Uitspraak
AUA2024H00020
Datum uitspraak: 15 januari 2025
gemeenschappelijk hof van jusTitie
van aruba, CURAÇAO, SINT MAARTEN
EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Justitie en Sociale Zaken (hierna: de minister),
appellant,
tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Aruba van
6 december 2023 in zaak nr. AUA202301286, in het geding tussen:
6 december 2023 in zaak nr. AUA202301286, in het geding tussen:
[omwonende], wonend in Aruba,
en
de minister
Procesverloop
Bij beschikking van 23 december 2020 heeft de minister aan de Dienst Openbare Werken (hierna: DOW) een hindervergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een verbrandingsinstallatie te Parkietenbos (hierna: hindervergunning).
Bij beschikking van 5 maart 2023 heeft de minister het door [omwonende] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (hierna: bestreden beschikking).
Bij uitspraak van 6 december 2023 heeft het Gerecht het door [omwonende] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beschikking vernietigd, de hindervergunning herroepen en bepaald dat de minister opnieuw moet beslissen op de aanvraag om een hindervergunning.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) heeft een deskundigenbericht uitgebracht.
DOW heeft daarop een zienswijze naar voren gebracht.
Het Hof heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 oktober 2024. De minister werd vertegenwoordigd door mr. A.F.J. Caster en mr. Y.F.M. Kaarsbaan, beiden werkzaam bij de Directie Wetgeving en Juridische Zaken. [omwonende] werd bijgestaan door mr. A.K.E. Henriquez, advocaat in Curaçao. DOW werd vertegenwoordigd door [beleidsmedewerker], beleidsmedewerker bij DOW.
Overwegingen
Inleiding
DOW heeft de minister op 2 juli 2020 verzocht om de hindervergunning. De hindervergunning wordt vanaf 2021 gebruikt voor het verbranden van verschillende soorten afval in een vuilverbrandingsinstallatie, ook wel incinerator, op de afvalstortplaats Parkietenbos. Het gaat om medisch afval, dierlijke karkassen en slib afkomstig van rioolwaterzuiveringsinstallaties. Vóór verlening van de hindervergunning werd het afval zonder gebruik van een vuilverbrandingsinstallatie verbrand in de grond van het terrein van Parkietenbos dan wel in containers. Als gevolg van overbelasting van de vuilverbrandingsinstallatie in september 2023 defect gegaan. Sindsdien kon de installatie niet meer worden gebruikt en is ervoor gekozen het afval tijdelijk op te slaan.
[omwonende] woont in de omgeving van Parkietenbos en ervaart ernstige hinder van de vuilverbrandingsinstallatie. Zij vreest ook voor gevaar en gezondheidsschade voor haar en haar kinderen.
Aangevallen uitspraak
3. Het Gerecht heeft onder meer overwogen dat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat de vrees van [omwonende] voor hinder van ernstige aard, gevaar en schade aan de gezondheid zich niet voordoet. De adviezen van de Directie Natuur en Milieu (hierna: DNM) van 24 juli 2020, de Dienst Technische Inspecties van 3 augustus 2020, en de Dienst Brandweer van 1 december 2020 zijn daarvoor onvoldoende. De enkele verwijzing naar de vastgestelde emissiegrenswaarden behorende bij het advies van DNM is ook onvoldoende omdat niet is toegelicht waar deze grenswaarden op zijn gebaseerd en hoe die zich verhouden tot internationale milieunormen. Het Gerecht heeft hierin aanleiding gezien de hindervergunning te herroepen waardoor de verbrandingsinstallatie sinds 6 december 2023 niet meer mag worden gebruikt.
