nieuwe hoedanigheid noodzakelijk zijn.
Ingevolge het vijfde lid treden, waar melding wordt gemaakt van ambten, organen, instellingen, diensten of kantoren van de Nederlandse Antillen of het eilandgebied Curaçao, daarvoor in de plaats de overeenkomstige met inachtneming van de Staatsregeling ingestelde ambten, organen, instellingen, diensten of kantoren van het land Curaçao.
Ingevolge artikel 9 van de Landsverordening bestuurlijke organisatie heeft de minister van Gezondheid, Natuur en Milieu ten minste de volgende taken, voor zover niet behorende tot de specifieke zorg van een ander ministerie:
a. de zorg voor de volksgezondheid en gezondheidszorg in ruimste zin;
b. t/m d. (…);
e. het toezicht op de volksgezondheid, gezondheidszorg, milieu en de dierengezondheidszorg.
Uit voormelde bepalingen valt af te leiden dat, voor zover bij de Landsverordening bevoegdheden waren toegekend aan het bestuurscollege, die thans toekomen aan de minister van Gezondheid, Natuur en Milieu.
Ingevolge artikel 3, tweede lid, voor zover thans van belang, kan het bestuurscollege op een daartoe strekkend verzoek van een in artikel 2 vervatte verbodsbepaling ontheffing verlenen.
Ingevolge het zevende lid verleent het bestuurscollege de ontheffing slechts, voor zover dit past binnen de richtlijnen, bedoeld in artikel 6.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, mag het bestuurscollege slechts afwijken van de richtlijnen, bedoeld in artikel 6, indien hiervoor blijkens het advies van de eilandelijke dienst belast met de zorg voor de openbare gezondheidszorg of de eilandelijke Raad voor de Volksgezondheid, voorzover ingesteld, zwaarwegende redenen aanwezig zijn.
Ingevolge artikel 6 worden bij eilandsbesluit, houdende algemene maatregelen, gehoord de desbetreffende eilandelijke raad voor de volksgezondheid, richtlijnen vastgesteld ten aanzien van de behoefte aan medische beroepsbeoefenaren en de wijze waarop in die behoefte kan worden voorzien.
Bij eilandsbesluit van 2 september 2009, nr. 49 (hierna: het eilandsbesluit) heeft het bestuurscollege de beleidslijn voor de op ontheffingsverzoeken te geven beschikkingen (hierna: de beleidslijn), neergelegd in de memo van de Geneeskundige- en Gezondheidsdienst (hierna: de GGD) van 25 augustus 2009, goedgekeurd.
In de beleidslijn is uiteengezet, onder welke omstandigheden medische beroepsbeoefenaren, voor wie het verbod, neergelegd in artikel 2, eerste lid, van de Landsverordening, geldt, met ingang van 1 oktober 2009 in aanmerking komen voor al dan niet tijdelijke ontheffing van dat verbod. Verzoeken om verlening van zodanige ontheffing zijn onderverdeeld in die van arts-assistenten, dan wel basisartsen, die tijdelijk in het St. Elisabeth Hospitaal (hierna: SEHOS) werkzaam willen zijn, die van artsen die in dienstverband bij een in bijlage 1 van het rapport vermelde stichting of instelling werkzaam willen zijn en overige verzoeken. Ten aanzien van de laatste categorie geeft de GGD volgens de beleidslijn advies op basis van de behoefte, waaronder ook de behoefte voor vervanging binnen een ziekenhuis of een andere instelling, rekening houdend met kwaliteitsverbetering, een dreigend tekort, het advies van de vakgroep en wachttijden.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Landsverordening algemene overgangsregeling wetgeving en bestuur, vastgesteld bij artikel 1, aanhef en onder a, van de Eilandsverordening vaststelling diverse ontwerp‑landsverordeningen land Curaçao (AB 2010, 87), blijven alle op het tijdstip van inwerkingtreding van de Staatsregeling in Curaçao geldende landsverordeningen, landsbesluiten, houdende algemene maatregelen en andere besluiten van regelgevende aard van de Nederlandse Antillen, alsmede eilandsverordeningen en eilandsbesluiten, houdende algemene maatregelen van het eilandgebied Curaçao, van kracht, totdat zij met inachtneming van de Staatsregeling zijn gewijzigd of ingetrokken.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, verkrijgen de landsverordeningen van de Nederlandse Antillen en eilandsverordeningen van het eilandgebied Curaçao de staat van landsverordening van Curaçao.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, vinden in de tekst van de regelingen die ingevolge artikel 5 de staat van landsverordening, landsbesluit, houdende algemene maatregelen of ministeriële regeling van Curaçao, verkrijgen met toepassing van de volgende leden van dit artikel de aanpassingen plaats die als gevolg van het verkrijgen van deze nieuwe hoedanigheid noodzakelijk zijn.
