Uitspraak
Regeling Ambtenarenrechtspraak 1951 (RAr)
Uitspraakdatum: 13 december 2023
Zaaknummers: CUR2022H00114 en CUR2022H00115
RAAD VAN BEROEP
IN AMBTENARENZAKEN
VAN CURAÇAO
Uitspraak
op het hoger beroep van:
[APPELLANT],
Appellant (hierna: [appellant]),
tegen de uitspraak van het Gerecht in Ambtenarenzaken van Curaçao (Gerecht) van 12 april 2022, CUR202101850 en CUR202102520 (aangevallen uitspraak), in het geding tussen:
[appellant]
en
de Regering van Curaçao,geïntimeerde (hierna: de regering),gemachtigde: mr. C.A. Peterson, advocaat.
Procesverloop
[Appellant] heeft hoger beroep ingesteld.
De regering heeft een contramemorie ingediend.
[Appellant] heeft nadere stukken ingezonden.
De Raad heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 januari 2023 waarna de behandeling, in gewijzigde samenstelling van de Raad, op 1 december 2023 is voortgezet. [Appellant] is, met bericht, niet verschenen. De regering heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde die werd vergezeld door [A], werkzaam bij het ministerie van Justitie. Verder waren aanwezig [B] en
[C], beiden werkzaam bij de Brandweer.
[C], beiden werkzaam bij de Brandweer.
Overwegingen
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Bij besluit van 29 januari 2003 heeft de regering [appellant] per 1 januari 1995 benoemd in de functie van hoofd van de afdeling Preventie van de Brandweer.
1.2.
Naar aanleiding van klachten over belangenverstrengeling door [appellant] heeft de minister van Justitie (minister) bij ministeriële beschikking van 10 februari 2015 (instellingsbeschikking) een Commissie van Onderzoek (commissie) ingesteld. De commissie had als taak een onderzoek in te stellen naar mogelijke verstrengeling van de belangen van de Brandweer met de privébelangen van [appellant], dan wel met de belangen van een private onderneming die [appellant] of een aan hem gelieerd familielid toebehoort. De bevindingen van de commissie zijn in een rapport van 8 september 2015 neergelegd (rapport). Daarin is geconcludeerd dat de economische bedrijvigheid en de belangen van [naam onderneming], de onderneming van de zoon van [appellant], langdurig en structureel gekoppeld zijn aan de werkzaamheden en de belangen van de Brandweer, welke belangen door [appellant] moeten worden bewaakt.
1.3.
Naar aanleiding van de onderzoeksresultaten heeft de minister bij brief van 30 september 2015 [appellant] de toegang tot de dienstlokalen van de Brandweer ontzegd. Ook is [appellant] in de gelegenheid gesteld verantwoording af te leggen over de onderzoeksresultaten. Dat heeft [appellant] bij brief van 6 oktober 2015 gedaan.
1.4.
Op 13 augustus 2019 en 1 oktober 2019 is namens de regering met [appellant] gesproken over oplossingen voor de ontstane inactiviteit van [appellant], zoals een overplaatsing of vervroegd vrijwillig uittreden. Dit heeft niet tot resultaat geleid. Vervolgens heeft [appellant] de regering verzocht hem weer in activiteit te herstellen in zijn functie. Bij brief van 15 januari 2020 heeft de regering dat verzoek afgewezen.
1.5.
Bij brief van 1 februari 2021 heeft de regering aan [appellant] het voornemen kenbaar gemaakt om hem eervol te ontslaan. Daartegen heeft [appellant] zich verweerd.
1.6.
Bij landsbesluit van 7 mei 2021 (schorsingsbesluit) heeft de regering [appellant] in het belang van de dienst geschorst in zijn ambt met ingang van 7 mei 2021 voor de duur van drie maanden. [appellant] heeft tegen het schorsingsbesluit bezwaar gemaakt.
1.7.
Bij landsbesluit van 20 mei 2021 (ontslagbesluit) heeft de regering [appellant] met toepassing van artikel 103, eerste lid, aanhef en onder f, van de Landsverordening Materieel Ambtenarenrecht met ingang van 15 juni 2021 eervol ontslag verleend op grond van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor het door hem beklede ambt, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken, dan wel op grond van een geconstateerde onherstelbare vertrouwensbreuk.
