ECLI:NL:OGHACMB:2025:275 - Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba - Hoger beroep over vrijstelling voor verblijfsrecreatief g...

Uitspraak

BON2025H00009, BON2025H00010, BON2025H00011, BON2025H00012, BON2025H00013, BON2024H00014

Datum uitspraak: 19 november 2025

gemeenschappelijk hof van jusTitie

van aruba, CURAÇAO, SINT MAARTEN

EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA

Uitspraak op de hoger beroepen van:

[eigenaren 1], wonend in de Verenigde Staten,
[eigenaren 2], wonend in Duitsland, en
[eigenaren 3], wonend in Nederland,

appellanten,

tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Bonaire (hierna: het Gerecht) van 19 december 2024 in zaken nrs. BON202400205, BON202400207, BON202400208, BON202400209, BON202400211 en BON202400212, in het geding tussen:

appellanten

het Bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire (hierna: het Bestuurscollege).

Procesverloop

Bij beschikkingen van 10 april 2024 heeft het Bestuurscollege de verzoeken van appellanten om vrijstelling van het verbod in het Ruimtelijk Ontwikkelingsplan Bonaire (hierna: ROB) om hun woning voor verblijfsrecreatie te gebruiken afgewezen (hierna: de afwijzingsbeschikkingen).

Bij beschikkingen van 24 april 2024 heeft het Bestuurscollege aan appellanten een last onder dwangsom opgelegd.

In de brief van 19 september 2024 heeft het Bestuurscollege de afwijzingsbeschikkingen nader gemotiveerd.

Bij uitspraak van 19 december 2024 heeft het Gerecht de beroepen van appellanten tegen de afwijzingsbeschikkingen gegrond verklaard, die beschikkingen vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan geheel in stand blijven. Het Gerecht heeft de beroepen van appellanten tegen de lasten onder dwangsom ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak hebben appellanten hoger beroepen ingesteld.

Het Bestuurscollege heeft een verweerschrift ingediend.

Het Hof heeft de zaken op een zitting behandeld op 9 mei 2025. Eigenaren 1 en eigenaren 3 waren aanwezig via een videoverbinding. Zij werden bijgestaan door mr. M.D. van den Brink, advocaat. Het Bestuurscollege werd vertegenwoordigd door mr. H.M. Weijand, advocaat, mr. M. Valdink en F. Slobber.

Het Hof was op 9 mei 2025 als volgt samengesteld: mr. W.H. Bel, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden. In verband met het defungeren van mr. W.H. Bel is het Hof vanaf 1 augustus 2025 als volgt samengesteld: mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. G.J.T.M. Jurgens, leden.

Partijen hebben ingestemd met het afzien van een nadere zitting.

Overwegingen

Inleiding

1. Deze uitspraak gaat over zes verschillende beschikkingen: drie maal een last onder dwangsom en drie maal een afwijzende beschikking op verzoeken om een vrijstelling voor verblijfsrecreatief gebruik van woningen, als bedoeld in artikel 53.5 van het Ruimtelijk Ontwikkelingsplan Bonaire (hierna: ROB). Deze zijn gericht tot de eigenaren van drie woningen:
Eigenaren 1 zijn sinds 2021 eigenaar van het perceel Sabal Palm [nummer] met daarop een woning. Niet in geschil is dat deze woning voor 8 oktober 2010 is gebouwd.
Eigenaren 2 zijn sinds 2014 eigenaar van het perceel Sabal Palm [nummer] met daarop een woning waarvoor op 2 mei 1995 een bouwvergunning is afgegeven. Niet in geschil is dat deze woning in de jaren ’90 is gebouwd.
Eigenaren 3 zijn sinds 2019 eigenaar van het perceel Sabal Palm [nummer] met daarop een woning waarvoor op 18 februari 2021 een bouwvergunning is afgegeven. Niet in geschil is dat deze woning is gebouwd in 2021.

Wettelijk kader

2. In het ROB is het volgende bepaald, voor zover hier relevant:
53.1. Bestemmingsomschrijving
1. De gronden met de bestemming 'Woongebied - II' zijn bestemd voor woningen, niet zijnde appartementengebouwen;
2. Binnen een woning is het uitoefenen van een beroep of bedrijf toegestaan, mits het beroep of bedrijf ondergeschikt is aan de woonfunctie en de woning het uiterlijk aanzien van een woning behoudt. Ten hoogste 30% van de woning mag gebruikt worden voor het uitoefenen van een beroep of bedrijf, maar nooit meer dan 50 m2 . De beroeps- of bedrijfsmatige activiteiten mogen geen afbreuk doen aan het woon- en leefklimaat en niet leiden tot een verkeersaantrekkende werking die overlast geeft. Het beroep of bedrijf moet worden uitgeoefend door de bewoner;
3. Woningen die ten tijde van het van kracht worden van dit ruimtelijk ontwikkelingsplan verblijfsrecreatief of voor een andere functie worden gebruikt, mogen deze functie blijven vervullen;
4. Een woongebied bestaat uit meer dan alleen de hiervoor genoemde gebouwen. Bij een woongebied behoren ook wegen, paden, groenvoorzieningen, parken, waterlopen, verhardingen, terreinen, tuinen, parkeervoorzieningen en nutsvoorzieningen. Deze zijn dan ook toegestaan binnen de bestemming 'Woongebied -II'.