Ingevolge het vijfde lid treden, waar melding wordt gemaakt van ambten, organen, instellingen, diensten of kantoren van de Nederlandse Antillen of het eilandgebied Curaçao, daarvoor in de plaats de overeenkomstige met inachtneming van de Staatsregeling ingestelde ambten, organen, instellingen, diensten of kantoren van het land Curaçao.
Ingevolge artikel 9 van de Landsverordening bestuurlijke organisatie heeft de minister van Gezondheid, Natuur en Milieu ten minste de volgende taken, voor zover niet behorende tot de specifieke zorg van een ander ministerie:
a. de zorg voor de volksgezondheid en gezondheidszorg in ruimste zin;
b. t/m d. (…);
e. het toezicht op de volksgezondheid, gezondheidszorg, milieu en de dierengezondheidszorg.
Uit voormelde bepalingen valt af te leiden dat, voor zover bij de Landsverordening bevoegdheden waren toegekend aan het bestuurscollege, die thans toekomen aan de minister van Gezondheid, Natuur en Milieu.
Aan de beschikking van 22 november 2012 heeft de minister, zich daarbij baserend op verricht onderzoek, ten grondslag gelegd dat in Curaçao geen behoefte bestaat aan basisartsen in de beroepen school-, keurings-, verslavings- en fertiliteitsarts, cosmetisch arts of arts-docent. Bij brief van 13 september 2013 heeft de minister aan het Gerecht een cijfermatige toelichting daarop gegeven. Daarbij heeft hij zich gebaseerd op het rapport Santu Remedi van de Werkgroep Ontwikkeling Vestiging- en Investeringsbeleid in de Gezondheidssector (hierna: het rapport).
Het Gerecht heeft de beschikking van 22 november 2012 als onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd vernietigd, omdat, nu het daaraan ten grondslag liggende onderzoek beperkt was tot openstaande vacatures bij een aantal instellingen, daarin onvoldoende inzicht is gegeven in de bestaande behoefte aan basisartsen in voormelde vakgebieden. Het Gerecht heeft de rechtsgevolgen van die beschikking echter in stand gelaten, omdat de minister met de brief van 13 september 2013 alsnog voldoende cijfermatig onderbouwd inzicht heeft gegeven in de samenstelling van de medische beroepsbeoefenaren en de vraag of behoefte bestaat aan een basisarts in voormelde beroepsgroepen voldoende gemotiveerd heeft beantwoord.
Appellante betoogt dat het Gerecht daarmee heeft miskend dat de minister haar verzoek ten onrechte , behalve aan de hand van de Landsverordening, ook aan de hand van de beleidslijn heeft beoordeeld. Het eilandsbesluit, waarbij de beleidslijn is goedgekeurd, is geen eilandsbesluit, houdende algemene maatregelen, waarbij krachtens artikel 6 van de Landsverordening richtlijnen zijn vastgesteld ten aanzien van de behoefte van medische beroepsbeoefenaren en de wijze waarop in die behoefte kan worden voorzien, omdat dit besluit niet is gepubliceerd en niet is voldaan aan de in artikel 6 van de Landsverordening voor vaststelling gestelde vereisten. Voorts is de beleidslijn niet op haar verzoek van toepassing, nu dat verzoek van 29 september 2009 dateert en in de beleidslijn de vanaf 1 oktober 2009 te volgen procedure is neergelegd, aldus appellante.
