Uitspraak
HLAR 74649/15
Datum uitspraak: 8 april 2016
GEMEENSCHAPPELIJK HOF VAN JUSTITIE
VAN ARUBA, CURAÇAO, SINT MAARTEN
EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Verkeer, Vervoer en Ruimtelijke Planning,
appellant,
tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao van 8 oktober 2015 in zaaknr. 2015/74649 in het geding tussen:
de stichting Caribbean Research & Management of Biodiversity Foundation (hierna: Carmabi)
en
appellant.
Procesverloop
Bij brief van 4 september 2014 heeft Carmabi verzocht om openbaarmaking van documenten die betrekking hebben op de ontwikkeling van Oostpunt.
Bij beschikking van 8 juni 2015 heeft de minister zich onbevoegd verklaard op dat verzoek te beslissen.
Bij uitspraak van 8 oktober 2015 heeft het Gerecht het door Carmabi daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, die beschikking vernietigd en bepaald dat de minister binnen vier weken een beschikking geeft op het verzoek met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
Carmabi heeft een verweerschrift ingediend.
Bij beschikking van 9 december 2015 heeft de minister het verzoek niet‑ontvankelijk verklaard, dan wel grotendeels afgewezen.
Tegen deze beschikking heeft Carmabi beroep ingesteld.
Het Hof heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 maart 2016, waar de minister, vertegenwoordigd door G.N. Hollander, werkzaam in dienst van het land, bijgestaan door mr. A.C. van Hoof, advocaat, en Carmabi, vertegenwoordigd door haar bestuurder […] en haar wetenschappelijk directeur […], bijgestaan door mr. S.A. in ’t Veld, ook advocaat, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Landsverordening openbaarheid van bestuur (hierna: de Lob) wordt onder bestuursorgaan verstaan: de minister die het rechtstreeks aangaat.
Ingevolge de aanhef en onder b wordt onder document verstaan: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat.
Ingevolge de aanhef en onder c wordt onder bestuurlijke aangelegenheid verstaan: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan.
Ingevolge de aanhef en onder d wordt onder niet-ambtelijke adviescommissie verstaan: een van overheidswege ingestelde commissie, met als taak het adviseren van een of meer bestuursorganen en waarvan geen ambtenaren lid zijn, die het bestuursorgaan, waaronder zij ressorteren, adviseren over de onderwerpen die aan de commissie zijn voorgelegd. Ambtenaren, die secretaris of adviserend lid zijn van een adviescommissie, worden voor de toepassing van deze bepalingen niet als leden daarvan beschouwd, aldus die bepaling.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder verzoeken om informatie, neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid, richten tot een bestuursorgaan of tot de onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame departementen, diensten, bureaus en instellingen.
Ingevolge artikel 4 wordt Pro de verzoeker, indien het verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat, waarbij het verzoek is ingediend, zo nodig naar dat orgaan verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het doorgezonden onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker.
Ingevolge artikel 5, tweede lid, wordt een gehele of gedeeltelijke afwijzing van een schriftelijk verzoek schriftelijk en gemotiveerd aan de verzoeker medegedeeld.
Ingevolge artikel 6 beslist Pro het bestuursorgaan op het verzoek zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen drie weken na de dag, waarop het verzoek is ontvangen. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste drie weken verdagen. Van de verdaging wordt voor de afloop van de eerste termijn schriftelijk gemotiveerd mededeling gedaan aan de verzoeker, aldus die bepaling.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, draagt het bestuursorgaan zorg voor het openbaar maken, zo mogelijk met toelichting, van door niet-ambtelijke adviescommissies aan het orgaan uitgebrachte adviezen met het oog op het te vormen beleid, tezamen met de door het orgaan aan de commissies voorgelegde adviesaanvragen en voorstellen.
Ingevolge het tweede lid worden de in het eerste lid bedoelde stukken openbaar gemaakt door deze:
a. op te nemen in een algemeen verkrijgbare uitgave,
b. afzonderlijk uit te geven en algemeen verkrijgbaar te stellen, of
c. ter inzage te leggen, in kopie te verstrekken of uit te lenen.
Ingevolge het derde lid heeft openbaarmaking zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, nadat de adviezen zijn ontvangen, plaats. Hiervan en van de plaats van tervisielegging wordt mededeling gedaan in de Curaçaose Courant of in een plaatselijk algemeen verkrijgbaar dag- of weekblad, aldus die bepaling.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over tot personen herleidbare beleidsopvattingen. Onder intern beraad wordt verstaan: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor die bestuurlijke aangelegenheid. Onder tot personen herleidbare beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten, aldus die bepaling.
