ECLI:NL:ORBAACM:2023:27

Uitspraak

RAAD VAN BEROEP

IN AMBTENARENZAKEN

VAN CURAÇAO

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante],

appellante,

gemachtigde: P.W. Rompel

tegen de uitspraak van het Gerecht in Ambtenarenzaken van Curaçao (Gerecht) van
24 augustus 2022, CUR202100482 (aangevallen uitspraak), in het geding tussen:

appellante,

de Regering van Curaçao,

geïntimeerde (hierna: de regering),

gemachtigde: mr. J.G. Ricardo

Procesverloop

Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak.

Appellante heeft nadere stukken ingediend.

De Raad heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 januari 2023. Appellante en de regering werden vertegenwoordigd door hun gemachtigden.

Overwegingen

1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

1.1.

Appellante was werkzaam als ambtenaar bij de voormalige directie Personeel, Organisatie & ICT (directie). Bij landsbesluit van 6 juni 2010 is appellante met terugwerkende kracht tot 1 december 2008 benoemd in de functie van senior beleidsmedewerker, schaal 12.

1.2.

Bij landsbesluit van 1 december 2011 is appellante met terugwerkende kracht tot 10 oktober 2010 geplaatst in de functie van Adviseur/Consulent-E bij de directie, schaal 12.

1.3.

Bij verzoekschrift van 3 oktober 2016 heeft appellante de minister van Bestuur, Planning en Dienstverlening (de minister) verzocht haar met terugwerkende kracht tot 1 januari 2002 te benoemen in de functie van senior beleidsmedewerker, schaal 12 (het verzoek). Bij brief van 15 juli 2017 heeft zij het verzoek opnieuw ingediend.

1.4.

Op 31 augustus 2017 heeft appellante bij het Gerecht bezwaar gemaakt tegen de weigering op het verzoek te beslissen. Bij uitspraak van 10 mei 2019 heeft het Gerecht het bezwaar gegrond verklaard, de weigering van de regering om te beslissen op het verzoek nietig verklaard en de regering opgedragen binnen drie maanden na de uitspraak te beslissen op het verzoek.

1.5.

Bij een op 14 augustus 2019 bij het Gerecht ingediend bezwaarschrift heeft appellante op grond van artikel 96 van de RAr bezwaar gemaakt tegen het feit dat de regering geen gevolg heeft gegeven aan de opdracht in de uitspraak van het Gerecht om binnen drie maanden te beslissen op het verzoek. Dit bezwaar heeft het Gerecht bij uitspraak van 4 november 2020 ongegrond verklaard.

1.6.

Bij landsbesluit van 6 oktober 2020 (bestreden besluit) heeft de regering het verzoek afgewezen. Aan het bestreden besluit heeft de regering ten grondslag gelegd dat het verzoek ertoe strekt terug te komen van de inmiddels in rechte onaantastbaar geworden landsbesluiten van 6 juni 2010 en 1 december 2011. Appellante heeft geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden gesteld waarin de regering aanleiding had moeten zien om terug te komen van bedoelde landsbesluiten.

2. Op 17 februari 2021 heeft appellante bij het Gerecht bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit. Bij de aangevallen uitspraak heeft het Gerecht dit bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe heeft het Gerecht overwogen dat, los van de vraag of het verzoek neerkomt op een verzoek om terug te komen van in rechte onaantastbaar geworden landsbesluiten, de documenten en verklaringen die appellante heeft ingebracht geen beslissing of toezegging van het bevoegd gezag bevatten dat appellante al met ingang van 1 januari 2002 zou worden benoemd in haar functie van senior beleidsmedewerker. Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn omdat de regering niet tijdig gevolg heeft gegeven aan de eerdere uitspraak wordt afgewezen. Overschrijding van de redelijke termijn ziet slechts op de bezwaar- en beroepsfase bij het Gerecht en niet op de beslisfase bij het bestuursorgaan.

3. Appellante heeft op de hierna te bespreken gronden hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak. Tevens heeft appellante haar verzoek herhaald om de regering te veroordelen in de vergoeding van schade.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1.

Appellante heeft, samengevat, aangevoerd dat wel aanleiding bestond om haar met terugwerkende kracht tot 1 januari 2002 te benoemen in haar functie van senior beleidsmedewerker. Daarbij heeft zij gewezen op een aantal stukken, te weten een brief van [ambtenaar 1] van 31 december 2010, een brief van de voormalig directeur van de directie, [ambtenaar 2], van 15 april 2013, een brief van [ambtenaar 3] van 20 september 2013, het akkoord van de minister van 3 oktober 2013 en het beslisdocument van de minister van 10 mei 2017. Ook is gewezen op verklaringen van de minister van 17 januari 2021, van de toenmalige chef Formatiezaken van 20 december 2020 en van de voormalig waarnemend directeur van de directie van 12 maart 2021.