53.5. Gebruiksvoorschrift
Het is verboden de gebouwen, bouwwerken geen gebouwen zijnde en terreinen te gebruiken of te laten gebruiken in strijd met de bestemming en de voorschriften. Het Bestuurscollege kan op verzoek vrijstelling van dit verbod verlenen indien er geen dringende reden is het meest doelmatig gebruik te beperken. Tevens kan het Bestuurscollege voor nieuw te bouwen woningen vrijstelling verlenen van het verbod deze geheel of gedeeltelijk voor verblijfsrecreatie te gebruiken indien een verblijfsrecreatieve bewoning geen afbreuk doet aan het woon- en leefklimaat in de nabijheid van de te bouwen woningen of de verblijfsrecreatieve functie ondergeschikt blijft aan de woonfunctie.

73.2. Overgangsrecht gebruik
a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het ruimtelijk ontwikkelingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
b. Het is verboden het met het ruimtelijk ontwikkelingsplan strijdige gebruik, bedoeld in sublid a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
c. Indien het gebruik, bedoeld in sublid a, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.

Hoger beroepen van eigenaren 1 en eigenaren 2: positieve bestemming in artikel 53.1, derde lid, van het ROB?

3. Eigenaren 1 en eigenaren 2 hebben woningen die zijn gebouwd voor de vaststelling van het ROB op 8 oktober 2010. Zij doen een beroep op artikel 53.1, derde lid, van het ROB en stellen dat zij deze woningen voor het van kracht worden van het ROB voor verblijfsrecreatie gebruikten. Omdat artikel 53.1, derde lid, van het ROB het bestaande verblijfsrecreatieve gebruik positief bestemt, mogen zij hun woningen daarvoor blijven gebruiken. Zij betogen dat zij alleen zekerheidshalve om vrijstellingen voor het recreatief mogen verhuren van hun woningen hebben verzocht.

Oordeel van het Gerecht over artikel 53.1, derde lid van het ROB

4. Het Gerecht heeft geoordeeld dat artikel 53.1, derde lid, van het ROB overgangsrecht is, omdat uit de bestemmingsomschrijving volgt dat de gronden met de bestemming ‘Woongebied-II’ zijn bestemd voor woningen en niet voor verblijfsrecreatie. Als verblijfsrecreatief gebruik positief bestemd zou zijn, dan had de planwetgever opgeschreven dat de gronden ook bestemd zijn voor recreatiewoningen, net als in artikel 25.1, tweede lid, van het ROB. De formulering van de voorliggende bepaling is anders, omdat het een voorwaarde bevat voor het mogen gebruiken van de gronden voor verblijfsrecreatie. Volgens het Gerecht blijkt uit deze formulering dat het de bedoeling van de planwetgever is geweest om ten tijde van het van kracht worden van het ROB bestaande rechten te respecteren en daarvoor dus overgangsrecht in het leven te roepen. Artikel 73.2 van het ROB is volgens het Gerecht daarnaast een algemene overgangsrechtelijke bepaling voor situaties die de planwetgever niet heeft voorzien. Het Gerecht volgt eisers in hun stelling dat overgangsrecht naar zijn aard niet bedoeld is om situaties oneindig te laten voortduren. Maar omdat artikel 53.1 van het ROB alleen een bepaling bevat over het toegestane gebruik ten tijde van het van kracht worden van het ROB volgt daaruit niet dat het strijdige gebruik oneindig mag worden voortgezet.

Betoog in hoger beroep over artikel 53.1, derde lid, van het ROB

5. Eigenaren 1 en eigenaren 2 betwisten het oordeel van het Gerecht dat artikel 53.1, derde lid, van het ROB een overgangsrechtelijke bepaling is. Zij betogen dat in deze bepaling het gebruik is beschreven dat is toegestaan voor gronden met de bestemming ‘Woongebied-II’. In artikel 53.1, derde lid, van het ROB wordt namelijk verblijfsrecreatief gebruik toegestaan als de woningen die functie al voor de vaststelling van het ROB hadden. Ter onderbouwing wijzen zij op het uitgangspunt in Nederland, dat gebruik dat voorafgaand aan de inwerkingtreding van een bestemmingsplan legaal is in beginsel positief moet worden bestemd. Dat is wat de planwetgever met artikel 53.1 van het ROB ook heeft gedaan. Artikel 53.1 van het ROB bevat de bestemmingsomschrijving en het derde lid is, naast de andere leden, een onderdeel daarvan. De vergelijking met artikel 25.1, tweede lid, van het ROB gaat volgens hen niet op omdat in ‘Woongebied-II’, anders dan in Gemengd-IV, niet in algemene zin geldt dat woningen verblijfsrecreatief mogen worden gebruikt. Eigenaren 1 en eigenaren 2 wijzen erop dat het overgangsrecht is geregeld in artikel 73 van het ROB. Als artikel 53.1, derde lid, van het ROB ook een overgangsbepaling zou zijn, is de verhouding tussen deze twee bepalingen onbegrijpelijk.

Oordeel van het Hof over artikel 53.1, derde lid, van het ROB

6. Artikel 53.1, derde lid, van het ROB bepaalt dat woningen die ten tijde van het van kracht worden van het ROB op 8 oktober 2010 verblijfsrecreatief of voor een andere functie worden gebruikt, deze functie mogen blijven vervullen.