4.1.
Dat betoog faalt. In de uitspraak van 2 december 2011 heeft het Hof overwogen dat, nu de beleidslijn er niet toe strekt dat een verzoek, als dat van appellante, zonder meer wordt afgewezen, het bestuurscollege ten onrechte niet heeft onderzocht of appellante voor verlening van ontheffing voor vestiging als basisarts en in de uitoefening van beroepen, waartoe zij als zodanig bevoegd is, in aanmerking komt. Het Hof heeft de beschikking van 12 mei 2010 vernietigd en bepaald dat de minister met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen opnieuw op het verzoek van appellante beschikt. Aldus heeft het Hof de minister opgedragen met inachtneming van de beleidslijn opnieuw op het verzoek van appellante te beschikken. Reeds om die reden heeft het Gerecht in het in beroep aangevoerde terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de minister op dat verzoek ten onrechte de beleidslijn heeft toegepast.
Voor zover appellant in dit verband onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 november 2006 in zaak nr. 200602035/1, ECLI:NL:RVS:2006:AZ1766, betoogt dat de beleidslijn niet op haar verzoek van toepassing is, heeft het Gerecht haar met juistheid niet in dat betoog gevolgd. De minister heeft het verzoek terecht beoordeeld aan de hand van het ten tijde van het geven van de beschikking van 22 november 2012 gevoerde beleid, nu appellante onder het ten tijde van de aanvraag geldend wettelijk regime niet zonder meer aanspraak had op het gevraagde. Dat op dat moment, naar appellante stelt, geen richtlijnen waren vastgesteld, volgens welke ontheffing wordt verleend, brengt niet met zich dat om die reden ontheffing moest worden verleend, nu in de Landsverordening wel een verbod was neergelegd, waarvan ontheffing niet moest, maar kon worden verleend.
Voor zover appellant in dit verband onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 november 2006 in zaak nr. 200602035/1, ECLI:NL:RVS:2006:AZ1766, betoogt dat de beleidslijn niet op haar verzoek van toepassing is, heeft het Gerecht haar met juistheid niet in dat betoog gevolgd. De minister heeft het verzoek terecht beoordeeld aan de hand van het ten tijde van het geven van de beschikking van 22 november 2012 gevoerde beleid, nu appellante onder het ten tijde van de aanvraag geldend wettelijk regime niet zonder meer aanspraak had op het gevraagde. Dat op dat moment, naar appellante stelt, geen richtlijnen waren vastgesteld, volgens welke ontheffing wordt verleend, brengt niet met zich dat om die reden ontheffing moest worden verleend, nu in de Landsverordening wel een verbod was neergelegd, waarvan ontheffing niet moest, maar kon worden verleend.
5. Appellante betoogt voorts dat het Gerecht heeft miskend dat de minister zijn onderzoek ten onrechte heeft beperkt tot de behoefte aan medische beroepsbeoefenaren in de door haar vermelde beroepsgroepen en niet ambtshalve heeft onderzocht of in andere medische beroepsgroepen wellicht wel behoefte aan basisartsen bestaat.
5.1.
Ook dat betoog faalt. Het Gerecht heeft met juistheid geoordeeld dat, nu appellante te kennen heeft gegeven dat zij in aanmerking wilde komen om als school-, keurings-, verslavings- en fertiliteitsarts, cosmetisch arts of arts-docent werkzaam te zijn, de minister zijn onderzoek tot het vaststellen van de behoefte naar medische beroepsbeoefenaren voor die werkzaamheden heeft mogen beperken.
6. Appellante betoogt verder dat het Gerecht heeft miskend dat de minister zich ten onrechte geen rekenschap heeft gegeven van haar voornemen om geen beroep op de algemene middelen te doen. Volgens de memorie van toelichting bij de Landsverordening heeft de beperking van de instroom van medische beroepsbeoefenaren tot doel de kosten van de gezondheidszorg te beheersen. Daargelaten dat meer medische beroepsbeoefenaren op zichzelf niet tot hogere kosten van de gezondheidszorg hoeven leiden, is zij voornemens geen beroep op de algemene middelen te doen. Het Gerecht heeft miskend dat de minister haar ontheffing had moeten verlenen onder het voorschrift dat zij geen beroep op de algemene middelen doet, aldus appellante.