Ingevolge het tweede lid is het in het eerste lid bepaalde van overeenkomstige toepassing op adviezen van een ambtelijk of gemengd samengestelde adviescommissie. Onder ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie wordt verstaan: een commissie met als taak het adviseren van een of meer bestuursorganen, die geheel of gedeeltelijk is samengesteld uit ambtenaren, tot wier functie behoort het adviseren van het bestuursorgaan, waaronder zij ressorteren over de onderwerpen die aan die commissie zijn voorgelegd, aldus die bepaling.
Ingevolge de aanhef en onder b wordt onder document verstaan: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat.
Ingevolge de aanhef en onder c wordt onder bestuurlijke aangelegenheid verstaan: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan.
Ingevolge de aanhef en onder d wordt onder niet-ambtelijke adviescommissie verstaan: een van overheidswege ingestelde commissie, met als taak het adviseren van een of meer bestuursorganen en waarvan geen ambtenaren lid zijn, die het bestuursorgaan, waaronder zij ressorteren, adviseren over de onderwerpen die aan de commissie zijn voorgelegd. Ambtenaren, die secretaris of adviserend lid zijn van een adviescommissie, worden voor de toepassing van deze bepalingen niet als leden daarvan beschouwd, aldus die bepaling.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder verzoeken om informatie, neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid, richten tot een bestuursorgaan of tot de onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame departementen, diensten, bureaus en instellingen.
Ingevolge artikel 4 wordt Pro de verzoeker, indien het verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat, waarbij het verzoek is ingediend, zo nodig naar dat orgaan verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het doorgezonden onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker.
Ingevolge artikel 5, tweede lid, wordt een gehele of gedeeltelijke afwijzing van een schriftelijk verzoek schriftelijk en gemotiveerd aan de verzoeker medegedeeld.
Ingevolge artikel 6 beslist Pro het bestuursorgaan op het verzoek zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen drie weken na de dag, waarop het verzoek is ontvangen. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste drie weken verdagen. Van de verdaging wordt voor de afloop van de eerste termijn schriftelijk gemotiveerd mededeling gedaan aan de verzoeker, aldus die bepaling.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, draagt het bestuursorgaan zorg voor het openbaar maken, zo mogelijk met toelichting, van door niet-ambtelijke adviescommissies aan het orgaan uitgebrachte adviezen met het oog op het te vormen beleid, tezamen met de door het orgaan aan de commissies voorgelegde adviesaanvragen en voorstellen.
Ingevolge het tweede lid worden de in het eerste lid bedoelde stukken openbaar gemaakt door deze:
a. op te nemen in een algemeen verkrijgbare uitgave,
b. afzonderlijk uit te geven en algemeen verkrijgbaar te stellen, of
c. ter inzage te leggen, in kopie te verstrekken of uit te lenen.
Ingevolge het derde lid heeft openbaarmaking zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, nadat de adviezen zijn ontvangen, plaats. Hiervan en van de plaats van tervisielegging wordt mededeling gedaan in de Curaçaose Courant of in een plaatselijk algemeen verkrijgbaar dag- of weekblad, aldus die bepaling.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over tot personen herleidbare beleidsopvattingen. Onder intern beraad wordt verstaan: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor die bestuurlijke aangelegenheid. Onder tot personen herleidbare beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten, aldus die bepaling.
Ingevolge het tweede lid is het in het eerste lid bepaalde van overeenkomstige toepassing op adviezen van een ambtelijk of gemengd samengestelde adviescommissie. Onder ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie wordt verstaan: een commissie met als taak het adviseren van een of meer bestuursorganen, die geheel of gedeeltelijk is samengesteld uit ambtenaren, tot wier functie behoort het adviseren van het bestuursorgaan, waaronder zij ressorteren over de onderwerpen die aan die commissie zijn voorgelegd, aldus die bepaling.
2. Het verzoek ziet op de volgende documenten: (1) het beslisdocument, waarin de overheid een standpunt inneemt inzake de bestemmingswijziging van de gronden van Oostpunt, met de daarbij behorende bijlagen, (2) het advies of de adviezen van de commissie Oostpunt ten aanzien van de diverse zienswijzen, meer in het bijzonder de zijnswijze van Carmabi, (3) het advies van de projectcommissie en (4) overige adviezen, rapporten en documenten die door de overheid vervaardigd en gebruikt zijn om de conceptlandsverordening inclusief de gecorrigeerde bestemmingskaart op te stellen.