6.1.

Artikel 53.1, derde lid, van het ROB staat toe dat gebruik dat plaatsvond voor het van kracht worden van het ROB wordt voortgezet na het van kracht worden van het ROB. In die zin regelt deze bepaling de overgang naar hetgeen rechtens geldt nadat het ROB van kracht is geworden. Eigenaren 1 en eigenaren 2 betogen terecht dat deze bepaling moet worden aangemerkt als een positieve bestemming voor bestaand gebruik. Het Hof is van oordeel dat dit volgt uit de formulering van deze bepaling in combinatie met de plaats van deze bepaling binnen de systematiek van het ROB als geheel. Deze bepaling is namelijk opgenomen onder de bestemmingsomschrijving van ‘Woongebied - II’, waar de algemene regels staan over gronden met de bestemming ‘Woongebied - II’, waaronder het toegestane gebruik van woningen, en een algemeen gebruiksvoorschrift. Het planologische overgangsrecht is in een ander hoofdstuk van het ROB opgenomen, te weten in Hoofdstuk 4 (artikel 73), met daarin overgangs- en slotvoorschriften. Dat artikel 53.1, derde lid, anders is geformuleerd dan artikel 25.1, tweede lid, van het ROB, waarin expliciet is bepaald dat de gronden ook bestemd zijn voor recreatiewoningen, leidt niet tot een andere conclusie. De verschillende formulering van deze bepalingen is te verklaren omdat artikel 25.1, tweede lid, van het ROB een bestemmingsomschrijving geeft van de bestemming Gemengd IV, waarin recreatiewoningen in het algemeen zijn toegelaten. Terwijl in de bestemmingsomschrijving van ‘Woongebied - II’ het verblijfsrecreatieve gebruik van woningen juist wordt beperkt tot situaties waarin dat gebruik al plaatsvond ten tijde van het van kracht worden van het ROB.

6.2.

Hierna zal het Hof ingaan op de vraag wat deze uitleg van artikel 53.1, derde lid, van het ROB betekent voor het hoger beroep wat betreft de afwijzing van de vrijstellingsverzoeken en het opleggen van de lasten onder dwangsom.

De bewijslastverdeling bij het opleggen van een last onder dwangsom

7. Het Bestuurscollege moet bij het opleggen van een last onder dwangsom vaststellen welke bepaling is overtreden en de feiten weergeven waaruit blijkt dat is gehandeld in strijd met deze bepaling. Volgens het Bestuurscollege hebben eigenaren 1 en eigenaren 2 gehandeld in strijd met artikel 53.1, eerste lid, van het ROB doordat zij hun woningen hebben gebruikt voor verblijfsrecreatie en/of verblijfsrecreatieve verhuur. Het Bestuurscollege heeft echter niet onderkend dat verblijfsrecreatief gebruik dat bestond ten tijde van het van kracht worden van het ROB op grond van artikel 53, derde lid, van het ROB positief is bestemd en dus legaal is. Omdat in artikel 53, derde lid, van het ROB bestaand recreatief gebruik van de gronden positief is bestemd, is het in eerste instantie aan het Bestuurscollege om te stellen en aannemelijk te maken dat sprake is van verboden verblijfsrecreatie en/of verblijfsrecreatief gebruik. Het Bestuurscollege heeft dit in de beschikkingen waarin een last onder dwangsom is opgelegd aan eigenaren 1 en eigenaren 2 nagelaten. Het Bestuurscollege is er namelijk ten onrechte van uitgegaan dat het aan de huiseigenaren is om aan te tonen dat de woningen ten tijde van de peildatum verblijfsrecreatief werden gebruikt. De beschikkingen tot het opleggen van de lasten onder dwangsom aan eigenaren 1 en eigenaren 2 zijn genomen in strijd met de wet en daardoor tevens ontoereikend gemotiveerd. Het betoog slaagt.

7.1.

Ter voorlichting van partijen overweegt het Hof over het bewijs en de bewijslastverdeling als volgt. Het Hof stelt voorop dat het aan het Bestuurscollege is om een overtreding aannemelijk te maken en dus te onderbouwen dat sprake is van verboden recreatief gebruik. Deze onderbouwing kent twee elementen: de toepasselijke rechtsregel en de onderbouwing dat feitelijk is gehandeld in strijd met deze rechtsregel. De vraag welk gebruik ten tijde van het van kracht worden van het ROB van de woningen werd gemaakt, betreft een vraag naar een historische situatie die voor het Bestuurscollege niet altijd gemakkelijk te beantwoorden is, zeker als een betrouwbare en gedetailleerde registratie van overheidswege ontbreekt. Daarentegen heeft de huiseigenaar mogelijkheden om met documentatie over bijvoorbeeld verhuur, servicekosten, water- en elektriciteitsgebruik, toeristenbelasting en met informatie over de eigen officiële woonplaats het recreatieve gebruik op de peildatum te onderbouwen. Het Bestuurscollege kan bij de beantwoording van de vraag of verblijfsrecreatief gebruik van de woning verboden is eerst aan de eigenaren van de woning vragen of zij beschikken over informatie, bij voorkeur schriftelijke documenten, over het verblijfsrecreatief gebruik van de woning ten tijde van het van kracht worden van het ROB. Aan de verkregen informatie van de eigenaren kan andere beschikbare informatie over de aard van de bewoning ten tijde hier van belang worden toegevoegd. Aan de hand van al deze informatie dient het Bestuurscollege te beoordelen op grond van welke feiten en omstandigheden aannemelijk is dat de woning ten tijde hier van belang wel of niet verblijfsrecreatief werd gebruikt. Indien het Bestuurscollege een last onder dwangsom wil opleggen zal het in de dwangsombeschikking aannemelijk moeten maken en aan de hand van feitelijke informatie moeten onderbouwen dat van verblijfsrecreatief gebruik toen geen sprake was.

