Uitspraak
Wet ambtenarenrechtspraak 1951 BES (War 1951 BES)
Uitspraakdatum: 28 februari 2024
Zaaknummers: BON2022H00059 en BON2022H00060
RAAD VAN BEROEP
IN AMBTENARENZAKEN
VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA
Uitspraak
op het hoger beroep van:
[appellant],
appellant (hierna: [appellant]),
gemachtigde: mr. D.I.E.I. Lichtenberg, advocaat,
tegen de uitspraak van het Gerecht in Ambtenarenzaken van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (Gerecht) van 4 november 2022, zaaknummers BON202200056 en BON202200311 (aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
[Appellant]
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
geïntimeerde (hierna: de minister),
gemachtigde: mr. T. Breugom, advocaat.
Procesverloop
[Appellant] heeft hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.
De minister heeft een contramemorie ingediend.
De Raad heeft het hoger beroep behandeld op de zitting van 17 november 2023. [Appellant] was aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde die werd vergezeld door [A], directeur Justitiële Inrichting Caribisch Nederland (JICN).
Het onderzoek ter zitting is geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen tot een oplossing te komen ter beslechting van hun geschil. [Appellant] heeft de Raad op 12 december 2023 verzocht om uitspraak te doen, waarna het onderzoek, met toestemming van partijen, is gesloten.
Overwegingen
1. Voor een uitgebreid overzicht van de feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak, die is gepubliceerd onder ECLI:NL:OGAACMB:2022:104. De Raad volstaat met het volgende.
1.1.
Bij besluit van 8 juni 2019 heeft de minister [appellant] voor de periode van 10 december 2018 tot en met 9 december 2019 aangesteld tot hoofd bedrijfsvoering en control bij JICN.
1.2.
Op 10 december 2019 is [appellant] beoordeeld op zijn functioneren gedurende de periode van zijn tijdelijke aanstelling. Dat heeft geresulteerd in een C-beoordeling (‘voldoende’) met als advies om [appellant] vast aan te stellen.
1.3.
Bij besluit van 18 december 2019 heeft minister de tijdelijke aanstelling van [appellant] per 10 december 2019 omgezet in een vaste aanstelling tot hoofd bedrijfsvoering en control bij JICN.
1.4.
Op 12 en 17 februari 2021 heeft de directeur JICN (directeur), samen met de HR-adviseur, gesproken met [appellant]. In deze gesprekken heeft de directeur, zakelijk weergegeven, aan de orde gesteld dat [appellant] niet de gewenste, concrete output levert.
1.5.
Op 3 mei 2021 heeft de directeur een beoordeling van [appellant] opgemaakt over zijn functioneren gedurende de periode van 23 april 2020 tot en met 22 april 2021. Deze beoordeling heeft de directeur op 11 en 19 mei 2021 met [appellant] besproken. Dit heeft geresulteerd in een A-beoordeling (‘niet-acceptabel’). Tegen de beoordeling heeft [appellant] bezwaar gemaakt.
1.6.
Met het besluit van 22 juli 2021 heeft de minister [appellant] meegedeeld het voornemen te hebben hem te ontslaan. Verder heeft de minister [appellant] met ingang van 23 juli 2021 de toegang tot de werkplek ontzegd.
1.7.
Bij besluit van 20 januari 2022 heeft de minister het bezwaar tegen de beoordeling ongegrond verklaard (beoordelingsbesluit).
1.8.