Voorlopige voorziening in hoger beroep
4. De minister heeft hoger beroep ingesteld en de voorzitter van het Hof verzocht een voorlopige voorziening te treffen ter voorkoming van een noodsituatie. Als gevolg van de uitspraak van het Gerecht mocht de verbrandingsinstallatie immers niet meer worden gebruikt waardoor het afval tijdelijk moest worden opgeslagen. De voorzitter van het Hof heeft bij uitspraak van 8 mei 2024 het verzoek om voorlopige voorziening toegewezen in die zin dat van de verbrandingsinstallatie gebruik mag worden gemaakt voor de duur van de hoofdzaak in hoger beroep met inachtneming van de in de uitspraak opgenomen voorwaarden en verplichtingen. Aan de toewijzing is ten grondslag gelegd dat de grens van de opslagcapaciteit voor medisch afval en slib in zicht was en dat die van dierlijke karkassen inmiddels was bereikt. Als gevolg hiervan kon een noodsituatie ontstaan. De belangen van natuur, milieu en volksgezondheid waaronder begrepen de belangen van de omwonenden en dus ook van [omwonende], waren daarom meer gediend met het weer in gebruik nemen van de incinerator dan zonder. De voorzitter van het Hof heeft aan het gebruik een reeks voorwaarden verbonden die er onder meer uit bestaan dat de voorschriften uit het 'operating manual' van de fabrikant/leverancier in acht moeten worden genomen, de voorschriften en bepalingen verbonden aan de hindervergunning en extra verplichtingen opgenomen in de overwegingen 12 en 13 van de uitspraak op het verzoek. Daarnaast heeft de voorzitter bepaald dat de voorziening geldt tot de dag waarop het Hof uitspraak doet in de hoofdzaak, dat wil zeggen tot de datum waarop deze uitspraak wordt gedaan.
Recente ontwikkeling
5. De minister heeft op de zitting aangegeven dat er een nieuwe overheids-nv, Aruba Waste Water Solutions (hierna: AWSS) is opgericht die zorg zal dragen voor de exploitatie van de vuilverbrandingsinstallatie. Deze installatie, de rioolstelsels van Aruba, de drie RWZI's van Aruba en alle daarmee samenhangende toebehoren zijn bij de Landsverordening overdracht rioolnetwerk en vuilverbrandingsinstallatie (AB 2024, no. 23) aan AWSS overgedragen. Deze landsverordening is op 1 juli 2024 in werking getreden. De aan AWSS te verlenen hindervergunning voor het in gebruik nemen van de vuilverbrandingsinstallatie wordt momenteel ambtelijk voorbereid. De minister kon niet aangeven wanneer de hindervergunning naar verwachting zal worden verleend.
Het hoger beroep
6. De minister keert zich in hoger beroep tegen het herroepen van de hindervergunning door het Gerecht. Volgens de minister is het herroepen disproportioneel omdat als gevolg daarvan moet worden teruggevallen op openluchtverbranding zonder enige vorm van emissiecontrole. Dit heeft nog meer negatieve gevolgen voor de volksgezondheid en het algemeen belang.
6.1.
Het Hof heeft de STAB verzocht onderzoek in te stellen naar, kort gezegd, de geschiktheid van de vuilverbrandingsinstallatie voor het verbranden en/of drogen van de drie genoemde afvalsoorten en de daarbij te hanteren normen en emissiegrenswaarden. Dit heeft geresulteerd in het deskundigenbericht van 28 augustus 2024. De STAB concludeert dat de afvalverbrandingsinstallatie geschikt is voor het gescheiden verbranden van verschillende soorten afval, waaronder medisch afval, RWZI-slib en dierlijke karkassen, met een maximale capaciteit van 500 kg per uur. De STAB heeft in zijn rapport ook zijn emissienormen en emissiegrenswaarden genoemd waaraan de installatie moet voldoen. Tenslotte heeft de STAB in hoofdstuk 14 van het deskundigenbericht een concreet voorstel gedaan tot aanpassing van de voorschriften verbonden aan de hindervergunning. Het gaat in totaal om 24 vergunningsvoorschriften.
6.2.
Partijen hebben de bevindingen van het deskundigenbericht van de STAB niet bestreden en hebben op de zitting aangegeven zich in de vergunningvoorschriften te kunnen vinden. Het Hof ziet ook verder geen aanleiding om te twijfelen aan de conclusies van de STAB, en de voorgestelde vergunningsvoorschriften. Dat laat onverlet dat er wel een nieuwe hindervergunning zal moeten worden verleend waarin de vergunningsvoorschriften overeenkomstig hoofdstuk 14 van het deskundigenrapport van de STAB zijn opgenomen. Op de zitting is met partijen besproken dat de minister een dergelijke nieuwe hindervergunning aan AWSS zal verlenen. Zoals in 5 is overwogen, kon de minister niet aangeven wanneer deze vergunning wordt verleend. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met het in gebruik nemen van de afvalverbrandingsinstallatie overeenkomstig adequate normen en grenswaarden zoals voorgesteld in het deskundigenbericht, dat ook ten grondslag ligt aan de getroffen voorlopige voorziening, ziet het Hof aanleiding om aan DOW een hindervergunning te verlenen voor de duur van zes maanden, met daaraan verbonden de 24 door de STAB voorgestelde vergunningsvoorschriften.