3. Aan de beschikking van 8 juni 2015 heeft de minister ten grondslag gelegd dat, nu de desbetreffende documenten zijn opgesteld in het kader van een wetgevingsproces en de minister deze onder zich heeft in zijn hoedanigheid van onderdeel van de formele wetgever, deze documenten niet zien op een bestuurlijke aangelegenheid, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder c, van de Lob, en de minister geen bestuursorgaan is, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van de Lob.
4. Het Gerecht heeft overwogen dat de Lob een brede doelstelling heeft, te weten de burgers in de gelegenheid te stellen besluitvormingsprocessen te doorzien. In dit licht bezien vormt het tot stand brengen van wetgeving, en dus ook de ontwerp-Landsverordening herziening Oostpunt tot wijzigen van het Eilandelijk Ontwikkelingsplan, bij uitstek een bestuurlijke aangelegenheid en bestaat geen grond om de door de minister voorgestane, beperkende uitleg van de term ‘bestuurlijke aangelegenheid’ hier te volgen. Eveneens in dit licht bezien, moet onder ‘de minister die het rechtstreeks aangaat’ worden verstaan: de minister die de betrokken documenten feitelijk onder zich heeft. Voorts is er geen bijzondere wetgeving, op grond waarvan voor documenten, die een rol spelen bij de totstandbrenging van formele wetgeving, de Lob buiten toepassing dient te blijven, aldus het Gerecht.
5. De minister betoogt dat het Gerecht, door te overwegen dat de desbetreffende documenten een bestuurlijke aangelegenheid in de zin van de Lob betreffen, heeft miskend dat deze zijn opgesteld in het kader van een wetgevingsproces.
5.1. Uit artikel 3, eerste lid, van de Lob vloeit voort dat de Lob van toepassing is op documenten, die informatie bevatten over een bestuurlijke aangelegenheid. Documenten, opgesteld in het kader van een wetgevingsproces, zijn niet uitdrukkelijk van het toepassingsbereik van de Lob uitgezonderd. Voorts biedt de totstandkomingsgeschiedenis van de Lob geen steun voor het door de minister gemaakte onderscheid tussen documenten die een proces betreffen dat voorafgaand aan de totstandkoming van wetgeving plaatsvindt en andere documenten die betrekking hebben op het bestuur. Dit onderscheid kan evenmin worden gemaakt op basis van de aard en de inhoud van de desbetreffende documenten. De documenten bevatten informatie over de aan het besluitvormingsproces in het kader van op te stellen conceptwetgeving ten grondslag liggende adviezen. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Lob moet onder bestuurlijke aangelegenheid mede worden verstaan de voorbereiding van de aangelegenheid. Voorts dient de term ‘bestuurlijk’ volgens de memorie van toelichting bij de Nederlandse Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob; Kamerstukken II, 19859, nr. 3, p. 25) ruim te worden opgevat en heeft deze betrekking op het openbaar bestuur in al zijn facetten. De definitie van de term ‘bestuurlijke aangelegenheid’ in de Lob komt geheel overeen met die in de Wob, waarmee de wetgever hier te lande kennelijk heeft beoogd aan te sluiten bij de Nederlandse regeling, zodat de totstandkomingsgeschiedenis van die regeling die geleid heeft tot vorenbedoelde ruimte uitleg van die term in de Nederlandse rechtspraak ook betekenis heeft voor de uitleg van dezelfde term in de Lob. Gelet op het vorenoverwogene, heeft het Gerecht met juistheid geoordeeld dat de desbetreffende documenten betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid in de zin van de Lob. Het betoog faalt.
6. De minister betoogt voorts dat het Gerecht, door te overwegen dat hij in dit verband als bestuursorgaan in de zin van de Lob is aan te merken, heeft miskend dat hij, waar het de ruimtelijke planning van Oostpunt betreft, in twee onderscheiden hoedanigheden handelt, te weten als onderdeel van de Raad van Ministers, en aldus als onderdeel van de formele wetgever, en als de minister die het rechtstreeks aangaat in de zin van de Lob. Volgens de minister heeft het verzoek van Carmabi betrekking op documenten die kunnen leiden tot de goedkeuring door de Staten van een concept-landsverordening tot herziening van de bestemmingsvoorschriften inzake Oostpunt en strekt het aldus tot openbaarmaking van documenten die onder de verantwoordelijkheid van een orgaan van de formele wetgever vallen. Daarvoor gelden aparte openbaarmakingsregels, aldus de minister, verwijzend naar de artikelen 10 en 19 van het Reglement van Orde voor de Raad van Ministers.