1.8.
Aan het ontslagbesluit heeft de regering ten grondslag gelegd dat [appellant] door zijn handelwijze in strijd heeft gehandeld met zijn taken als ambtenaar in de functie van hoofd Preventie van de Brandweer. Op grond van zijn handelen blijkt dat [appellant] de voor een ambtenaar noodzakelijke eigenschappen van integriteit en betrouwbaarheid mist. Gezien de aard en de ernst van zijn gedragingen heeft [appellant] blijk gegeven niet over de juiste eigenschappen, mentaliteit of instelling voor de functie van hoofd Preventie te beschikken, zodat een verbeterkans niet zinvol wordt geacht. Daarbij is onder meer betrokken dat uit het rapport van de commissie voldoende duidelijk blijkt dat er sprake is van een langdurige en structurele koppeling van de bedrijvigheid en de belangen van [naam onderneming], waarvan de zoon van [appellant] directeur is, met de werkzaamheden en de belangen van de Brandweer, welke belangen door [appellant] als hoofd Preventie moeten worden bewaakt. Zo worden de aanvragen van [naam onderneming] door [appellant] getoetst, geaccordeerd en ter afdoening voorgelegd aan de commandant van de Brandweer. Verder is [appellant] de contactpersoon van de Brandweer bij complexe projecten waarbij [naam onderneming] vaak betrokken is. Daarnaast heeft [appellant] inbreuk gemaakt op de onafhankelijkheid van de Brandweer bij het certificerings- en herkeuringsproces door een project goed te keuren terwijl [naam onderneming] op het moment van indiening niet voldeed aan de vereisten voor certificering als projectdeskundige. Ook is het inzetten van brandweerpersoneel bij inspecties en presentaties door of van [naam onderneming] bij werving van klanten door [naam onderneming] in strijd met een onafhankelijke toetsing, presentatie en inspectie bij het certificerings- en herkeuringsproces. Verder hebben derden verklaard door het handelen van [appellant] oneigenlijke druk te hebben ervaren om met [naam onderneming] in zee te gaan. Ten slotte is opvallend dat [appellant] op kosten van bepaalde ondernemingen dienstreizen heeft gemaakt en dat die ondernemingen later voor of via [naam onderneming] betrokken waren bij complexe projecten. Omdat [appellant] niet openstaat voor overplaatsing of vervroegd vrijwillig uittreden, is de regering genoodzaakt over te gaan tot eervol ontslag wegens ongeschiktheid dan wel wegens een onherstelbare vertrouwensbreuk, aldus het ontslagbesluit. [appellant] heeft tegen het ontslagbesluit bezwaar gemaakt.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft het Gerecht het bezwaar van [appellant] tegen het ontslagbesluit gegrond verklaard en het ontslagbesluit vernietigd. Daartoe heeft het Gerecht het volgende overwogen. De regering heeft het rapport van de commissie weliswaar kunnen gebruiken bij haar besluitvorming, maar omdat [appellant] niet het hele rapport met alle bijlagen heeft ontvangen en ook niet heeft ingezien, is het ontslagbesluit onzorgvuldig voorbereid. Aanleiding wordt echter gezien om de rechtsgevolgen van het ontslagbesluit in stand te laten. De regering heeft op grond van de in het rapport van de commissie weergegeven bevindingen kunnen concluderen dat op zijn minst de schijn van belangenverstrengeling is gewekt. Wat de verweren van [appellant] betreft wordt overwogen dat het, gelet op de leidinggevende positie van [appellant] en de invloed die daarvan uitgaat, op de weg van [appellant] had gelegen om zich volledig te distantiëren van aanvragen van [naam onderneming]. Verder heeft de regering met de verklaringen die verschillende personen bij de commissie hebben afgelegd voldoende aannemelijk gemaakt dat [appellant] een rol heeft gespeeld in de contacten tussen [naam onderneming] en bedrijven die kort daarvoor contact hadden met de Brandweer. Ook had [appellant] op grond van zijn leidinggevende positie moeten weten dat zijn ondergeschikten meegingen met [naam onderneming] bij bedrijfsbezoeken. Uit de verklaringen blijkt voldoende dat een medewerker uit het team van [appellant] met [naam onderneming] meekwam en dat draagt bij aan de schijn van belangenverstrengeling. Als hoofd van de afdeling Preventie is [appellant] daarvoor verantwoordelijk. Een verbeterkans was niet zinvol omdat bij [appellant] de grondhouding ontbreekt om zijn functie op de gewenste wijze te vervullen. Gedurende een lange periode kon [appellant] geen onderscheid maken tussen werk- en privéaangelegenheden en [appellant] lijkt dat nog steeds niet in te zien. Gelet op het door [appellant] gepleegde ernstige plichtsverzuim en de door de regering geleverde inspanningen om [appellant] naar andere functies over te plaatsen, wordt geoordeeld dat, ondanks het lange dienstverband van [appellant], de regering kon overgaan tot het ongeschiktheidsontslag. De primaire ontslaggrond kan het ontslag dragen. Omdat het ontslagbesluit stand houdt, heeft [appellant] geen belang meer bij de beoordeling van het bezwaar tegen het schorsingsbesluit. Het bezwaar tegen het schorsingsbesluit wordt daarom niet-ontvankelijk verklaard.