Bij besluit van 21 juli 2022 heeft de minister [appellant] met onmiddellijke ingang ontslagen (ontslagbesluit). Aan het ontslagbesluit heeft de minister ten grondslag gelegd dat [appellant] structureel functioneel ongeschikt is voor de functie van hoofd bedrijfsvoering en control. Daarnaast is het vertrouwen in [appellant], dat nodig is voor een duurzame arbeidsverhouding, in onherstelbare mate aangetast.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft het Gerecht het bezwaar tegen het ontslagbesluit ongegrond verklaard en het bezwaar tegen de beoordeling niet-ontvankelijk verklaard. Daartoe heeft het Gerecht, samengevat, het volgende overwogen. De minister heeft de ongeschiktheid van [appellant] voor het vervullen van zijn functie aannemelijk gemaakt aan de hand van concrete gedragingen. Daaruit blijkt dat [appellant] onvoldoende leiding gaf en initiatief toonde op een niveau dat van hem als leidinggevende mocht worden verwacht. Zijn initiatieven lagen vooral op microniveau. Een concreet reorganisatieplan waarom meerdere keren was gevraagd, heeft [appellant] nooit uitgewerkt. Belangrijke knelpunten voor zijn afdeling heeft [appellant] niet of onvoldoende geadresseerd. Analyses in het kader van de planning- en control cyclus zijn niet tijdig uitgevoerd, adviezen van de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) in Nederland niet of onvoldoende vertaald naar JICN en informatie voor de verplichte rapportages niet (volledig) op tijd aangeleverd. Verder blijkt uit concrete gedragingen dat het bij [appellant] schortte aan het vermogen om samen te werken, zowel intern als extern. Weliswaar ontbreken in het ontslagdossier de stukken waaruit de met [appellant] gemaakte afspraken staan, maar de in het ontslagbesluit genoemde gedragingen heeft [appellant] nauwelijks dan wel onvoldoende gemotiveerd weersproken. Aan [appellant] zijn voldoende verbeterkansen geboden met ondersteuning door DJI, SSO, de afdeling Inkoop en Financiën en HRM. Bovendien heeft [appellant] bij gelegenheid van de in 1.2 bedoelde beoordeling tips gekregen op de aspecten leidinggeven, communicatie en zelfstandigheid. Het ontslagbesluit houdt stand, zodat [appellant] geen belang meer heeft bij de beoordeling van zijn bezwaar tegen de beoordeling.
3. [Appellant] heeft op de hierna te bespreken gronden hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad moet het bestuursorgaan de ongeschiktheid voor het vervullen van een functie, zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die voor het op goede wijze vervullen van die functie vereist zijn, aannemelijk maken aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar. Het ongeschiktheidsontslag is, behoudens bijzondere situaties, niet toelaatbaar als de ambtenaar niet op zijn functioneren is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren. Dit is volgens eveneens vaste rechtspraak anders in als uitzonderlijk aan te merken situaties waarin het bieden van een verbeterkans niet zinvol zou zijn. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 1 februari 2023, ECLI:NL:ORBAACM:2023:4.
Zorgvuldigheid
Zorgvuldigheid
4.2. [
[Appellant] heeft in hoger beroep herhaald dat de besluitvorming niet voldoet aan de eisen van zorgvuldigheid. Deze beroepsgrond slaagt.
4.2.1.
Vaststaat dat de functie van hoofd bedrijfsvoering en control bij JCIN, zoals deze destijds bestond, een veeleisende functie was. De functie was nieuw en werd uitgeoefend in een te (re)organiseren werkomgeving, waarbij het leiding geven aan de afdeling en de meer strategische en adviestaken ten aanzien van control moesten worden gecombineerd met de feitelijke uitvoering van de control-werkzaamheden. De control-werkzaamheden zagen op de totale managementverantwoordelijkheid van de directeur. [Appellant] kwam bij de sollicitatieprocedure, gelet op zijn ervaring in zowel leidinggevende als controller-functies, als geschikte kandidaat naar voren.
4.2.2.
Tijdens de beoordeling van [appellant] in december 2019 was de minister tevreden over zijn functioneren in het eerste jaar. [Appellant] behaalde met 63 punten, de C-score die staat voor ‘voldoende’, 1 punt te weinig voor de D-score die staat voor ‘meer dan voldoende’. De beoordeling was voor de minister aanleiding [appellant] in vaste dienst aan te nemen. Er waren wel wat aandachtspunten voor het functioneren van [appellant], zoals vermeld op het beoordelingsformulier. Die zagen op een verdere ontwikkeling van zijn positie als afdelingshoofd en, kort gezegd, een betere communicatie.
4.2.3.
In februari 2021, zo heeft de minister op de zitting nader toegelicht, bleek de situatie op het werkgebied van [appellant] niet meer houdbaar. Dat lag volgens de minister vooral aan het feit dat [appellant] zich in onvoldoende mate wist te positioneren als afdelingshoofd. Concrete resultaten op meerdere gebieden die onder de verantwoordelijkheid van [appellant] vielen, bleven uit. Van medewerkers, ketenpartners en het managementteam (MT) kwamen geluiden dat [appellant] niet de sturing, output en visie leverde die nodig was voor het goed laten functioneren van zijn afdeling.
4.2.4.