6.1. Dit betoog faalt evenzeer. Ook in zoverre biedt de Lob, noch haar totstandkomingsgeschiedenis, grond voor het door de minister gemaakte onderscheid. Voor zover de minister betoogt dat de grondslag voor het door hem voorgestane onderscheid moet worden gevonden in het feit dat terzake aparte openbaarmakingsregels gelden, geeft dat, wat daar verder van zij, geen grond voor een ander oordeel. De in het Reglement van Orde voor de Raad van Ministers neergelegde regels voorzien evenmin in de geheimhouding van de desbetreffende documenten. In dit verband zij nog verwezen naar de toelichting op artikel 19 van Pro dat reglement, waaruit valt af te leiden dat de Lob verplicht tot het verschaffen van informatie over bepaalde elementen van de inhoud van documenten die aan de ministerraad worden aangeboden. Voor zover de minister verwijst naar openbaarmakingsregels terzake van aan de Staten aangeboden conceptlandsverordeningen, is dat evenzeer tevergeefs, nu deze zien op de desbetreffende landsverordeningen, niet op de documenten betreffende de daaraan voorafgaande besluitvorming.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep bestaat geen aanleiding.
9. Bij voormelde beschikking van 9 december 2015 heeft de minister, ter uitvoering van de in hoger beroep aangevallen uitspraak, het verzoek om openbaarmaking, voor zover het 19 van de opgevraagde documenten betreft, afgewezen. De afwijzing betreft de volgende documenten:
1) Besluit van het bestuurscollege van 22 september 2010, no. 2010/13000, tot instelling van de Projectcommissie Oostpunt;
2) Advies van de Projectcommissie Oostpunt van 30 mei 2011;
3) Beslissing van de raad van ministers van 1 juni 2011;
4) Wetsontwerp, per mail van 3 november 2011 door advocatenkantoor Soliana, Bonapart & Aardenburg aan de afdeling Wetgeving en Juridische Zaken (hierna: WJZ) aangeboden;
5) Advies van WJZ aan de minister van 9 februari 2012;
6) Advies namens de minister van Financiën ten aanzien van de financiële paragraaf van de Ontwerp Landsverordening herziening bestemmingsvoorschriften Oostpunt van 11 mei 2012;
7) Brief van de interne juridisch adviseur van de minister van 23 februari 2012;
8) Advies van de stichting NAAM van 31 oktober 2012 betreffende cultuurhistorische waarden;
9) Besluit van de raad van ministers van 15 augustus 2012 inzake de vaststelling van het concept van de ontwerp-landsverordening tot herziening van het Eilandelijk Ontwikkelingsplan Curaçao met bijbehorende memorie van toelichting en te volgen procedure;
10) Door diverse (rechts)personen ingediende zienswijzen;
11) Verslagen van hoorzittingen met diverse belanghebbenden gehouden;
12) Definitief advies van de Commissie Oostpunt aan de minister van 3 december 2013;
13) Presentatie van de Commissie Zienswijzen Oostpunt aan de minister van 6 februari 2014;
14) Presentatie van de Projectcommissie Oostpunt aan de minister van 6 februari 2014;
15) Definitief advies van de Projectcommissie Zienswijzen Oostpunt aan de minister van 6 februari 2014;
16) Advies van de minister van Financiën aan de minister van 11 mei 2012;
17) Voorstel van de minister ten aanzien van een te nemen beslissing door de raad van ministers van 29 augustus 2014;
18) Beslisdocument (ongedateerd) dat is meegestuurd in de omslag met het voorstel van de minister en aan de raad van ministers is aangeboden (aldaar ingekomen 4 september 2014);
19) Ontwerp Landsverordening tot wijziging van bestemmingsvoorschriften Oostpunt.