3. [Appellant] heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voor zover daarbij het bezwaar tegen het schorsingsbesluit niet-ontvankelijk is verklaard en de rechtsgevolgen van het ontslagbesluit in stand zijn gelaten. Daarbij heeft [appellant], samengevat, aangevoerd dat het onderzoek van de commissie onzorgvuldig en partijdig was, dat hij zich niet schuldig heeft gemaakt aan de schijn van belangenverstrengeling, dat dit niet valt onder de definitie van plichtsverzuim, dat de gedragingen niet aan hem zijn toe te rekenen, dat het ontslag onevenredig is en dat hem ten onrechte een verbeterkans is onthouden. Over de niet-ontvankelijkverklaring van het schorsingsbesluit heeft [appellant] aangevoerd dat de rechtsgevolgen van het vernietigde ontslagbesluit geen stand houden, zodat hij wel belang heeft bij de beoordeling van zijn gronden tegen het schorsingsbesluit. Ten slotte heeft [appellant] de Raad verzocht de regering te veroordelen tot vergoeding van schade.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Volgens vaste rechtspraak moet het bestuursorgaan in het geval van een ongeschiktheidsontslag anders dan op grond van ziekte, de ongeschiktheid voor het vervullen van een functie - zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die voor het op goede wijze vervullen van die functie vereist zijn - aannemelijk maken aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar. Verder is ongeschiktheidsontslag anders dan op grond van ziekte, in het algemeen niet toelaatbaar als de ambtenaar niet op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren. Dit is anders in situaties waarin het bieden van een verbeterkans niet zinvol is.
4.2.
De gronden tegen het ontslagbesluit die [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd, zijn in essentie een herhaling van wat hij in bezwaar heeft aangevoerd. Het Gerecht is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellant] heeft onvoldoende aangevoerd waarom de gemotiveerde weerlegging van de betrokken gronden in de aangevallen uitspraak onjuist dan wel onvolledig is. De Raad kan zich vinden in het oordeel van het Gerecht en in de overwegingen waarop dat oordeel rust. De Raad voegt daaraan nog het volgende toe.
4.3.
De beroepsgronden die zien op de vraag of sprake is van plichtsverzuim, de toerekenbaarheid ervan aan [appellant], de evenredigheid van het aan het plichtsverzuim verbonden ontslag en het tijdsverloop tussen het rapport en het ontslag, lijken er vanuit te gaan dat de regering [appellant] disciplinair ontslag heeft opgelegd. Dat is hier niet aan de orde. Anders dan bij een disciplinaire maatregel, zoals het strafontslag, waarbij het plichtsverzuim van de ambtenaar centraal staat, heeft de regering [appellant] ontslag verleend wegens ongeschiktheid voor de functie. Daarin staan, zoals blijkt uit het in 4.1 opgenomen toetsingskader, de gedragingen centraal die blijk geven van het ontbreken van de eigenschappen, mentaliteit of instelling die vereist zijn voor de functie. De beroepsgronden van [appellant] die verband houden met een strafontslag, behoeven daarom geen bespreking.