Gevolgen voor verzoeken om vrijstelling

8. Dat artikel 53.1, derde lid, van het ROB een positieve bestemming voor bestaand verblijfsrecreatief gebruik inhoudt, is ook van belang voor de beoordeling van de verzoeken om vrijstelling van eigenaren 1 en eigenaren 2. Zij hebben gesteld dat hun woningen ook al verblijfsrecreatief werden gebruikt op het moment dat het ROB van kracht werd. In de loop van de procedure hebben zij toegelicht dat zij de aanvragen om vrijstelling zekerheidshalve hebben ingediend voor het geval onverhoopt zou blijken dat het verblijfsrecreatief gebruik van de woningen in strijd zou zijn met de vigerende bestemming. Daarnaast blijkt uit de stukken in de dwangsomprocedures dat zij al voordat de beschikkingen op de vrijstellingsverzoeken werden genomen expliciet het standpunt hadden ingenomen dat het gebruik van hun woningen viel onder artikel 53.1, derde lid, van het ROB. Het Bestuurscollege is in de beschikkingen op de vrijstellingsverzoeken en in de aanvullende motivering van die beschikkingen echter niet ingegaan op de vraag of eigenaren 1 en eigenaren 2 wel een vrijstelling nodig hadden. Het Bestuurscollege had deze voorvraag eerst moeten beantwoorden. Vrijstelling is immers alleen nodig als het verblijfsrecreatieve gebruik niet is toegelaten op grond van de bestemmingsomschrijving. Gelet hierop lag het op de weg van het Bestuurscollege om eigenaren 1 en eigenaren 2 te verzoeken om informatie over het verblijfsrecreatieve gebruik ten tijde van het van kracht worden van het ROB.

8.1.

Door de vrijstellingsverzoeken af te wijzen zonder eerst te onderzoeken of er wel een vrijstelling nodig was, heeft het Bestuurscollege de afwijzingsbeschikkingen op de aanvragen van eigenaren 1 en eigenaren 2 onzorgvuldig voorbereid en als gevolg daarvan ook niet deugdelijk gemotiveerd. Het betoog slaagt.

8.2.

Wat eigenaren 1 en eigenaren 2 in hoger beroep aanvoeren over de toepassing van de vrijstellingscriteria op hun verzoeken, behoeft gelet op het voorgaande geen bespreking meer.

Conclusie eigenaren 1 en eigenaren 2

9. De hoger beroepen van eigenaren 1 en eigenaren 2 slagen. De uitspraak van het Gerecht moet worden vernietigd voor zover daarin is bepaald dat de rechtsgevolgen van de aan eigenaren 1 en eigenaren 2 gerichte afwijzingsbeschikkingen van 10 april 2024 in stand blijven. Ook de hoger beroepen over de lasten onder dwangsom slagen. De uitspraak van het Gerecht moet worden vernietigd voor zover de beroepen tegen de aan eigenaren 1 en eigenaren 2 gerichte lasten onder dwangsom van 24 april 2024 ongegrond zijn verklaard. Die beroepen worden alsnog gegrond verklaard. De lasten onder dwangsom moeten worden vernietigd.

9.1.

Het Bestuurscollege moet het door eigenaren 1 en eigenaren 2 voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht vergoeden. Het Bestuurscollege moet ook de proceskosten in hoger beroep vergoeden. De zaken met nrs. BON2025H00205 (afwijzingsbeschikking eigenaren 2) en BON2025H00208 (afwijzingsbeschikking eigenaren 1) worden gelet op hun samenhang beschouwd als één zaak. Dat geldt ook voor de zaken nrs. BON2025H00207 (last onder dwangsom eigenaren 2) en BON2025H00209 (last onder dwangsom eigenaren 1). Het Hof stelt de proceskosten in deze zaken vast op USD 2.100,- (twee keer 1 punt voor het indienen van de hogerberoepschriften en 1 punt voor het verschijnen op de zitting).
Het Bestuurscollege moet ook de proceskosten in beroep vergoeden. Het is niet nodig om het Bestuurscollege daartoe te veroordelen voor zover het gaat om de beroepen tegen de afwijzingsbeschikkingen, omdat het Gerecht dat al heeft gedaan. Het Hof stelt de proceskosten in de beroepsprocedures tegen de lasten onder dwangsom, die gelet op hun samenhang ook worden beschouwd als één zaak, vast op USD 700,- (1 punt voor de beroepschriften). Het Bestuurscollege moet ook het door eigenaren 1 en eigenaren 2 voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoeden. Het is niet nodig om het Bestuurscollege daartoe te veroordelen voor zover het gaat om de beroepen tegen de afwijzingsbeschikkingen, omdat het Gerecht dat al heeft gedaan. Aanvullend daarop moet het Bestuurscollege ook het door eigenaren 1 en eigenaren 2 voor de beroepen tegen de lasten onder dwangsom betaalde griffierecht vergoeden.