1) Besluit van het bestuurscollege van 22 september 2010, no. 2010/13000, tot instelling van de Projectcommissie Oostpunt;
2) Advies van de Projectcommissie Oostpunt van 30 mei 2011;
3) Beslissing van de raad van ministers van 1 juni 2011;
4) Wetsontwerp, per mail van 3 november 2011 door advocatenkantoor Soliana, Bonapart & Aardenburg aan de afdeling Wetgeving en Juridische Zaken (hierna: WJZ) aangeboden;
5) Advies van WJZ aan de minister van 9 februari 2012;
6) Advies namens de minister van Financiën ten aanzien van de financiële paragraaf van de Ontwerp Landsverordening herziening bestemmingsvoorschriften Oostpunt van 11 mei 2012;
7) Brief van de interne juridisch adviseur van de minister van 23 februari 2012;
8) Advies van de stichting NAAM van 31 oktober 2012 betreffende cultuurhistorische waarden;
9) Besluit van de raad van ministers van 15 augustus 2012 inzake de vaststelling van het concept van de ontwerp-landsverordening tot herziening van het Eilandelijk Ontwikkelingsplan Curaçao met bijbehorende memorie van toelichting en te volgen procedure;
10) Door diverse (rechts)personen ingediende zienswijzen;
11) Verslagen van hoorzittingen met diverse belanghebbenden gehouden;
12) Definitief advies van de Commissie Oostpunt aan de minister van 3 december 2013;
13) Presentatie van de Commissie Zienswijzen Oostpunt aan de minister van 6 februari 2014;
14) Presentatie van de Projectcommissie Oostpunt aan de minister van 6 februari 2014;
15) Definitief advies van de Projectcommissie Zienswijzen Oostpunt aan de minister van 6 februari 2014;
16) Advies van de minister van Financiën aan de minister van 11 mei 2012;
17) Voorstel van de minister ten aanzien van een te nemen beslissing door de raad van ministers van 29 augustus 2014;
18) Beslisdocument (ongedateerd) dat is meegestuurd in de omslag met het voorstel van de minister en aan de raad van ministers is aangeboden (aldaar ingekomen 4 september 2014);
19) Ontwerp Landsverordening tot wijziging van bestemmingsvoorschriften Oostpunt.
10. Het beroep van Carmabi van 13 januari 2016 tegen de beschikking van 9 december 2015 wordt, gelet op artikel 78c van de Landsverordening administratieve rechtspraak (hierna: de Lar), geacht mede betrekking te hebben op dit geding, aangezien bij die beschikking niet geheel aan het verzoek van Carmabi is tegemoetgekomen en Carmabi aldus daarbij belang heeft.
11. Het Hof heeft met toepassing van artikel 24, eerste lid, van de Lar van de door de minister vertrouwelijk overgelegde documenten kennis genomen.
12. Aan de beschikking van 9 december 2015 heeft de minister, voor zover het verzoek daarbij is afgewezen, in de eerste plaats ten grondslag gelegd dat de desbetreffende documenten geen bestuurlijke aangelegenheid betreffen die de minister rechtstreeks aangaan. Subsidiair heeft de minister de weigeringsgronden van artikel 12, eerste lid, van de Lob, onderscheidenlijk artikel 11, tweede lid, aanhef en onder d, van de Lob ingeroepen. Volgens de minister zijn de opgevraagde documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevatten zij tot personen herleidbare beleidsopvattingen, als bedoeld in artikel 12, eerste lid, van de Lob, onderscheidenlijk weegt het belang van het verstrekken van informatie niet op tegen dat van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
13. Carmabi betoogt dat de minister zich bij de weigering de desbetreffende documenten openbaar te maken ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat deze tot personen herleidbare beleidsopvattingen bevatten. Volgens haar hebben de stukken een feitelijk karakter, dan wel zijn zij opgesteld in het kader van advies of overleg. Zo uit bepaalde passages beleidsopvattingen tot een persoon kunnen worden herleid, had de minister deze documenten desgewenst kunnen anonimiseren, aldus Carmabi.
14. Voor zover de minister het verzoek heeft afgewezen, omdat het geen bestuurlijke aangelegenheid betreft die hem als bestuursorgaan in de zin van de Lob rechtstreeks aangaat, komt de beschikking van 9 december 2015, reeds gelet op het hiervoor onder 5.1 en 6.1 overwogene, voor vernietiging in aanmerking.
Voor zover de minister aan de afwijzing ten grondslag heeft gelegd dat het verzoek ten onrechte aan hem is gericht, geldt hetzelfde, omdat een document in de zin van de Lob ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van die landsverordening een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal is dat gegevens bevat. Aldus is doorslaggevend of het desbetreffende stuk feitelijk onder de minister berust, hetgeen, zoals door de minister niet is betwist, ten aanzien van de geweigerde stukken het geval is, nog daargelaten dat de minister, indien het verzoek een verzoek om openbaarmaking van een onder een ander bestuursorgaan berustend stuk betreft, ingevolge artikel 4 van Pro de Lob gehouden zou zijn de verzoeker naar dat bestuursorgaan te verwijzen.