Vervolgens, zo stelt de Raad vast, heeft de directeur al in februari 2021 de conclusie getrokken dat de functie voor [appellant] te zwaar was. Hij bleef onder het te verwachten niveau presteren en een verbeterkans was niet zinvol. In de gesprekken met [appellant] op 12 en 17 februari 2021, waarvan niet ondertekende verslagen zijn opgemaakt, hebben de directeur en de betrokken HR-medewerker [appellant] meegedeeld dat er geen positieve ontwikkeling in zijn functioneren is geconstateerd en dat er ook geen vertrouwen meer is dat hij de functie naar behoren zal kunnen uitoefenen. [Appellant] is aangespoord om zijn taken neer te leggen en geadviseerd om zich alleen nog bezig te houden met projecten. [Appellant] heeft zich, zoals uit de stukken is op te maken, overvallen gevoeld door de kritiek op zijn functioneren en herkende zich er niet in. Op 3 mei 2021 is de onder 1.5 vermelde beoordeling opgemaakt. Daarin is de forse kritiek op het functioneren van [appellant] terug te vinden. Er zijn hem slechts 22 beoordelingspunten toegekend, die staan voor ‘niet acceptabel’ functioneren, terwijl zijn functioneren in december 2019 nog was gewaardeerd als ‘voldoende’ (63 punten).
4.2.5.
Gelet op de grote terugval in de beoordeling van [appellant] ten opzichte van de beoordeling in december 2019, rekent de Raad het de minister aan dat in de periode van december 2019 tot februari 2021 geen enkel schriftelijk verslag is opgemaakt van de gesprekken met [appellant] over zijn functioneren en de daarbij gemaakte afspraken. Weliswaar heeft de minister aangevoerd dat in de tweewekelijkse overleggen van het MT de voortgang in het werk van de afdeling van [appellant] aan de orde kwam, maar enige schriftelijke verslaglegging van deze overleggen, waaruit het niet naar behoren functioneren van [appellant] en de daarover met hem gemaakte afspraken blijken, ontbreekt. Daardoor is onvoldoende komen vast te staan wanneer met [appellant] is gesproken over zijn functioneren, wat daarbij is besproken en welke concrete verbeterafspraken met hem zijn gemaakt.
4.2.6.
Uit 4.2.5 volgt dat de minister het ontslagbesluit in strijd met de in acht te nemen zorgvuldigheid heeft voorbereid. Het Gerecht heeft dit niet onderkend, zodat de aangevallen uitspraak, voor zover hierin het bezwaar tegen het ontslagbesluit ongegrond is verklaard, en het ontslagbesluit moeten worden vernietigd. Met het oog op een definitieve beslechting van het geschil, zal de Raad hierna beoordelen of de nietigheid van het ontslagbesluit voor gedekt kan worden verklaard.
Ongeschiktheid
4.3. [
Appellant] heeft ook in hoger beroep de gedragingen waarop de minister het ontslagbesluit heeft gebaseerd en waarover het Gerecht heeft geoordeeld dat de minister de ongeschiktheid voor de functie aannemelijk heeft gemaakt, niet of nauwelijks dan wel onvoldoende gemotiveerd betwist. Het Gerecht heeft, op basis van het in 4.1 opgenomen toetsingskader, met juistheid overwogen dat de minister aan de hand van concrete gedragingen de ongeschiktheid van [appellant] voor het vervullen van zijn functie aannemelijk moet maken. De relevante gedragingen waarop het ontslag wordt gestoeld, kunnen ook anders dan alleen op grond van een beoordeling aannemelijk worden gemaakt. Ook voor het bieden van een verbeterkans is een beoordeling niet bepalend. Zoals het Gerecht met juistheid heeft overwogen heeft de minister aannemelijk gemaakt dat [appellant] voldoende ondersteuning vanuit DJI, SSO, Inkoop en Financiën en HRM is geboden teneinde zijn functie als hoofd bedrijfsvoering en control naar tevredenheid te kunnen uitvoeren. Ook is in het MT regelmatig de output van de afdeling van [appellant] besproken.
4.4. [
[Appellant] heeft aangevoerd dat de minister zich had moeten inspannen om ten minste herplaatsing of outplacement te onderzoeken. Uit de verslagen van de gesprekken die de directeur op 12 en 17 februari 2021 met [appellant] heeft gevoerd, blijkt dat is gesproken over ander werk. Zo is afgesproken dat [appellant] het hoofd Veiligheid zou gaan helpen met het inrichten van i-auditor, een digitaal systeem waarin inspectieplannen worden gezet. Verder is afgesproken dat JICN actief zou kijken naar mogelijkheden binnen RCN of daarbuiten en dat ook van [appellant] werd verwacht dat hij zich zou inspannen voor het vinden van een oplossing. De functies die de minister heeft voorgedragen heeft [appellant] niet geaccepteerd in verband met, zo heeft [appellant] ook erkend, de lagere bezoldiging van die functies. De beroepsgrond slaagt niet.