Slotsom
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover het Gerecht heeft bepaald dat de minister opnieuw op de aanvraag van DOW om een hindervergunning moet beslissen, en de aangevallen uitspraak in de plaats treedt van de bestreden beschikking. In plaats daarvan zal het Hof zelf in de zaak voorzien door de door DOW op 2 juli 2020 verzochte hindervergunning te verlenen voor de duur van zes maanden vanaf de datum van deze uitspraak voor het oprichten en in werking hebben van een verbrandingsinstallatie te Parkietenbos 2. Aan de vergunning verbindt het Hof de 24 door STAB voorgestelde vergunningsvoorschriften die als bijlage bij deze uitspraak zijn gevoegd. Indien niet binnen zes maanden op deze aanvraag is beslist, komt de vergunning te vervallen.
6.3.
Het Hof benadrukt ten slotte het belang van een spoedige hindervergunningverlening aan AWSS, nu de vuilverbrandingsinstallatie vanaf 1 juli 2024 aan AWSS is overgedragen. Het Hof gaat er vanuit dat de minister voortvarend, dat wil zeggen binnen zes maanden na deze uitspraak, beslist op het verzoek van AWSS om een hindervergunning voor het in gebruik nemen van de vuilverbrandingsinstallatie onder de hiervoor opgenomen vergunningsvoorschriften.
7. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzitter van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba:
I.
vernietigtde uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Aruba van 6 december 2023 in zaak nr. AUA202301286, voor zover het Gerecht heeft bepaald dat de minister opnieuw op de aanvraag om een hindervergunning moet beslissen en heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde beslissing op bezwaar van 5 maart 2023;
vernietigtde uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Aruba van 6 december 2023 in zaak nr. AUA202301286, voor zover het Gerecht heeft bepaald dat de minister opnieuw op de aanvraag om een hindervergunning moet beslissen en heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde beslissing op bezwaar van 5 maart 2023;
II.
verleentaan de Dienst Openbare Werken een hindervergunning voor de duur van zes maanden vanaf heden voor het oprichten en in werking hebben van een vuilverbrandingsinstallatie te Parkietenbos 2 onder de als bijlage bij deze uitspraak opgenomen voorschriften.
verleentaan de Dienst Openbare Werken een hindervergunning voor de duur van zes maanden vanaf heden voor het oprichten en in werking hebben van een vuilverbrandingsinstallatie te Parkietenbos 2 onder de als bijlage bij deze uitspraak opgenomen voorschriften.
Aldus vastgesteld door mr. W.H. Bel, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.M.C.S. van der Heide, griffier.
w.g. Bel
voorzitter
w.g. Van der Heide
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2025.
BIJLAGE
Hoofdstuk 14 van het deskundigenrapport van STAB
[…]
"1. De inrichting moet geregeld schoongehouden worden en te allen tijde in steeds goede staat van onderhoud verkeren;
2. De machines en toestellen moeten zodanig opgesteld zijn dat zij geen geluidsoverlast veroorzaken;
3. Het is niet toegestaan om terreinen, rioleringssystemen, rooien of oppervlaktewateren met olie of andere verontreinigende stoffen te vervuilen;
4. De inrichting dient te zijn voorzien van luchtgasreinigingsinstallaties die voorkomen dat ongereinigde uitlaatgassen in de lucht terechtkomen;
a. Om aan de emissienormen van voorschrift 5 te voldoen, dienen de volgende bepalingen in acht te worden genomen.
5. De emissiegrenswaarden voor het verbranden van afval zoals vermeld in onderstaande tabel, mogen niet worden overschreden;
Op het verrichten van continue emissiemetingen door middel van CEMS/AMS zijn de eisen uit NEN-EN 15267-3:2008, NEN-EN 14181:2014 en QAL1 van toepassing. Voor het verrichten van enkelvoudige metingen wordt verwezen naar appendix III.