Gelet op het vorenoverwogene, is de minister gehouden document 11, dat een bestuurlijke aangelegenheid betreft en welk document de minister feitelijk onder zich heeft, openbaar te maken, nu hij aan de weigering daartoe slechts ten grondslag heeft gelegd dat het geen door de overheid opgestelde documenten betreft en het geen bestuurlijke aangelegenheid betreft die hem rechtstreeks aangaat.
Voor zover de minister aan de afwijzing ten grondslag heeft gelegd dat het verzoek ten onrechte aan hem is gericht, geldt hetzelfde, omdat een document in de zin van de Lob ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van die landsverordening een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal is dat gegevens bevat. Aldus is doorslaggevend of het desbetreffende stuk feitelijk onder de minister berust, hetgeen, zoals door de minister niet is betwist, ten aanzien van de geweigerde stukken het geval is, nog daargelaten dat de minister, indien het verzoek een verzoek om openbaarmaking van een onder een ander bestuursorgaan berustend stuk betreft, ingevolge artikel 4 van Pro de Lob gehouden zou zijn de verzoeker naar dat bestuursorgaan te verwijzen.
Gelet op het vorenoverwogene, is de minister gehouden document 11, dat een bestuurlijke aangelegenheid betreft en welk document de minister feitelijk onder zich heeft, openbaar te maken, nu hij aan de weigering daartoe slechts ten grondslag heeft gelegd dat het geen door de overheid opgestelde documenten betreft en het geen bestuurlijke aangelegenheid betreft die hem rechtstreeks aangaat.
15. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van Pro de Wob (Kamerstukken II, 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13 en 38) wordt het interne karakter van een stuk bepaald door het oogmerk waarmee het is opgesteld. Zij die het hebben opgesteld of de inhoud ervan voor hun verantwoording hebben genomen, moeten voor toepasselijkheid van die bepaling de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor henzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. De definitie van de term ‘intern beraad’ in de Lob komt geheel overeen met die van die term in de Wob, waarmee de wetgever hier te lande kennelijk heeft beoogd aan te sluiten bij de Nederlandse regeling, zodat de totstandkomingsgeschiedenis van die regeling en de Nederlandse rechtspraak terzake eveneens betekenis heeft voor de uitleg van de term in de Lob.
16. Na kennis te hebben genomen van de stukken 3, 5, 6 (kennelijk gelijk aan 16), 7, 9, 12, 14, 15, 17, en 18, acht het Hof aannemelijk dat de opstellers ervan het oogmerk hebben gehad deze slechts op te stellen ten behoeve van personen binnen de overheid, zodat de minister zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat deze documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad.
17. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Lob wordt onder tot personen herleidbare beleidsopvattingen verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Volgens de toelichting op artikel 12 van Pro de Lob (p. 9) moet het mogelijk zijn dat in de onderlinge ambtelijke verhoudingen of in de verhouding minister-ambtenaar of minister-minister openhartig van gedachten wordt gewisseld. Het is niet in het belang van het beginsel van openbaarheid van bestuur naar buiten te moeten brengen, wie wat op welke manier heeft gezegd. Anders zou moeten worden gevreesd voor consequenties voor de ambtenaar of de minister in het privéleven en kan daardoor de zuiverheid van de discussie geweld worden aangedaan, aldus de memorie van toelichting. Voor de vraag of sprake is van tot personen herleidbare beleidsopvattingen, is de inhoud van het document bepalend, waarbij van belang is, of dat document naar zijn aard een persoonlijk karakter heeft. Ter beantwoording van de vraag of een advies van een externe deskundige ten behoeve van intern beraad tot personen herleidbare opvattingen bevat, is voorts beslissend of dat advies een overwegend objectief karakter heeft.
18. Na kennis te hebben genomen van de stukken 5, 7 en 14, oordeelt het Hof dat de minister zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat deze tot personen herleidbare beleidsopvattingen bevatten. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat deze stukken concrete beleidsmatige aanbevelingen van een ambtenaar (stuk 5), een interne juridisch adviseur (stuk 7) en een kennelijk gemengde commissie (stuk 14) aan de minister bevatten.