6.1.
Ook dat betoog faalt. Van het verbod zich als medische beroepsbeoefenaar te vestigen en het medische beroep uit te oefenen wordt volgens die regeling slechts ontheffing verleend, indien dat binnen de daartoe te geven richtlijnen, waarin de behoefte aan medische beroepsbeoefenaren is vastgesteld, past. Voor het betoog van appellante dat dit verbod uitsluitend ziet op medische beroepsbeoefenaren die een beroep op de algemene middelen doen, althans daarvan ontheffing moet worden verleend, indien de desbetreffende medische beroepsbeoefenaar dat niet doet, bieden die bepalingen geen aanknopingspunten. Aan de op zichzelf duidelijke bewoordingen van die bepalingen kan door de memorie van toelichting niet worden afgedaan, nog daargelaten of de door appellante gegeven lezing daarvan juist is.
7. Appellante betoogt verder dat het Gerecht in de bij de brief van 13 september 2013 gegeven motivering ten onrechte grond heeft gezien om de rechtsgevolgen van de door hem vernietigde beschikking van 22 november 2012 in stand te laten. De in die brief gegeven motivering is niet op zorgvuldig onderzoek gebaseerd, nu het rapport dat daaraan ten grondslag is gelegd verouderd is, aldus appellante.
7.1.
Ook dat betoog faalt. Het Gerecht heeft met juistheid geoordeeld dat de minister, door zich te baseren op de in het rapport gegeven normeringen, zijn oordeel over de vraag, welke de behoefte aan medische beroepsbeoefenaren in de door appellante vermelde beroepsgroepen is en op welke wijze in die behoefte wordt voorzien, toereikend heeft gemotiveerd. Dat, naar appellante stelt, thans lange wachtlijsten voor specialistische zorg bestaan, heeft het Gerecht terecht niet tot het oordeel geleid dat de minister zich bij het bepalen van de behoefte niet op de in het rapport daarvoor gegeven normering heeft mogen baseren. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de gehanteerde normen, naar de minister onweersproken heeft gesteld, vanuit de beroepsgroep zijn geadviseerd, appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat die normen na elf jaar hun betekenis hebben verloren en de minister bij het toepassen van de normen het inwonertal volgens de volkstelling van 2012 als uitgangspunt heeft genomen. Voor zover appellante, onder verwijzing naar door haar overgelegde krantenartikelen over een in de toekomst voorzien tekort aan medische beroepsbeoefenaren, beoogt te betogen dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen tekort aan medische beroepsbeoefenaren bestaat, kan haar dat niet baten. Appellante, die is opgeleid tot basisarts, heeft daarmee niet aannemelijk gemaakt dat behoefte bestaat aan medische beroepsbeoefenaren voor de door haar vermelde werkzaamheden, reeds omdat uit die artikelen niet valt af te leiden dat het voorziene tekort aan medische beroepsbeoefenaren anderen dan specialisten betreft. De stelling van appellante dat een tekort aan waarnemers voor huisartsen bestaat, kan haar evenmin baten, reeds omdat appellante die werkzaamheid niet als door haar te vervullen heeft vermeld en de minister, zoals hiervoor onder 5.1 overwogen, zijn onderzoek naar de behoefte aan medische beroepsbeoefenaren heeft mogen beperken tot de door appellante vermelde werkzaamheden.
Dat, nu, naar appellante stelt, doordat specialisten in de behoefte aan medische beroepsbeoefenaren in de desbetreffende beroepsgroepen voorzien, geen ruimte bestaat voor basisartsen om in die behoefte te voorzien, heeft het Gerecht voorts terecht evenmin tot het oordeel geleid dat de minister zich bij het bepalen van de behoefte niet op de in het rapport daarvoor gegeven normering heeft mogen baseren. Voor de minister stond ter beoordeling, welke de behoefte aan medische beroepsbeoefenaren in de door appellante vermelde werkzaamheden is en in hoeverre daarin wordt voorzien. Aan de wijze waarop in de behoefte wordt voorzien – naar appellante stelt in de meeste gevallen door de in Curaçao werkzame specialisten en niet door basisartsen – komt niet de betekenis toe die appellante daaraan gehecht wil zien.