De hoger beroepen van eigenaren 3

10. Eigenaren 3 zijn eigenaar van een woning die na vaststelling van het ROB is gebouwd op gronden met de bestemming ‘Woongebied - II’. Artikel 53.1, derde lid, van het ROB is op hun situatie niet van toepassing. Zij hebben een vrijstelling gevraagd voor verblijfsrecreatief gebruik omdat dat naar hun mening geen afbreuk doet aan het woon- en leefklimaat in de nabijheid van de woning.

De afwijzing van het verzoek om vrijstelling

11. Het Gerecht heeft geoordeeld dat het Bestuurscollege het verzoek om vrijstelling alleen hoefde te toetsen aan het eerste deel van artikel 53.5 van het ROB. Het tweede deel van dit artikel ziet naar het oordeel van het Gerecht alleen op nieuw te bouwen woningen. De woning van eigenaren 3 is volgens het Gerecht geen ‘nieuw te bouwen woning’, omdat onder die definitie alleen woningen vallen die nog niet zijn gebouwd op het moment dat een vrijstellingsverzoek wordt gedaan. Voor de woning van eigenaren 3 geldt dat die al gebouwd was toen zij het verzoek om vrijstelling indienden. Het Gerecht heeft daarom volstaan met een beoordeling van het standpunt van het Bestuurscollege dat de vrijstellingsaanvraag niet voldoet aan de vrijstellingsvoorwaarde voor bestaande woningen uit het eerste gedeelte van artikel 53.5 van het ROB, die gaat over het al dan niet bestaan van een dringende reden om het meest doelmatige gebruik te beperken.

11.1.

Eigenaren 3 stellen dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat hun woning geen ‘nieuw te bouwen woning’ is zoals bedoeld in artikel 53.5 van het ROB. Volgens hen is met ‘nieuw te bouwen woningen’ bedoeld woningen die na vaststelling van het ROB worden gebouwd. Daarom heeft het Gerecht de afwijzing van hun vrijstellingsverzoek ten onrechte slechts beoordeeld in het licht van het criterium dat er geen dringende reden is het meest doelmatig gebruik te beperken, de zogenoemde ‘toverformule’. Eigenaren 3 doen geen beroep op die ‘toverformule’, maar stellen dat het verblijfsrecreatief gebruik van hun woning geen afbreuk doet aan het woon- en leefklimaat in de nabijheid van hun woning. In dat kader achten zij van belang dat hun woning slechts af en toe wordt verhuurd en hoofdzakelijk bij hen in gebruik is, zodat de verblijfsrecreatieve verhuur ondergeschikt is aan de woonfunctie.

11.2.

Eigenaren 3 komen terecht op tegen het oordeel van het Gerecht over de uitleg van artikel 53.5 ROB. Onder ‘nieuw te bouwen woningen’ moeten woningen worden verstaan die na inwerkingtreding van het ROB zijn of worden gebouwd. Het Hof leidt dit af uit de toelichting op artikel 53.5 in het ROB, waarin ‘nieuw te bouwen woningen’ als tegenhangers worden beschreven van ‘woningen die ten tijde van de vaststelling van het ROB recreatief werden gebruikt’. Hieruit kan worden afgeleid dat bij de beantwoording van de vraag of het gaat om een nieuwe woning als peilmoment moet worden gehanteerd het moment van het van kracht worden van het ROB op 8 oktober 2010.

11.3.

Omdat het hoger beroep op dit punt slaagt en het verzoek om vrijstelling betrekking heeft op het deel van artikel 53.5 waarover het Gerecht ten onrechte niet heeft geoordeeld, zal het Hof de beroepsgrond van eigenaren 3 beoordelen dat het Bestuurscollege ten onrechte het vrijstellingsverzoek heeft afgewezen omdat niet is voldaan aan het vereiste dat geen afbreuk wordt gedaan aan het woon- en leefklimaat in de nabijheid van de woningen.

11.4.

Voor een ‘nieuw te bouwen woning’, zoals die van eigenaren 3, kan het Bestuurscollege vrijstelling verlenen van het verbod deze geheel of gedeeltelijk voor verblijfsrecreatie te gebruiken indien:
- een verblijfsrecreatieve bewoning geen afbreuk doet aan het woon- en leefklimaat in de nabijheid van de te bouwen woningen, of
- de verblijfsrecreatieve functie ondergeschikt blijft aan de woonfunctie.
In hun inleidend verzoek van 10 augustus 2021 hebben eigenaren 3 het standpunt ingenomen dat verblijfsrecreatief gebruik van hun perceel geen afbreuk doet aan het woon- en leefklimaat in de nabijheid van de woning. Dit is toegelicht door erop te wijzen dat er geen receptie, horeca, personeel of uitgebreidere parkeergelegenheid aanwezig is en het enige verschil met lange termijnverhuur of permanente bewoning is dat de verblijfstermijnen en/of overeenkomsten korter zijn.

11.5.