Benoeming met terugwerkende kracht

4.2.

Bij een verzoek om terug te komen van een in rechte onaantastbaar geworden besluit doet zich de vraag voor of er sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Volgens vaste rechtspraak wordt onder nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden verstaan feiten of omstandigheden die ná het eerdere besluit zijn voorgevallen, dan wel feiten of omstandigheden die weliswaar vóór het eerdere besluit zijn voorgevallen, maar die niet vóór dat besluit konden worden aangevoerd. Nieuw gebleken feiten zijn ook bewijsstukken van al eerder gestelde feiten of omstandigheden, als deze bewijsstukken niet eerder konden worden overgelegd.

4.3.

Wat de brief van 31 december 2010 betreft, is de Raad van oordeel dat dit geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid is. Dat geldt niet voor de overige stukken die aan het verzoek ten grondslag liggen. De regering heeft zich echter op het standpunt mogen stellen dat die stukken geen aanleiding geven om terug te komen van de landsbesluiten van 6 juni 2010 en 1 december 2011. Daarbij is van belang dat appellante aan die stukken geen rechten kan ontlenen, omdat zij niet afkomstig zijn van de regering als bevoegd gezag, maar van personen die niet bevoegd zijn te beslissen over benoemingen. Dat het verzoek betrekking heeft op een benoeming ten tijde van het Land Nederlandse Antillen kan er niet aan afdoen dat de regering sinds het autonoom worden van het Land Curaçao op grond van de Landsverordening materieel ambtenarenrecht (LMA) het bevoegd gezag is. De regering is vanaf dat moment op grond van de artikelen 1 en 4, aanhef en onder a, van de LMA het bevoegd gezag om te beslissen op bijvoorbeeld benoemingsverzoeken.

4.4.

Het voorgaande geldt ook voor het beslisdocument van de minister van 10 mei 2017. Anders dan waar appellante van uitgaat, is dat geen ministeriële beslissing die zonder meer moet worden uitgevoerd. Het document betreft slechts een voorstel van de minister aan de Raad van Ministers om in te stemmen met de daarin opgenomen voordrachten voor benoeming of bevordering. Overigens blijkt ook uit het verzoek van appellante dat het slechts om een voorstel gaat, nu zij in het verzoek verwijst naar een gemotiveerd voorstel dat de minister op 10 mei 2017 aan de Raad van Ministers heeft voorgelegd. Van een akkoord van de Raad van Ministers op dat voorstel is niet gebleken. Evenmin is gebleken van een akkoord van de regering als bevoegd gezag. In een kleine eilandelijke samenleving is het van groot belang dat de formele regels voor het tot stand brengen van besluiten strikt worden gehanteerd. De regering heeft zich als bevoegd gezag daarom op het standpunt gesteld dat het verzoek met de onderliggende stukken geen aanleiding vormt om terug te komen van de landsbesluiten van 6 juni 2010 en 1 december 2011. De beroepsgrond slaagt niet.

Immateriële schadevergoeding

4.5.

Appellante heeft onder verwijzing naar artikel 6, eerste lid, van het EVRM aangevoerd dat het Gerecht ten onrechte geen vergoeding voor immateriële schade heeft toegekend. Daarbij heeft appellante gewezen op de uitspraak van de Raad van 4 mei 2022, ECLI:NL:ORBAACM:2022:35 (uitspraak van 4 mei 2022).

4.6.

De uitspraak van 4 mei 2022 betrof een bezwaar op grond van het met artikel 96 van de RAr vergelijkbare artikel 96 van de Arubaanse Landsverordening ambtenarenrechtspraak (La). Dat artikel, opgenomen in het tweede hoofdstuk van de La (‘enige bijzondere gedingen in eerste aanleg’) onderscheidenlijk de RAr, biedt de bijzondere voorziening van bezwaar bij het Gerecht indien het bestuursorgaan aan een onherroepelijk geworden beslissing van het Gerecht of een uitspraak van de Raad die niet op geld luidt, geen of niet volledig uitvoering geeft. Indien het Gerecht het bezwaar gegrond verklaart, wordt het bestuursorgaan tot schadevergoeding veroordeeld. In de uitspraak van 4 mei 2022 heeft de Raad overwogen dat het bestuursorgaan met zijn volgehouden weigering om gevolg te geven aan een rechterlijke opdracht, inbreuk heeft gemaakt op het recht van de betrokkene op een inhoudelijke behandeling door de rechter van zijn geschil. In die situatie biedt artikel 96 van de La, onderscheidenlijk artikel 96 van de RAr, de grondslag om de frustratie en spanning als gevolg van het niet tijdig nakomen van de aan het bestuursorgaan gegeven rechterlijke opdracht op één lijn te stellen met voor vergoeding in aanmerking komende immateriële schade. Op deze wijze wordt bijgedragen aan de effectiviteit van het rechtsmiddel.

