Uitspraak
Uitspraakdatum: 1 maart 2023
Zaaknummer: AUA2021H00250
RAAD VAN BEROEP
IN AMBTENARENZAKEN
VAN ARUBA
Uitspraak op het hoger beroep van:
DE GOUVERNEUR VAN ARUBA,
appellant,
gemachtigden: mrs. J.J.S. Poeran en A.F.J. Caster, werkzaam bij de Directie Wetgeving en Juridische Zaken,
tegen de uitspraak van het Gerecht in Ambtenarenzaken van Aruba (Gerecht) van 13 december 2021, GAZA nr. AUA202100638 (ECLI:NL:OGAACMB:2021:132; aangevallen uitspraak), in het geding tussen:
[Geïntimeerde],
wonend in Aruba,
geïntimeerde,
gemachtigde: mr. F.B. Ras,
en
appellant.
Procesverloop
Bij landsbesluit van 29 januari 2021 (Landsbesluit) heeft appellant besloten geïntimeerde met ingang van 1 december 2019 te bevorderen naar de rang van brigadier, schaal PO 4.
Geïntimeerde heeft tegen het Landsbesluit bezwaar gemaakt.
Bij de aangevallen uitspraak heeft het Gerecht dat bezwaar gegrond verklaard. Het heeft het Landsbesluit nietig verklaard, het heeft appellant opgedragen opnieuw te beslissen over de bevordering van geïntimeerde en het heeft appellant veroordeeld in de proceskosten van geïntimeerde.
Appellant heeft tegen de aangevallen uitspraak hoger beroep ingesteld.
De Raad heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 februari 2023, waar appellant zich heeft doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Geïntimeerde is in persoon verschenen.
Overwegingen
1. De Raad gaat uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Geïntimeerde was ten tijde hier van belang in dienst van het Korps Politie Aruba. Met ingang van 1 september 2017 is hij bevorderd naar de rang van agent 1ste klas.
1.2.
Op 4 december 2018 heeft geïntimeerde een functioneringsgesprek gehad. In het daarvan opgemaakte formulier heeft de chef van dienst als zijn mening over drie van de vijf gezichtspunten van het functioneren van geïntimeerde de kwalificatie voldoende gegeven en over twee gezichtspunten de kwalificatie goed.
1.3.
Op 19 januari 2019 heeft geïntimeerde zijn vriendin, die zonder wettige verblijfstitel op Aruba vertoefde, ernstig mishandeld. Voor dit door geïntimeerde gepleegde ernstig plichtsverzuim is aan hem - mede in aanmerking genomen het tijdsverloop - de disciplinaire straf van gedeeltelijke inhouding ter grootte van Afl. 1.000,00 op zijn inkomen opgelegd.
1.4.
Op 1 augustus 2019 heeft geïntimeerde het diploma van de MBO-politieopleiding kwalificatieniveau IV behaald. Dit is een van de bevorderingseisen voor de rang van brigadier. Geïntimeerde kon dan met ingang van de eerste van de maand volgende op die waarin het diploma is behaald, bevorderd worden; dat was hier 1 september 2019.
1.5.
Bij het Landsbesluit is geïntimeerde bevorderd naar de rang van brigadier met ingang van 1 december 2019. In de overwegingen is verwezen naar het in de beoordelingsperiode door geïntimeerde gepleegde plichtsverzuim waarin appellant aanleiding heeft gezien de bevordering met drie maanden te vertragen.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft het Gerecht het bezwaar van geïntimeerde tegen het Landsbesluit gegrond verklaard. Het heeft het wettelijk kader geschetst betreffende een bevordering als waarvan hier sprake is. Het gaat dan om de bevorderingseisen die opgenomen zijn in Bijlage A van het Landsbesluit rechtspositie politie. Dit landsbesluit vindt zijn basis in artikel 10, aanhef en onder b, van de Landsverordening politie, luidend: Bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, worden voor politieambtenaren regelen vastgesteld ten aanzien van (….) bevordering in de rangen.
In genoemde bijlage A is voor bevordering tot brigadier de eis vermeld van een goede beoordeling.