19. Na kennis te hebben genomen van de stukken 3, 6 (kennelijk gelijk aan 16), 9, en 17, oordeelt het Hof dat deze geen tot personen te herleiden beleidsopvattingen bevatten. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de desbetreffende documenten niet naar hun aard een persoonlijk en/of een overwegend objectief karakter hebben en voorts doorgaans slechts procedurele aspecten bevatten. De besluiten van de raad van ministers (stukken 3 en 9) bevatten voorts slechts een weergave van de genomen besluiten en procedurele aspecten, derhalve geen tot personen herleidbare beleidsopvattingen. Desgewenst bestaat voor de minister de mogelijkheid om bij openbaarmaking van document 9 vermelding van de functionaris, conform wiens advies de raad van ministers het desbetreffende besluit heeft genomen, weg te lakken.
Ten aanzien van de stukken 12 en 15, oordeelt het Hof dat daarin weliswaar enige tot personen herleidbare beleidsopvattingen voorkomen, maar dat niet aan gehele openbaarmaking van die stukken in de weg dient te staan. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat daarin, naast beleidsaanbevelingen, ook procedurele aspecten en beoordelingen van de door derden ingediende zienswijzen zijn vervat. Voorts acht het Hof van belang dat de minister bij openbaarmaking van deze stukken de namen van de desbetreffende commissieleden desgewenst telkens weg kan lakken, evenals hij dat kan doen bij passages, waarin beleidsaanbevelingen worden gedaan, die volgens hem tot personen herleidbare beleidsopvattingen bevatten.
Ook ten aanzien van stuk 18, oordeelt het Hof dat daarin weliswaar enige tot personen herleidbare beleidsopvattingen voorkomen, maar dat niet aan gehele openbaarmaking van dat stuk in de weg dient te staan. Daarbij wordt in de eerste plaats in aanmerking genomen dat dat stuk een gemengd karakter heeft, te weten dat daarin naast beleidsmatige aspecten ook procedurele aspecten aan de orde komen. Voorts kan de minister bij openbaarmaking van dit stuk vermelding van de desbetreffende functionaris desgewenst telkens weg lakken, evenals hij dat kan doen bij passages die volgens hem uitsluitend tot personen herleidbare beleidsopvattingen bevatten.
Ten aanzien van de stukken 12 en 15, oordeelt het Hof dat daarin weliswaar enige tot personen herleidbare beleidsopvattingen voorkomen, maar dat niet aan gehele openbaarmaking van die stukken in de weg dient te staan. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat daarin, naast beleidsaanbevelingen, ook procedurele aspecten en beoordelingen van de door derden ingediende zienswijzen zijn vervat. Voorts acht het Hof van belang dat de minister bij openbaarmaking van deze stukken de namen van de desbetreffende commissieleden desgewenst telkens weg kan lakken, evenals hij dat kan doen bij passages, waarin beleidsaanbevelingen worden gedaan, die volgens hem tot personen herleidbare beleidsopvattingen bevatten.
Ook ten aanzien van stuk 18, oordeelt het Hof dat daarin weliswaar enige tot personen herleidbare beleidsopvattingen voorkomen, maar dat niet aan gehele openbaarmaking van dat stuk in de weg dient te staan. Daarbij wordt in de eerste plaats in aanmerking genomen dat dat stuk een gemengd karakter heeft, te weten dat daarin naast beleidsmatige aspecten ook procedurele aspecten aan de orde komen. Voorts kan de minister bij openbaarmaking van dit stuk vermelding van de desbetreffende functionaris desgewenst telkens weg lakken, evenals hij dat kan doen bij passages die volgens hem uitsluitend tot personen herleidbare beleidsopvattingen bevatten.
20. Bij de beschikking van 9 december 2015 heeft de minister het verzoek om openbaarmaking van de documenten 1, 2, 4, 8, 10, 13 en 19 afgewezen. Hoewel daartoe ingevolge artikel 23, eerste lid, van de Lar gehouden, heeft de minister deze stukken niet aan het Hof overgelegd, zodat het Hof van deze stukken geen kennis heeft kunnen nemen ter beoordeling van de door de minister ter zake toegepaste gronden tot weigering van openbaarmaking daarvan. Gevolg is dat de beschikking van 9 december 2015 in zoverre reeds om deze reden voor vernietiging in aanmerking komt. Dat betekent dat de minister thans gehouden is deze stukken openbaar te maken. Hetzelfde geldt voor de bij het hierna onder 21 vermelde document 24 behorende bijlage “Prognose Woningbehoefte 2011-2036” (20), een onderzoek van de Universiteit van de Nederlandse Antillen. Bij overlegging van de stukken heeft de minister zich kennelijk op het standpunt gesteld dat het verzoek mede op dit document ziet, maar heeft hij dit stuk niet binnen de daartoe door het Hof gestelde termijn overgelegd. Ook dat stuk dient thans openbaar gemaakt te worden.