Het Bestuurscollege heeft in de aanvullende motivering van 19 september 2024 aangegeven dat de Eilandsraad met het vaststellen van het ROB in 2010 beoogd heeft met het oog op het leefbaar houden van de woonkernen op het eiland alleen bij enkele bestemmingen verblijfsrecreatieve functies toe te staan en de woonfunctie in bepaalde wijken voorop te stellen. Als er met grote regelmaat of continue ‘nieuwe mensen’ kort in de wijken verblijven kan dit ten koste gaan van de sociale cohesie in de wijken. Daarnaast gaat het recreatief verhuren vaak gepaard met overlast omdat toeristen die gebruik maken van een woning een ander leefpatroon hebben dan permanente bewoners. Verder stelt het Bestuurscollege dat door de aanhoudende economische groei op Bonaire de (beroeps-)bevolking toeneemt, terwijl het aanbod van woningen achterblijft. Dat laatste wordt versterkt doordat eigenaren hun woningen als investering zien en deze verhuren aan toeristen voor verblijfsrecreatie. Dat heeft ongewenste neveneffecten als hogere huurprijzen, lagere bezettingsgraad van hotels, kapitaalvlucht en verlies van karakter van de wijken. Omdat het Bestuurscollege sinds eind 2020 aanhoudende signalen ontvangt van onvrede, overlast en verstoring van het woon- en leefklimaat van permanente bewoners van de woonwijken, met name in de wijken Sabal Palm en La Palma, heeft het Bestuurscollege ingezet op het in overeenstemming brengen van de woonwijken met hun bestemming en acht het de door de verzoekers beoogde afwijking van het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening.

11.6.

Eigenaren 3 stellen in hoger beroep dat het Bestuurscollege met deze motivering niet heeft getoetst of de verblijfsrecreatieve verhuur afbreuk doet aan het woon- en leefklimaat in de nabijheid van hun woningen, dan wel of de verblijfsrecreatieve verhuur ondergeschikt blijft aan de woonfunctie van eigenaren 3. Volgens hen heeft het Bestuurscollege besloten om alle vrijstellingsverzoeken op het hele eiland categorisch af te wijzen. De afwijzing is daarmee niet toegespitst op het verzoek van eigenaren 3 en daardoor onzorgvuldig totstandgekomen en niet behoorlijk gemotiveerd.

11.7.

Het Hof is van oordeel dat het Bestuurscollege in de aanvullende motivering van 19 september 2024 afdoende heeft gemotiveerd om welke redenen het onwenselijk wordt geacht verblijfsrecreatief gebruik van woningen door de verhuur aan toeristen toe te staan in met name de wijken Sabal Palm en La Palma, waarin ook de woning van eigenaren 3 is gelegen. Daarmee heeft het Bestuurscollege voldoende gemotiveerd waarom het gebruik van de woning van eigenaren 3 voor de tijdelijke verhuur aan toeristen afbreuk doet aan het woon- en leefklimaat ter plaatse.

11.7.1.

Eigenaren 3 hebben aangegeven dat zij de woning hoofdzakelijk zelf willen gebruiken waardoor de verblijfsrecreatieve functie ondergeschikt blijft aan de woonfunctie. Daarmee lijken zij te doelen op de andere grond voor het verlenen van een vrijstelling, te weten: dat de verblijfsrecreatieve functie ondergeschikt blijft aan de woonfunctie. Daaraan ligt echter de onjuiste veronderstelling ten grondslag dat het gebruik van hun eigen (tweede) woning voor verblijfsrecreatieve doeleinden onder de voor hun woning geldende bestemmingsomschrijving valt. Verblijfsrecreatief gebruik van de eigen (tweede) woning valt echter niet onder het gebruik dat is toegestaan op gronden met de bestemming ‘Woongebied – II’. Ook als de woning hoofdzakelijk door hen zelf verblijfsrecreatief wordt gebruikt, helpt dat eigenaren 3 niet. Immers ook dan wordt niet voldaan aan de voorwaarde voor vrijstelling dat de verblijfsrecreatieve functie ondergeschikt blijft aan de woonfunctie.

11.7.2.

Het Hof is echter van oordeel dat het Bestuurscollege niet afdoende heeft gemotiveerd waarom het eigen verblijfsrecreatieve gebruik van de eigen woning afbreuk doet aan het lokale woon- en leefklimaat, ook niet in de aanvullende motivering van 19 september 2024. Daarbij is van belang dat het Bestuurscollege in die aanvullende motivering hoofdzakelijk is ingegaan op verblijfsrecreatief gebruik van woningen door toeristen die daarin kortstondig verblijven waardoor er met grote regelmaat dan wel continue ‘nieuwe mensen’ kort in de wijken verblijven. Maar die situatie doet zich bij verblijfsrecreatief gebruik door de eigenaren zelf van hun (tweede) woning niet voor. De vraag of ook dergelijk gebruik afbreuk doet aan het woon- en leefklimaat ter plaatse is door het Bestuurscollege niet althans onvoldoende onder ogen gezien. Daarbij merkt het Hof nog op dat de zorgen van het Bestuurscollege over de beschikbaarheid van voldoende woningen op de woningmarkt moet worden onderscheiden van het belang van het woon- en leefklimaat.

11.8.