Over het vaststellen van een beoordeling bevat het Landsbesluit rechtspositie politie geen bepalingen. Ook bij en krachtens de Landsverordening materieel ambtenarenrecht (Lma) zijn, hoewel artikel 15 van de Lma daartoe uitdrukkelijk de bevoegdheid geeft, geen ‘regelen’ vastgesteld.
2.1.
Het Gerecht heeft overwogen dat de bevoegdheid van appellant om een ambtenaar te bevorderen discretionair van karakter is. De toetsing van een bevorderingsbesluit door de rechter is daarom terughoudend.
2.2.
Het Gerecht heeft overwogen dat de door appellant toegepaste regel van de vertraging van een bevordering wegens een opgelegde disciplinaire straf geen grondslag vindt in een landsbesluit houdende algemene maatregelen. Een vaste gedragslijn biedt evenmin een dergelijke grondslag.
2.3.
Het Gerecht heeft het Landsbesluit daarom nietig verklaard en heeft aan appellant de opdracht gegeven binnen drie maanden een nieuwe beslissing te nemen op het voorstel om geïntimeerde met ingang van 1 september 2019 te bevorderen. Tot slot heeft het Gerecht appellant veroordeeld in de proceskosten van geïntimeerde tot een bedrag van Afl. 1.400,00.
3. Appellant heeft in hoger beroep de aangevallen uitspraak wat betreft de ingangsdatum van de bevordering bestreden. In het bijzonder wordt aangevoerd dat de uitspraak afbreuk doet aan het gegeven dat de bevordering een discretionaire bevoegdheid is. De uitspraak maakt hiervan een gebonden bevoegdheid.
3.1.
Appellant heeft verder betoogd dat het nooit de bedoeling van lagere regelgeving kan zijn om te voorzien in elke situatie. “Regelgeving leent zich er niet toe om alle situaties over beoordelingen exhaustief te bevatten: er moet beoordelingsruimte overblijven, precies omdat het om personeelsaangelegenheden gaat”, aldus appellant.
4. Geïntimeerde heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit. Hij heeft zich beroepen op het wettelijk systeem en heeft erop gewezen dat er geen uitvoering is gegeven aan het tweede lid van artikel 15 van de Lma. Hij heeft gesteld dat evenmin uitvoering is gegeven aan artikel 10, aanhef en onder b, van de Landsverordening politie. Het bestaan van een (kenbare) vaste gedragslijn van appellant is niet aannemelijk gemaakt.
4.1.
Geïntimeerde heeft verder gesteld dat hij pas bij het verkrijgen van het door hem bestreden Landsbesluit te weten is gekomen dat de hem opgelegde straf zijn beoordeling ongunstig heeft beïnvloed. Hij was niet in de gelegenheid gesteld om, volgens artikel 16, lid 1, van de Lma zijn bezwaren in te dienen bij het bevoegde gezag.
4.2.
Geïntimeerde heeft ook de overige stellingen van appellant betwist.
4.3.
Bij een voorafgaand aan de zitting toegezonden pleitnotitie (met bijlagen) heeft geïntimeerde gewag gemaakt van een nader landsbesluit van 4 november 2022 waarbij een, wat uitkomst betreft, zelfde bevorderingsbeslissing is genomen als vervat is in het Landsbesluit. Mede onder verwijzing naar een uitspraak van het Gerecht van 2 september 2019 zijn in het nadere landsbesluit overwegingen gewijd aan onder andere het opschorten van de toekenning van een periodieke verhoging van bezoldiging op grond van artikel 19, lid 1, van de Lma.
Geïntimeerde heeft een pro forma bezwaarschrift bij het Gerecht ingediend tegen het nadere landsbesluit.
5. De Raad overweegt als volgt.
5.1.
Appellant heeft de ingangsdatum van de bevordering van geïntimeerde naar de rang van brigadier in verband met het behaald hebben van een daarvoor vereist diploma met drie maanden vertraagd omdat er op de daarvoor als eerste in aanmerking komende dag, te weten de eerste dag van de maand na die waarin dat diploma is behaald, niet gesproken kon worden van de aanwezigheid van een goede beoordeling. De vereisten van het diploma en van ‘een goede beoordeling’ staan vermeld in Bijlage A van het Landsbesluit rechtspositie politie.