4.5.
Op grond van de stukken en wat ter zitting is besproken, is voor de Raad voldoende komen vast te staan dat de werkzaamheden van [appellant] niet de resultaten opleverden die de minister van hem als hoofd bedrijfsvoering en control mocht verwachten. Gebleken is van een ‘mismatch’ tussen de vaardigheden van [appellant] en de competenties en taken die behoren bij de door hem vervulde functie. De sterke punten van [appellant] lijken vooral te liggen in de sfeer van de uitvoering en niet zozeer op strategisch en leidinggevend niveau. Vastgesteld moet worden dat [appellant], ondanks dat hem ondersteuning is aangeboden en hij regelmatig is aangesproken op zijn output, niet in staat is gebleken op eigen kracht verbetering aan te brengen in zijn functioneren. Ook heeft hij niet de ondersteuning gevraagd waar dat nodig bleek. Onder deze omstandigheden heeft de minister zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat [appellant] ongeschikt was voor zijn functie.
Conclusie en gevolgen
4.6.
De conclusie is dat het hoger beroep van [appellant] tegen de aangevallen uitspraak slaagt voor zover deze ziet op het ontslagbesluit. De Raad zal de aangevallen uitspraak in zoverre vernietigen. Doende wat het Gerecht had behoren te doen, zal de Raad het bezwaar tegen het ontslagbesluit gegrond verklaren en dit besluit vernietigen. De Raad zal de nietigheid van het ontslagbesluit voor gedekt verklaren, omdat de minister het ontslagbesluit weliswaar onzorgvuldig heeft voorbereid, maar de gedragingen waarop het ontslagbesluit is gebaseerd voldoende aannemelijk heeft gemaakt.
Beoordeling
4.7.
Gelet op 4.6 heeft het Gerecht het bezwaar tegen het beoordelingsbesluit terecht niet-ontvankelijk verklaard omdat [appellant] bij de beoordeling van dit bezwaar geen belang meer had. Immers, volgens vaste rechtspraak is voor het antwoord op de vraag of een betrokkene procesbelang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van een bezwaar, bepalend of het resultaat dat de indiener van een bezwaarschrift met het instellen van bezwaar nastreeft daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor de indiener feitelijke betekenis kan hebben. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 15 november 2023, ECLI:NL:ORBAACM:2023:66. Nu het ontslagbesluit stand houdt had het resultaat van zijn bezwaar tegen het beoordelingsbesluit voor [appellant] geen feitelijke betekenis meer. Daarmee is zijn procesbelang bij de beoordeling van dit bezwaar komen te vervallen. Op dit onderdeel van de aangevallen uitspraak slaagt het hoger beroep daarom niet.
5. Aanleiding bestaat de minister te veroordelen in de proceskosten van [appellant] in bezwaar en hoger beroep. Deze kosten worden begroot op USD 1.564,- (twee punten voor het bezwaar- en hoger beroepschrift, twee punten voor de zittingen, waarde per punt USD 391,-).
Beslissing
De Raad van Beroep:
-
vernietigtde aangevallen uitspraak, voor zover daarin het bezwaar tegen het besluit van 21 juli 2022 ongegrond is verklaard;
vernietigtde aangevallen uitspraak, voor zover daarin het bezwaar tegen het besluit van 21 juli 2022 ongegrond is verklaard;
-
verklaarthet bezwaar tegen het besluit van 21 juli 2022
gegrond;
verklaarthet bezwaar tegen het besluit van 21 juli 2022
gegrond;
-
vernietigthet besluit van 21 juli 2022;
vernietigthet besluit van 21 juli 2022;
-
verklaartde nietigheid van het besluit van 21 juli 2022 voor
gedekt;
verklaartde nietigheid van het besluit van 21 juli 2022 voor
gedekt;
-
veroordeeltde minister in de kosten van [Appellant] tot een bedrag van USD 1.564,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
veroordeeltde minister in de kosten van [Appellant] tot een bedrag van USD 1.564,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Deze uitspraak is gewezen door mr. W.H. Bel, voorzitter, en mr. P. Klik en
mr. B. Nijland, leden, en uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2024 in tegenwoordigheid van de griffier.
mr. B. Nijland, leden, en uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2024 in tegenwoordigheid van de griffier.