Dat, nu, naar appellante stelt, doordat specialisten in de behoefte aan medische beroepsbeoefenaren in de desbetreffende beroepsgroepen voorzien, geen ruimte bestaat voor basisartsen om in die behoefte te voorzien, heeft het Gerecht voorts terecht evenmin tot het oordeel geleid dat de minister zich bij het bepalen van de behoefte niet op de in het rapport daarvoor gegeven normering heeft mogen baseren. Voor de minister stond ter beoordeling, welke de behoefte aan medische beroepsbeoefenaren in de door appellante vermelde werkzaamheden is en in hoeverre daarin wordt voorzien. Aan de wijze waarop in de behoefte wordt voorzien – naar appellante stelt in de meeste gevallen door de in Curaçao werkzame specialisten en niet door basisartsen – komt niet de betekenis toe die appellante daaraan gehecht wil zien.
8. Appellante betoogt voorts dat het Gerecht heeft miskend dat de beschikking van 22 november 2012 in strijd is met het in artikel 1, tweede lid, van het Europees Sociaal Handvest (hierna: het ESH) vervatte recht op arbeid.
8.1.
In artikel 1, deel II van het Europees Sociaal Handvest is als volgt bepaald:
Teneinde de doeltreffende uitoefening van recht op arbeid te waarborgen, verbinden Partijen zich:
1. (…);
2. het recht van de werknemer om in zijn onderhoud te voorzien door vrijelijk gekozen werkzaamheden daadwerkelijk te beschermen;
3. t/m 4. (…).
Teneinde de doeltreffende uitoefening van recht op arbeid te waarborgen, verbinden Partijen zich:
1. (…);
2. het recht van de werknemer om in zijn onderhoud te voorzien door vrijelijk gekozen werkzaamheden daadwerkelijk te beschermen;
3. t/m 4. (…).
8.2.
Reeds omdat artikel 1, tweede lid van het ESH naar zijn inhoud geen een ieder verbindende bepaling bevat en zich derhalve niet voor rechtstreekse toepassing door de rechter leent, faalt het betoog.
9. Appellante betoogt ten slotte dat het Gerecht heeft miskend dat de minister artikel 2, eerste lid, van de Landsverordening niet aan de afwijzing ten grondslag mocht leggen, omdat deze bepaling in strijd is met artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), alsmede artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: het IVBPR), nu in artikel 15, tweede lid, van de Landsverordening is bepaald dat het in artikel 2, eerste lid, vervatte verbod niet op medische beroepsbeoefenaren die in de Nederlandse Antillen geboren zijn, zogenoemde landskinderen, en daarmee gelijkgestelden van toepassing is, en aldus ongeoorloofd onderscheid tussen deze Nederlanders en andere Nederlanders wordt gemaakt.
9.1.
Artikel 14 van het EVRM heeft geen eigenstandige betekenis. Nu appellante deze bepaling niet inroept in combinatie met een andere materiële bepaling van dat verdrag, moet worden onderzocht of artikel 2, eerste lid, van de Landsverordening, gelezen in verbinding met artikel 15, tweede lid, in strijd is met de artikelen 1, eerste lid van het Twaalfde Protocol bij het EVRM en artikel 26 van het IVBPR.
9.2.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Twaalfde Protocol bij het EVRM moet het genot van elk in de wet neergelegd recht worden verzekerd, zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Ingevolge artikel 26 van het IVBPR zijn allen gelijk voor de wet en hebben zij zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert deze een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status, aldus die verdragsbepaling.
Ingevolge artikel 26 van het IVBPR zijn allen gelijk voor de wet en hebben zij zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert deze een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status, aldus die verdragsbepaling.
9.3.