5.2.
Over de wijze van vaststellen van ‘een goede beoordeling’ ontbreken voorschriften. Eveneens ontbreken voorschriften over het vaststellen en bekendmaken door appellant van een vaste gedragslijn van hem om bij een bestraft plichtsverzuim in de periode van beoordeling in het kader van een bevordering te concluderen dat niet (direct) gesproken kan worden van een goede beoordeling en dat de bevordering daarom plaatsvindt met een vertraging van drie maanden.
5.3.
Niet in discussie is dat de bevoegdheid tot bevorderen een discretionaire bevoegdheid van appellant is. Indien algemeen verbindende voorschriften daaraan niet in de weg staan, heeft appellant de ruimte om zijn bevoegdheid naar redelijkheid uit te leggen en toe te passen.
5.4.
Naar het oordeel van de Raad blijft appellant binnen die bandbreedte wanneer hij betekenis toekent aan een misdraging van de betrokken ambtenaar tijdens de in aanmerking te nemen beoordelingsperiode. Dat kan tot gevolg hebben dat hij concludeert dat er onder die omstandigheden niet (zonder meer) gesproken kan worden van een goede beoordeling.
Er zijn geen voorschriften die appellant verhinderen zijn bevorderingsbevoegdheid aldus te gebruiken en daaraan doet ook niet af dat er geen uitvoering is gegeven aan art 15 van de Lma.
5.5.
De Raad verenigt zich met de opvatting van appellant dat het van een overspannen verwachting zou getuigen dat de regelgever voor een geval als hier aan de orde specifieke of gedetailleerde regels zou kunnen of moeten geven.
5.6.
De Raad is van oordeel dat van de conclusie van appellant dat niet naar het gebruikelijke moment maar eerst later kon worden gezegd dat geïntimeerde voldeed aan de kwalificatie van een goede beoordeling, niet kan worden gezegd dat die in rechte onhoudbaar is. Een beoordeling van het functioneren van een ambtenaar als hier aan de orde hoeft niet beperkt te zijn tot het vervullen van zijn taken in enge zin, maar kan mede betrekking hebben op zijn verdere houding en gedrag als een goed ambtenaar.
5.7.
Hier, zo overweegt de Raad verder, was het onder 1.2 vermelde verslag van een functioneringsgesprek in december 2018 beschikbaar en het gegeven van het door geïntimeerde begane ernstige plichtsverzuim in januari 2019.
Het beroep dat geïntimeerde nog doet op de in art. 16, lid 2, van de Lma geregelde interne bezwarenprocedure kan de Raad passeren nu de beoordeling als onderdeel van het bevorderingsproces bij het Gerecht en de Raad voorwerp van rechterlijke toetsing is.
5.8.
De Raad volgt appellant dus. Dat leidt tot de conclusie dat het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd en het bezwaar van geïntimeerde tegen het Landsbesluit moet ongegrond verklaard worden.
5.9.
Met betrekking tot het onder 4.3 vermelde nadere landsbesluit overweegt de Raad, ten overvloede en ter vermijding van onnodige procedures, dat dat landsbesluit een identieke beslissing behelst als vervat in het hier aan de orde zijnde Landsbesluit betreffende de ingangsdatum van de bevordering van geïntimeerde. Dat impliceert dat geïntimeerde door dat nadere landsbesluit niet rechtstreeks in zijn belang wordt getroffen als bedoeld in artikel 36, eerste lid, van de Landsverordening ambtenarenrechtspraak.
6. De Raad ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De Raad van Beroep:
vernietigt de aangevallen uitspraak;
verklaart het bezwaar tegen het Landsbesluit van 19 januari 2021 alsnog ongegrond.
Deze uitspraak is gewezen door mr. H.A.A.G. Vermeulen, voorzitter, en mr. J. Sybesma en mr. A.H.M. van de Leur, leden, en is in het openbaar uitgesproken op 1 maart 2023 in tegenwoordigheid van de griffier.