21. Blijkens de beschikking van 9 december 2015 omvat de weigering mede de brief van de minister aan Carmabi van 1 maart 2011 (21), de brief van de voorzitter van de Projectcommissie Oostpunt aan de minister van 21 juni 2012 met als bijlage een advies van een externe juridische adviseur van 11 juni 2012 (22), het advies van WJZ aan de minister van 4 augustus 2014 (23), het concept beslisdocument en advies van de afdeling UO-ROP van 23 mei 2014 (24), het advies van WJZ aan de minister-president van 31 juli 2012 (25) en de Aanbiedingsbrief Projectcommissie Landsverordening en memorie van toelichting aan de raad van ministers van 13 december 2011 (26). De minister heeft in die beschikking evenwel niet gemotiveerd, waarom openbaarmaking van deze documenten achterwege is gelaten. De beschikking van 9 december 2015 komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Dat betekent dat de minister thans gehouden is deze stukken openbaar te maken. Overigens geldt ten aanzien van voormelde brief van 1 maart 2011 dat de Lob daarop niet van toepassing is, nu het openbare informatie betreft. De plicht tot openbaarmaking ingevolge de Lob heeft geen betrekking op informatie die openbaar is.
22. Onder de door de minister overgelegde stukken bevindt zich ook het “Deelverslag met betrekking tot de herziening van de bestemmingsvoorschriften van Oostpunt ex artikel 8 EROC Pro (ongedateerd)” (27). Door dit document over te leggen als op de zaak betrekking hebbend stuk, als bedoeld in artikel 23, eerste lid, van de Lar, heeft de minister zich kennelijk op het standpunt gesteld dat het verzoek mede daarop ziet. In de beschikking van 9 december 2015 is evenwel niet gemotiveerd, dat en waarom openbaarmaking van deze stukken achterwege dient te blijven. De beschikking van 9 december 2015 komt ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Dat betekent dat de minister thans gehouden is dit stuk openbaar te maken.
23. Het beroep is gegrond, voor zover het de documenten 1, 2, 3, 4, 6 (kennelijk gelijk aan 16), 8, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26 en 27 betreft. De beschikking van 9 december 2015 dient in zoverre te worden vernietigd. Dit leidt tot na te melden beslissingen. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat Carmabi verzocht heeft om nakoming van enige verplichting tot openbaarmaking te verzekeren door oplegging van een dwangsom.
24. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden verwezen.
Beslissing
Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba:
I.
bevestigtde aangevallen uitspraak;
bevestigtde aangevallen uitspraak;
II.
verklaarthet beroep tegen de beschikking van de minister van 9 december 2015
gegrond, voor zover het de documenten 1, 2, 3, 4, 6 (kennelijk gelijk aan 16), 8, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26 en 27 betreft;
verklaarthet beroep tegen de beschikking van de minister van 9 december 2015
gegrond, voor zover het de documenten 1, 2, 3, 4, 6 (kennelijk gelijk aan 16), 8, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26 en 27 betreft;
III.
vernietigtdie beschikking, voor zover daarbij is geweigerd die documenten openbaar te maken;
vernietigtdie beschikking, voor zover daarbij is geweigerd die documenten openbaar te maken;
IV.
bepaaltdat de minister de onder II vermelde documenten binnen twee weken na verzending van deze uitspraak openbaar maakt op straffe van een dwangsom van NAf 2.000,- per dag of gedeelte van iedere dag dat dit niet gebeurt, met een maximum van NAf 60.000,-;
bepaaltdat de minister de onder II vermelde documenten binnen twee weken na verzending van deze uitspraak openbaar maakt op straffe van een dwangsom van NAf 2.000,- per dag of gedeelte van iedere dag dat dit niet gebeurt, met een maximum van NAf 60.000,-;
V.
veroordeeltde minister tot vergoeding aan Carmabi van de bij deze in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van NAf. 1.400,- (zegge: eenduizendvierhonderd gulden), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
veroordeeltde minister tot vergoeding aan Carmabi van de bij deze in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van NAf. 1.400,- (zegge: eenduizendvierhonderd gulden), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. van der Poel, voorzitter, en mr. R.W.L. Loeb en mr. A.W.M. Bijloos, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Jussen, griffier.
w.g. Van der Poel
voorzitter
w.g. Jussen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 april 2016
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de griffier,
voor deze,
de griffier,
voor deze,