Verboden discriminatie, als bedoeld in de hiervoor vermelde bepalingen, zou zich kunnen voordoen, indien toepassing van artikel 2, eerste lid, van de Landsverordening, gelezen in verbinding met artikel 15, tweede lid, de minister er toe zou nopen gelijke gevallen ongelijk te behandelen, zonder dat daarvoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat, dat wil zeggen het gemaakte onderscheid geen legitiem doel dient of geen redelijke verhouding bestaat tussen het gemaakte onderscheid maakt en het daarmee beoogde legitieme doel.
Op het terrein van economisch en sociaal beleid komt aan de regelgever in het algemeen een ruime beoordelingsvrijheid toe bij het beantwoorden van de vraag of een objectieve en redelijke grond bestaat om bepaalde categorieën van personen verschillend te behandelen (Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) 18 februari 2009, Andrejeva tegen Letland, no. 55707/00, paragraaf 89). Indien het niet gaat om onderscheid op basis van aangeboren kenmerken van een persoon, zoals geslacht, ras en etnische afkomst, dient het oordeel van de wetgever daarbij te worden geëerbiedigd, tenzij het van redelijke grond ontbloot is (EHRM 12 april 2006, Stec en anderen tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 65731/01, paragraaf 52, en EHRM 4 november 2008, Carson en anderen tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 42184/05, paragraaf 73 en 80).
Op het terrein van economisch en sociaal beleid komt aan de regelgever in het algemeen een ruime beoordelingsvrijheid toe bij het beantwoorden van de vraag of een objectieve en redelijke grond bestaat om bepaalde categorieën van personen verschillend te behandelen (Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) 18 februari 2009, Andrejeva tegen Letland, no. 55707/00, paragraaf 89). Indien het niet gaat om onderscheid op basis van aangeboren kenmerken van een persoon, zoals geslacht, ras en etnische afkomst, dient het oordeel van de wetgever daarbij te worden geëerbiedigd, tenzij het van redelijke grond ontbloot is (EHRM 12 april 2006, Stec en anderen tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 65731/01, paragraaf 52, en EHRM 4 november 2008, Carson en anderen tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 42184/05, paragraaf 73 en 80).
9.4.
In de memorie van toelichting bij de Landsverordening wordt voor het in artikel 2, eerste lid, gegeven verbod de volgende reden gegeven: “Met betrekking tot het ontwerp beperking vestiging medische beroepsbeoefenaren, dat in de onderhavige ontwerplandsverordening nader is uitgewerkt, en dat vooruitloopt en te zijner tijd vervangen zal worden door de in voorbereiding zijnde landsverordening beroepen in de gezondheidszorg, kan in de eerste plaats gewezen worden op het feit dat de instroom van geneeskundigen en andere beroepsbeoefenaren in de gezondheidszorg, afgezien van de formele eisen ten aanzien van de bevoegdheid van de betreffende beroepsbeoefenaren, in het bijzonder in het eilandgebied Curaçao, vrijwel onbeperkt doorgang vindt, met alle nadelige gevolgen van dien. Voor vele voorzieningen van gezondheidszorg kan inmiddels niet alleen van een voldoende bezetting worden gesproken, er is zelfs sprake van overbezetting. Het is algemeen bekend dat het aanbod van voorzieningen in de gezondheidszorg de vraag ernaar oproept en uit onderzoek is gebleken dat uitbreiding van het aantal geneeskundigen op zichzelf een toename van het aantal medische verrichtingen met zich meebrengt. En toename en uitbreiding van de voorzieningen van gezondheidszorg hebben weer stijging van de kosten van de gezondheidszorg tot gevolg. Elke uitbreiding van gezondheidszorg zal voor vele jaren een onnodige stijging van kosten met zich meebrengen. De stijging van de kosten van de gezondheidszorg wordt voor een niet onbelangrijk deel veroorzaakt door de voorgaande uitbreiding van het aanbod van beroepsbeoefenaren. Deze kosten moeten worden beheerst. (…) Allerwege wordt echter gesteld dat het beperken van de instroom van medische beroepsbeoefenaren een drukkend effect heeft op de stijging van de kosten verbonden aan de uitvoering van de gezondheidszorg. Om die reden acht de huidige Regering het in navolging van de CKOZ gewenst het onderhavige instrument opnieuw in het leven te roepen.”