Gelet op het voorgaande heeft het Bestuurscollege zich naar het oordeel van het Hof terecht op het standpunt gesteld dat niet is voldaan aan de toepassingsvoorwaarden genoemd in artikel 53.5 voor zover het gaat om de toeristische verhuur van de woning. Daardoor ontbrak de bevoegdheid voor het Bestuurscollege om voor die verhuur van de woning de verzochte vrijstelling te verlenen. Het Bestuurscollege heeft het verzoek om vrijstelling voor dat gebruik dan ook terecht afgewezen.
Voor zover het verzoek is gericht op het eigen verblijfsrecreatieve gebruik van de woning, heeft het Bestuurscollege onvoldoende onderbouwd waarom toewijzing van dit verzoek afbreuk doet aan het woon- en leefklimaat in de nabijheid van de woning. Het Hof zal hierna aangeven wat dit voor gevolgen heeft voor de bestreden afwijzingsbeschikking.

De last onder dwangsom

12. Eigenaren 3 hebben zich in beroep ook gericht tegen de aan hen opgelegde last onder dwangsom in verband met het gebruik van de woning voor verblijfsrecreatie en/of verblijfsrecreatieve verhuur. Omdat het vrijstellingsverzoek had moeten worden toegewezen is er volgens hen concreet zicht op legalisatie. Ook hebben zij gesteld dat de handhaving onevenredig is. Met hetgeen zij in hoger beroep hebben aangevoerd tegen de afwijzingsbeschikkingen beogen zij zich ook te keren tegen de aan hen opgelegde last onder dwangsom.

12.1.

Het Gerecht heeft terecht geoordeeld dat wat eigenaren 3 hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het Bestuurscollege ten onrechte een last onder dwangsom heeft opgelegd wat betreft de toeristische verhuur. Daarnaast heeft het Gerecht overwogen dat de eigenaren nog wel zelf van de woning gebruik kunnen maken en dat ook hun vrienden van de woning gebruik kunnen maken zolang maar geen sprake is van verhuur. Daarmee heeft het Gerecht niet onderkend dat de last onder dwangsom niet alleen betrekking heeft op verblijfsrecreatieve verhuur, maar ook op ander gebruik voor verblijfsrecreatie, zoals het gebruik door de eigenaar zelf of door vrienden. Gelet op wat hiervoor is overwogen over de gebrekkige motivering van de afwijzing van het vrijstellingsverzoek voor het verblijfsrecreatief gebruik van de eigen woning, en op de ingrijpende gevolgen van de last onder dwangsom voor het gebruik van de eigen woning die niet kenbaar zijn afgewogen in de beschikking tot het opleggen van deze ruim geformuleerde last, is het Hof van oordeel dat de beschikking tot het opleggen van de last onder dwangsom niet in stand kan blijven voor zover deze betrekking heeft op het eigen verblijfsrecreatieve gebruik van de woning. Omdat er bij de (hoogte van de) dwangsommen geen onderscheid is gemaakt tussen verblijfsrecreatief gebruik aan toeristen enerzijds en verblijfsrecreatief eigen gebruik van de (tweede) woning, en het niet aan het Hof is dit onderscheid te maken, moet de last onder dwangsom in zijn geheel worden vernietigd.
Hieruit volgt dat het Gerecht het beroep tegen de last onder dwangsom daarom ten onrechte ongegrond heeft geacht.

Conclusie eigenaren 3

13. Het hoger beroep van eigenaren 3 in zaak nr. BON2025H00013 (afwijzingsbeschikking) slaagt. De uitspraak van het Gerecht wordt vernietigd omdat het Gerecht heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van de aan eigenaren 3 gerichte afwijzingsbeschikking in stand blijven. Het beroep zal gegrond worden verklaard en de afwijzingsbeschikking zal worden vernietigd, met de opdracht aan het Bestuurscollege om opnieuw te beslissen op het verzoek om vrijstelling, met inachtneming van hetgeen het Hof hierover heeft overwogen. Daarbij is het aan het Bestuurscollege om onderscheid te maken tussen verblijfsrecreatief gebruik van de woning door verhuur aan toeristen enerzijds. Daarvoor hoeft geen vrijstelling te worden verleend. Wat betreft het verblijfsrecreatief gebruik door de eigenaren van de woning, dan wel hun vrienden, dient het Bestuurscollege zich te beraden of vrijstelling, al dan niet onder kwalitatieve of kwantitatieve voorwaarden, is aangewezen.
Ook het hoger beroep in zaak nr. BON2025H00014 (last onder dwangsom) slaagt. De uitspraak van het Gerecht wordt vernietigd. Het beroep tegen de last onder dwangsom is gegrond. Deze last wordt vernietigd. Het Hof ziet geen aanleiding de last voor zover deze ziet op het verblijfsrecreatieve gebruik van de woning door toeristen in stand te laten, omdat in de dwangsombeschikking niet is gedifferentieerd naar de aard van het verblijfsrecreatief gebruik en het niet aan het Hof is om die differentiatie aan te brengen en daarbij de hoogte van dwangsommen te bepalen. Dit betekent dat het aan het Bestuurscollege is om - nadat een beslissing is genomen op het verzoek om vrijstelling - zich te beraden of er aanleiding is voor bepaald verblijfsrecreatief gebruik alsnog een dwangsom op te leggen.

13.1.