4.4. [
appellant] heeft aangevoerd dat het rapport van de commissie onzorgvuldig en partijdig is. Ten eerste omdat de voorzitter van de commissie valsheid in geschrifte heeft gepleegd door het rapport vijf maanden na haar vertrek als voorzitter alsnog in die hoedanigheid te ondertekenen en in te dienen. Ook heeft de commissie in strijd met de instellingsbeschikking gehandeld door te blijven functioneren met twee leden en niet tijdig verslag uit te brengen. Hierin ziet de Raad geen grond voor het oordeel dat het rapport niet ten grondslag mocht worden gelegd aan het ontslagbesluit. De taak van de commissie was het verrichten van een onderzoek en dat heeft zij blijkens het rapport tot 23 april 2015 gedaan met drie leden. Daarna is de voorzitter afgetreden. Dat het rapport later is uitgebracht en de voorzitter het rapport heeft ondertekend, kan niets afdoen aan de in het rapport weergegeven bevindingen op grond het verrichte onderzoek. Dat geldt ook voor de omstandigheid dat het rapport niet binnen 30 werkdagen na de bekendmaking van de instellingsbeschikking is vastgesteld. Verder is niet gebleken dat de leden van de commissie betrokken zijn geweest bij de totstandkoming van het ontslagbesluit. Dat zij ook werkzaam zijn voor de regering maakt niet dat zij geen onafhankelijk onderzoek hebben verricht. De beroepsgrond slaagt niet.
4.5.
De Raad oordeelt dat de regering met het rapport aan de hand van concrete gedragingen aannemelijk heeft gemaakt dat [appellant] niet over de eigenschappen, mentaliteit of instelling beschikt voor het op goede wijze vervullen van zijn leidinggevende functie bij de Brandweer. Uit de ten overstaan van de commissie afgelegde verklaringen rijst een beeld op dat sprake was van een ‘toko den toko’ waarin [appellant] de belangen van de Brandweer verstrengelde met zijn privébelangen en die van [naam onderneming], waarvan zijn zoon de directeur is. Dit levert een ernstige integriteitsschending op. Daarmee ontbreekt bij [appellant] de belangrijke eigenschap van integriteit die vereist is voor elke ambtenaar, waarbij betrouwbaarheid, openheid en eerlijkheid voorop moeten staan. Deze eigenschap is bij [appellant] des te belangrijker nu hij als hoofd Preventie van de Brandweer leidinggevende is en uit dien hoofde een voorbeeldfunctie heeft zowel binnen als buiten de Brandweer. Met zijn ernstige integriteitsschending heeft [appellant] een ernstig tekort aan normbesef getoond, wat het verlies aan vertrouwen van de regering in de geschiktheid van [appellant] voor zijn functie rechtvaardigt. Als gevolg hiervan is een onherstelbare vertrouwensbreuk ontstaan. In deze situatie is, gelet op de aard en het niveau van de functie, de ernst van de gedragingen en het langdurig en structurele karakter ervan, het bieden van een verbeterkans niet aan de orde. Gelet hierop mocht de regering [appellant] ontslag verlenen op grond van ongeschiktheid voor het vervullen van zijn functie. Het Gerecht heeft dan ook terecht geoordeeld dat de rechtsgevolgen van het vernietigde ontslagbesluit in stand blijven en dat, gelet daarop, [appellant] geen belang meer heeft bij een beoordeling van zijn bezwaren tegen het schorsingsbesluit.
4.6.
De slotsom luidt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, moet worden bevestigd. Gelet hierop bestaat voor de toewijzing van het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade geen grond, zodat dit verzoek moet worden afgewezen.
5. Voor een vergoeding van de proceskosten bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Raad van Beroep:
- bevestigtde aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- wijsthet verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
af.
Aldus gegeven door mr. W.H. Bel, voorzitter, en mr. P. Klik en
mr. M.A. Evertsz, leden, en uitgesproken in het openbaar op 13 december 2023 in tegenwoordigheid van de griffier.
mr. M.A. Evertsz, leden, en uitgesproken in het openbaar op 13 december 2023 in tegenwoordigheid van de griffier.