Over het niet van toepassing zijn van het verbod op medische beroepsbeoefenaren die behoren tot de categorieën, vermeld in artikel 1 van de Ltu, is in de memorie van toelichting als volgt vermeld: “Artikel 12 regelt de mogelijke vrijstelling van de ontheffingsplicht voor Antilliaanse Nederlanders. Dit is de groep waarvan de SER en de Raad van Advies bij de totstandkoming van de Landsverordening tijdelijke beperking uitbreiding voorzieningen van gezondheidszorg hebben gezegd dat voor hen het recht op vrije vestiging – dat hen overigens ingevolge de Landsverordening toelating en uitzetting toekomt – behouden moet blijven. Zie Statenstukken, zitting 1994-1995-1715, no. 3, bladzijde 5. Het is in de gekozen opzet thans echter aan het eilandgebied te bepalen of zij deze vrijstellingsregeling wensen te activeren. Het eilandgebied kan zulks, in relatie tot de behoefte aan medische beroepsbeoefenaren (algemeen of slechts op bepaalde vakgebieden) immers het beste beoordelen. Het betreft hier veelal medische beroepsbeoefenaren die met een beurs of lening van het Land of een der eilandgebieden in Nederland hebben gestudeerd en terugkeren om hier het beroep uit te oefenen.”
Voor zover de hier van toepassing zijnde bepalingen in ongelijke behandeling van gelijke of gelijk te stellen gevallen voorzien, heeft het Gerecht, gelet op de in de toelichting weergegeven achtergrond daarvan, terecht geoordeeld dat de keuze van de wetgever van redelijke grond is ontbloot, noch tot een ongelijke behandeling leidt die onevenredig is aan dat doel. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen de beoordelingsruimte die in overeenstemming met de voormelde uitspraken van het EHRM aan de nationale autoriteiten op het desbetreffende terrein wordt gelaten. Het betoog faalt dan ook.
Over het niet van toepassing zijn van het verbod op medische beroepsbeoefenaren die behoren tot de categorieën, vermeld in artikel 1 van de Ltu, is in de memorie van toelichting als volgt vermeld: “Artikel 12 regelt de mogelijke vrijstelling van de ontheffingsplicht voor Antilliaanse Nederlanders. Dit is de groep waarvan de SER en de Raad van Advies bij de totstandkoming van de Landsverordening tijdelijke beperking uitbreiding voorzieningen van gezondheidszorg hebben gezegd dat voor hen het recht op vrije vestiging – dat hen overigens ingevolge de Landsverordening toelating en uitzetting toekomt – behouden moet blijven. Zie Statenstukken, zitting 1994-1995-1715, no. 3, bladzijde 5. Het is in de gekozen opzet thans echter aan het eilandgebied te bepalen of zij deze vrijstellingsregeling wensen te activeren. Het eilandgebied kan zulks, in relatie tot de behoefte aan medische beroepsbeoefenaren (algemeen of slechts op bepaalde vakgebieden) immers het beste beoordelen. Het betreft hier veelal medische beroepsbeoefenaren die met een beurs of lening van het Land of een der eilandgebieden in Nederland hebben gestudeerd en terugkeren om hier het beroep uit te oefenen.”
Voor zover de hier van toepassing zijnde bepalingen in ongelijke behandeling van gelijke of gelijk te stellen gevallen voorzien, heeft het Gerecht, gelet op de in de toelichting weergegeven achtergrond daarvan, terecht geoordeeld dat de keuze van de wetgever van redelijke grond is ontbloot, noch tot een ongelijke behandeling leidt die onevenredig is aan dat doel. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen de beoordelingsruimte die in overeenstemming met de voormelde uitspraken van het EHRM aan de nationale autoriteiten op het desbetreffende terrein wordt gelaten. Het betoog faalt dan ook.
10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. van der Poel, voorzitter, en mr. R.W.L. Loeb en mr. J.E.M. Polak, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.A. Martines, griffier.
w.g. Van der Poel
voorzitter
w.g. Martines
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 december 2014
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de griffier,
voor deze,
de griffier,
voor deze,