Het Bestuurscollege moet het door eigenaren 3 voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht vergoeden. Het Bestuurscollege moet ook de proceskosten van eigenaren 3 in hoger beroep vergoeden. Het Hof stelt de proceskosten in deze zaken vast op USD 1.400,- (twee keer 1 punt voor het indienen van de hogerberoepschriften over de afwijzingsbeschikking en de last onder dwangsom).
Het Bestuurscollege moet ook de proceskosten in beroep vergoeden. Het is niet nodig om het Bestuurscollege daartoe te veroordelen voor zover het gaat om het beroep tegen de afwijzingsbeschikking, omdat het Gerecht dat al heeft gedaan. Het Hof stelt de proceskosten in de beroepsprocedure tegen de last onder dwangsom vast op USD 700,- (1 punt voor het beroepschrift). Het Bestuurscollege moet ook het door eigenaren 3 voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoeden. Het is niet nodig om het Bestuurscollege daartoe te veroordelen voor zover het gaat om het beroep tegen de afwijzingsbeschikking, omdat het Gerecht dat al heeft gedaan. Aanvullend daarop moet het Bestuurscollege ook het door eigenaren 3 voor het beroep tegen de last onder dwangsom betaalde griffierecht vergoeden.

Beslissing

Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba:

In de hoger beroepen van eigenaren 1 (BON2025H00011) en eigenaren 2 (BON2025H00009) over de beschikkingen van 10 april 2024, waarin het Bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire de verzoeken om vrijstelling van het verbod in het ROB om hun woning voor verblijfsrecreatie te gebruiken, heeft afgewezen:

I.
vernietigtde uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Bonaire van 19 december 2024 in zaken nrs. BON202400205 en BON202400208, voor zover daarin is bepaald dat de rechtsgevolgen van de beschikkingen van het Bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire van 10 april 2024, gericht aan eigenaren 1 en eigenaren 2 in stand blijven;

II.
bepaaltdat het Bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire binnen drie maanden na de verzending van deze uitspraak opnieuw op de verzoeken om vrijstelling van eigenaren 1 en eigenaren 2 beslist, met inachtneming van hetgeen het Hof in deze uitspraak heeft overwogen;

In de hoger beroepen van eigenaren 1 (BON2025H00012) en eigenaren 2 (BON2025H00010) over de beschikkingen van 24 april 2024 waarin het Bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire aan hun een last onder dwangsom heeft opgelegd:

III.
vernietigtde uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Bonaire van 19 december 2024 in zaken nrs. BON202400207 en BON202400209;

IV.
verklaartde beroepen van eigenaren 1 en eigenaren 2 in de zaken nrs. BON202400207 en BON202400209
gegrond;

V.
vernietigtde beschikkingen van het Bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire van 24 april 2024 waarin het Bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire aan eigenaren 1 en eigenaren 2 een last onder dwangsom heeft opgelegd;

In het hoger beroep van eigenaren 3 (BON2025H00013) over de beschikking van 10 april 2024, waarin het Bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire het verzoek om vrijstelling van het verbod in het ROB om hun woning voor verblijfsrecreatie te gebruiken, heeft afgewezen:

VI.
vernietigtde uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Bonaire van 19 december 2024 in zaak nr. BON202400211;

VII.
verklaarthet beroep van eigenaren 3 in zaak nr. BON202400211
gegrond;

VIII.
vernietigtde beschikking van het Bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire van 24 april 2024 waarin het Bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire het verzoek om vrijstelling van het verbod in het ROB om hun woning voor verblijfsrecreatie te gebruiken, heeft afgewezen;

IX.
bepaaltdat het Bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire binnen drie maanden na de verzending van deze uitspraak opnieuw op het verzoek om vrijstelling van eigenaren 3 beslist, met inachtneming van hetgeen het Hof in deze uitspraak heeft overwogen;

In het hoger beroep van eigenaren 3 (BON2025H00014) over de beschikking van 24 april 2024 waarin het Bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire aan hun een last onder dwangsom heeft opgelegd:

X.
vernietigtde uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Bonaire van 19 december 2024 in zaak nr. BON202400212;

XI.
verklaarthet beroep van eigenaren 3 in zaak nr. BON202400212
gegrond;

XII.
vernietigtde beschikking van het Bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire van 24 april 2024 waarin het Bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire aan eigenaren 3 een last onder dwangsom heeft opgelegd;

Over de proceskosten:

XIII.
veroordeelthet Bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire tot vergoeding van de bij eigenaren 1 en eigenaren 2 in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van USD 2.800,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

XIV.
veroordeelthet Bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire tot vergoeding van de bij eigenaren 3 in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van USD 2.100,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

Over het griffierecht:

XV.
gelastdat het Bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire aan eigenaren 1 het door hen voor de behandeling van de hoger beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van USD 336,- vergoedt;

XVI.
gelastdat het Bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire aan eigenaren 1 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van USD 84,- vergoedt;

XVII.
gelastdat het Bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire aan eigenaren 2 het door hen voor de behandeling van de hoger beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van USD 336,- vergoedt;

XVIII.
gelastdat het Bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire aan eigenaren 2 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van USD 84,- vergoedt;

XIX.
gelastdat het Bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire aan eigenaren 3 het door hen voor de behandeling van de hoger beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van USD 336,- vergoedt;

XX.
gelastdat het Bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire aan eigenaren 3 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van USD 84,- vergoedt;

Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Buntjer, griffier.

w.g. Van Ettekoven

voorzitter

w.g. Buntjer

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 19 november 2025.