4.7.

Het hier voorliggende geschil van appellante betreft echter niet een (bijzonder) bezwaar op grond van artikel 96 van de RAr, maar een (regulier) bezwaar bij het Gerecht en vervolgens hoger beroep bij de Raad op grond van artikel 35 onderscheidenlijk artikel 97 van de RAr. De uitspraak van 4 mei 2022 is daarom niet van toepassing op deze procedure.

4.8.

De Raad begrijpt de beroepsgrond van appellante aldus dat ook de periode waarin een beslissing van de regering op het verzoek uitbleef en zij tegen de zogeheten fictieve weigering bezwaar heeft gemaakt bij het Gerecht, dient te worden meegenomen bij de beoordeling van de vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden. Daarover wordt het volgende overwogen.

4.9.

In zijn uitspraak van 28 april 2022, ECLI:NL:ORBAACM:2022:34, heeft de Raad geoordeeld dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM in een ambtenarenrechtelijke procedure, waarin sprake is van bezwaar bij het Gerecht en hoger beroep bij de Raad, in beginsel niet is overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. Voor zowel de fase van bezwaar bij het Gerecht als voor de fase van hoger beroep bij de Raad wordt een behandelingsduur van twee jaar aangehouden. Indien sprake is van overschrijding van de redelijke termijn, bestaat in beginsel aanleiding voor toewijzing van een verzoek om vergoeding van immateriële schade.

4.10.

Appellante heeft voorafgaand aan dit geding over het door de regering afgewezen verzoek, bezwaar gemaakt tegen de fictieve weigering van de regering om te beslissen op het verzoek (zie 1.4). Aan de weigering om te beslissen zijn geen materiële gevolgen verbonden. De mogelijkheid van bezwaar tegen een fictieve weigering is slechts een door de RAr geboden procedureel middel om het bestuursorgaan ertoe te bewegen een (inhoudelijke) beslissing te nemen op een aanvraag of verzoek. Als het bestuursorgaan vervolgens een beslissing neemt en de betrokkene daartegen bezwaar maakt bij het Gerecht, is er sprake van een nieuw, inhoudelijk geschil tussen de betrokkene en het bestuursorgaan. In het kader van artikel 6, eerste lid, van het EVRM speelt de duur van de besluitvormingsfase bij het bestuursorgaan in een ambtenarenrechtelijke procedure op grond van de RAr echter geen rol. Anders dan in een bestuursrechtelijke procedure op grond van de Landsverordening administratieve rechtspraak (Lar), waarin het wettelijk mogelijk is om eerst bezwaar tegen een beschikking bij het bestuursorgaan te maken voorafgaand aan beroep en hoger beroep bij de rechter, ontbreekt in de RAr deze zogeheten bestuurlijke fase in de procedure. Anders gezegd, in een Lar-procedure is wettelijk sprake van drie instanties waarin de belanghebbende een geschil aan de orde kan stellen, terwijl het in een RAr-procedure om twee instanties gaat. De daaraan voorafgaande periode waarin een beslissing van de regering, zoals in dit geval op het verzoek van appellante, uitblijft, wordt niet meegenomen in de beoordeling van de vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden.

4.11.

In het voorliggende geschil tussen appellante en de regering betekent wat hiervoor is overwogen het volgende. Appellante heeft op 17 februari 2021 bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit. De aangevallen uitspraak is gedaan op 24 augustus 2022, dat wil zeggen ruim achttien maanden na indiening van het bezwaarschrift. Daarmee is de redelijke termijn, gelet op de in 4.9 genoemde uitspraak, niet overschreden. Het Gerecht heeft daarom terecht geen vergoeding van immateriële schade toegekend. De beroepsgrond slaagt niet.

4.12.

Wat appellante overigens in hoger beroep heeft aangevoerd kan, zoals ter zitting ook is besproken, niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.

4.13.

De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Gelet hierop bestaat geen grond om de regering te veroordelen tot vergoeding van de gestelde materiële schade.

4.14.

De Raad doet heden uitspraak op het ingediende hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak. Dat betekent dat de totale procedure bij het Gerecht en de Raad ruim twee jaar heeft geduurd. Ook daarmee is de redelijke termijn niet overschreden. Het verzoek om vergoeding van immateriële schade op grond van artikel 6, eerste lid, van het EVRM wordt afgewezen.

5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Raad:

bevestigtde aangevallen uitspraak;
wijsthet verzoek om schadevergoeding
af.

Aldus gegeven door mr. W.H. Bel, voorzitter, en drs. P.J. Thijssen en
mr. M.A. Evertsz, leden, uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2023 in tegenwoordigheid van de griffier.