6. Er wordt maandelijkse schriftelijk gerapporteerd aan de Directie Natuur en Milieu over de toepassing van de in voorwaarde 5 genoemde parameters van de geëmitteerde behandelde emissies van Stof, TOC, CO, HCl, HF, SO2 en NOx en de hoeveelheid verwerkte afval;
7. De opslag van (diesel)brandstof dient te geschieden in een hermetisch afsloten tank op een vloeistofdichte vloer die voorzien is van een rand die bij een mogelijke olielekkage verhindert dat de vrijkomende brandstof over de vloeistofdichte vloer stroomt;
8. Komt te vervallen en vervangen door 8a en 8b.
8a) Het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAR, LT) geproduceerd door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en plaatsvindende activiteiten, alsmede door het transportverkeer binnen de grenzen van de inrichting, mag ter plaatse van de gevel van enige niet tot de inrichting behorende woning van derden niet meer bedragen dan:
• 50 dB(A), tussen 07.00 en 19.00 uur (dagperiode);
• 45 dB(A), tussen 19.00 en 23.00 uur (avondperiode);
• 40 dB(A), tussen 23.00 en 07.00 uur (nachtperiode).
8b) Het maximale geluidniveau (LAmax) veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, mag alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en plaatsvindende activiteiten, ter plaatse van de gevel van enige niet tot de inrichting behorende woning van derden niet meer bedragen dan:
• 70 dB(A), tussen 07.00 en 19.00 uur (dagperiode);
• 65 dB(A), tussen 19.00 en 23.00 uur (avondperiode);
• 60 dB(A), tussen 23.00 en 07.00 uur (nachtperiode).
9. Indien gebruik wordt gemaakt van een zogenaamde shredder, mag deze geen merkbare trillingen veroorzaken buiten de inrichting;
10. De vergunninghouder is verplicht alle in de inrichting werkzame personen te instrueren omtrent de voor hen van belang zijnde voorschriften;
a. De vergunninghouder moet één of meer ter zake kundige personen aanwijzen die in het bijzonder belast zijn met de zorg voor de naleving van de in deze vergunning opgenomen voorschriften.
b. Gedurende de openingstijden moet minimaal één door het bedrijf aangestelde deskundige in de inrichting aanwezig zijn. Deze deskundige moet aantoonbaar voldoende vakbekwaamheid hebben op het gebied van het omgaan met en het met aanwezige middelen bestrijden van een incident met de aanwezige gevaarlijke (afval)stoffen. Informatie over de vakbekwaamheid van de deskundige moet binnen de inrichting aanwezig zijn.
11. De vergunninghouder is gehouden te doen en na te laten hetgeen redelijkerwijze gevergd kan worden om gevaar en schade dan wel hinder buiten de inrichting te voorkomen of te beperken;
a. De temperatuur van de rookgassen na de secundaire verbrandingskamer mag niet hoger zijn dan 900 °C.
b. Indien de voor het verbrandingsproces benodigde temperatuur in de primaire verbrandingskamer niet kan worden bereikt door de verbranding van diesel in de ondersteuningsbranders, is het toegestaan hiervoor palletschroot toe te voegen.
c. Er dienen voldoende reserve onderdelen aanwezig te zijn binnen de inrichting om de incinerator en aanverwante installaties goed te kunnen laten functioneren en binnen een korte periode te kunnen repareren.
d. De verbranding dient roetloos te verlopen.
e. De aanwijzingen van de fabrikant van de incinerator dienen stipt te worden opgevolgd.
12. De Directie Volksgezondheid en de Directie Natuur en Milieu worden te allen tijde geïnformeerd over en betrokken bij besluitvorming inzake eventuele veranderingen in de afvalverwerkingsproces;
13. Er worden regelmatig monsters van de assen genomen om een analyse ervan maken om te bepalen of het toxisch materiaal bevat en waar dit materiaal verwerkt dient te worden;
a. De bodemassen, vliegassen en vliegstof die achterblijven in de
verbrandingskamers en/of worden afgevangen door de PCS, mogen niet in de openlucht worden gestort op het vuilstortterrein Parkietenbos of op enig ander deel van de inrichting. De assen moeten worden opgeslagen in containers die afgesloten zijn met een afdekzeil of er moet een andere maatregel getroffen worden waarmee wordt voorkomen dat verspreiding optreedt.
14. Het is verboden de installatie al dan niet testmatig in werking te stellen indien en voor zover de wind ter plaatse niet duidelijk aflandig waait;
a. Van "niet duidelijk aflandig" is sprake wanneer de wind uit een hoek waait van meer dan 120° ten opzichte van het Noorden.
15. Het is verboden de installatie al dan niet testmatig in werking te hebben indien ter plaatse niet een voor een ieder vanaf de Bucutiweg zichtbare en goed werkende windvaan in de nabijheid van de uitlaat van de installatie in de vrije wind is geplaatst;
16. Het is verboden om de installatie al dan niet testmatig in werking te stellen indien ter plaatse niet een voor een ieder vanaf de Bucutiweg zichtbare rode vlag uithangt als teken van het al dan niet testmatig in werking zijn van de installatie;
17. ( nieuw voorschrift) Binnen de inrichting mogen de volgende afvalstoffen onder de bijbehorende voorwaarden worden verbrand;
a. Medical waste/medisch afval, bestaande uit afval afkomstig uit de
gezondheidszorg van mens en dier, waarvoor op grond van ethische
(milieu)hygiënische en veiligheidsoverwegingen specifieke aandacht noodzakelijk is.
Indien wordt vastgesteld dat het aangeboden afval aanzienlijke hoeveelheden huishoudelijk afval bevat, dient de ontdoener daarover te worden ingelicht.
Medisch afval dat radioactief materiaal bevat mag niet in de inrichting worden geaccepteerd.
Medisch afval wordt geshredderd binnen de inrichting voordat het in de
incinerator wordt ingevoerd. Per batch mag 60 kg (plus of min 5 kg) worden
toegevoerd opdat de verbranding zo volledig mogelijk plaats vindt.
b. Sewage sludge/RWZI-slib, bestaande uit bezinksel dat afkomstig is uit de
nabezinktanks van rioolwaterzuiveringsinstallaties op Aruba en dat ontwaterd is tot een watergehalte van ten hoogste 80% (ofwel een droge stofgehalte van 20%). RWZI-slib dat in deze conditie per as wordt aangevoerd dient eerst thermisch te worden gedroogd tot een watergehalte van ten hoogste 55% (ofwel een droge stofgehalte van minimaal 45%) voordat dit slib mag worden verbrand in de afvalverbrandingsinstallatie.
c. Animal carcasses/dierlijke karkassen. Dode dieren die aangeboden worden om te worden verbrand, dienen – indien onmiddellijke verbranding niet mogelijk is – vooraf gekoeld en in een afgesloten container te worden bewaard.
18. ( nieuw voorschrift) De verbrandingscapaciteit van de afvalverbrandingsinstallatie incinerator) bedraagt ten hoogste 500 kg per uur. De afvalstromen medisch afval, RWZI-slib en dierlijke karkassen moeten gescheiden worden verbrand. Voorafgaand aan de verbranding moeten de procesinstellingen worden afgesteld op het type afval dat zal
worden verbrand.
19. ( nieuw voorschrift) De afvalverbrandingsinstallatie moet zodanig worden geëxploiteerd dat, zelfs in de meest ongunstige omstandigheden, het bij het proces ontstane gas, na de laatste toevoer van verbrandingslucht, gedurende 2 seconden op beheerste en homogene wijze wordt verhit tot ten minste 850 °C, gemeten op een representatief punt van de verbrandingskamer.
20. ( nieuw voorschrift) Het terugkoelen van de rookgassen moet in de warmtewisselaar snel plaatsvinden tot een temperatuur van ten hoogste 180 °C.
21. ( nieuw voorschrift) Het bedrijven en beheren, inspecties, reparaties, testen en onderhoud van de installaties moet(en) plaatsvinden overeenkomstig de volgende procedures:
a. Preventive Maintenance Manual, Inciner8, 1 mei 2022;
b. Maintenance Requirements, Extended Duty System, Inciner8;
c. Operation, Maintenance and Installation Handbook, 7-Burner Incinerator Model with Autoloader, I8-1000(A,G,M) Variants with CE7 Advanced Control Panel, Inciner8, januari 2019 (I8-1000 Manual);
d. AFS-CEM Operations Manual (1.4), Protea, 2019.
22. ( nieuw voorschrift) Overlast en milieuklachten kunnen worden gemeld bij DNM, afdeling ##, onder het telefoonnummer ##.
23. Het shredderen of openen van afvalzakken dient te worden beperkt tot een werkvoorraad die in één werkdag kan worden verbrand.
24. Indien zich een grote storing in het verbrandingsproces voordoet, dient de verbranding zo snel als mogelijk op een veilige manier te worden beëindigd. Van een grote storing is sprake indien de stofemissie hoger is dan 50 mg/Nm3."