Uitspraak
Wet ambtenarenrechtspraak 1951 BES (War 1951 BES)
Uitspraakdatum: 6 januari 2026
Zaaknummers: BON2025H00006 t/m -8 en BON2025H00017 t/m -19
RAAD VAN BEROEP
IN AMBTENARENZAKEN
VAN BONAIRE
Uitspraak
op de hoger beroepen van:
[Betrokkene],
wonend in Bonaire,
appellant en geïntimeerde (hierna: [betrokkene]),
gemachtigde: mr. A.T.C. Nicolaas,
en
Het Bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire,
appellant en geïntimeerde, (hierna: het Bestuurscollege),
gemachtigde: mr. S. van Lint,
tegen de uitspraak van het Gerecht in Ambtenarenzaken van Bonaire (Gerecht) van
6 januari 2025, zaaknummers BON202300452, BON20240014, BON202400225
(de aangevallen uitspraak),
6 januari 2025, zaaknummers BON202300452, BON20240014, BON202400225
(de aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
[betrokkene]
en
het Bestuurscollege.
Procesverloop
[Betrokkene] en het Bestuurscollege hebben hoger beroepen ingesteld.
[Betrokkene] en het Bestuurscollege hebben contramemories ingediend.
De Raad heeft de hoger beroepen behandeld op de zitting van 2 december 2025. [Betrokkene] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het Bestuurscollege heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens was ter zitting aanwezig mr. A.O. Schuitemaker, bestuurlijk juridisch adviseur van het Bestuurscollege.
Overwegingen
Waar gaat de zaak over?
1.1.
Deze zaak gaat over de vraag of het Bestuurscollege zorgvuldig heeft gehandeld door [betrokkene] te ontslaan en daarover drie verschillende besluiten te nemen, over de vraag welk van de drie ontslagbesluiten rechtsgeldig is, en of het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat [betrokkene] zich aan plichtsverzuim schuldig heeft gemaakt, dat aan hem kan worden toegerekend en dat disciplinair ontslag rechtvaardigt.
De voorgeschiedenis
2.1. [
Betrokkene] is per 1 januari 2013 geplaatst als Inspecteur B (Inspecteur Elektriciteitsinstallaties) bij de directie Ruimte & Ontwikkeling van de directie Toezicht en Handhaving.
2.2.
Op 30 augustus 2017 heeft de directie de medewerkers van ambtenaren van de genoemde directie, waaronder [betrokkene], bericht dat is gebleken dat de regels over het verrichten van nevenwerkzaamheden worden geschonden. Het gaat o.a. om het in de privésfeer maken van bouwtekeningen voor burgers en/of bedrijven en het zelf in behandeling nemen van de aanvraag of deze te controleren. Ook worden nevenwerkzaamheden regelmatig niet gemeld. In de brief wordt een algemeen verbod afgekondigd voor alle medewerkers binnen de directies Ruimte & Ontwikkeling en Toezicht & Handhaving op het uitoefenen van nevenwerkzaamheden, gerelateerd aan het verstrekken van vergunningen en de controle daarop. In de brief wordt er op gewezen dat het schenden van het verbod wordt aangemerkt als plichtsverzuim en dat in voorkomend geval disciplinair zal worden opgetreden. [Betrokkene] heeft op 19 oktober 2017 getekend voor de ontvangst van deze brief.
2.3.
Bij besluit van 19 april 2021 is aan [betrokkene] een boete opgelegd
(USD 634.-), wegens plichtsverzuim als bedoeld in het Rechtspositiebesluit ambtenaren BES bestaande uit het in strijd met het opgelegde verbod uitvoeren van nevenwerkzaamheden. Tegen dit besluit heeft [betrokkene] geen bezwaar gemaakt.
2.4.
Naar aanleiding van klachten van burgers in april en mei 2022 over het handelen van [betrokkene] is een disciplinair onderzoek gestart door het Bureau Integriteit. Op 29 september 2022 is [betrokkene] tijdens een gesprek geconfronteerd met de uitkomsten van het onderzoek. Op 6 oktober 2022 zijn aan [betrokkene] stukken over het onderzoek toegezonden, waarna op 11 oktober 2022 een tweede gesprek met [betrokkene] heeft plaatsgevonden. Van die gesprekken zijn verslagen opgemaakt. Op 24 januari 2023 heeft het Bureau Integriteit een rapport uitgebracht met bevindingen naar aanleiding van het onderzoek naar [betrokkene]. Bij brief van 23 juni 2023 aan [betrokkene] heeft het Bestuurscollege het voornemen geuit [betrokkene] disciplinair te ontslaan en hem in de gelegenheid gesteld een zienswijze naar voren te brengen. Van die gelegenheid heeft [betrokkene] geen gebruik gemaakt.
De drie ontslagbesluiten
3.1.
Bij beschikking van 31 juli 2023 (hierna: ontslagbesluit 1) heeft het Bestuurscollege [betrokkene] per 1 september 2023 primair disciplinair ontslagen wegens plichtsverzuim en subsidiair wegens ongeschiktheid voor het vervullen van zijn functie.
3.2.
Bij brief van 14 december 2023 – door het Bestuurscollege ‘Herstelbesluit’ genoemd – heeft het Bestuurscollege het ontslag per 1 september 2023 op beide ontslaggronden herhaald, voorzien van een aanvullende motivering en met het rapport van het Bureau Integriteit als bijlage. Dit Herstelbesluit is niet voorafgegaan door een voornemenbrief en is niet voorzien van een bezwaarclausule. Het Bestuurscollege heeft het Gerecht verzocht het bezwaar van [betrokkene] gericht tegen het ontslagbesluit van 31 juli 2023 mede gericht te achten tegen dit Herstelbesluit, welk verzoek is afgewezen.
3.3.
Tijdens de bezwaarprocedure bij het Gerecht heeft het Bestuurscollege – zekerheidshalve – op 29 april 2024 (hierna: ontslagbesluit 3) een volgend besluit genomen. Daarbij is [betrokkene] met onmiddellijke ingang - dus per 29 april 2024 - ontslagen op grond van beide genoemde ontslaggronden, maar dit keer onder de voorwaarde dat in een onherroepelijke rechterlijke uitspraak het bezwaar van [betrokkene] tegen ontslagbesluit 1 of het Herstelbesluit gegrond wordt verklaard en de rechtsgevolgen van (een van) deze besluiten niet in stand worden gelaten. Dit ontslagbesluit is voorafgegaan door een voornemenprocedure en voorzien van een bezwaarclausule.
3.4. [
Betrokkene] heeft tegen alle drie de besluiten afzonderlijk en tijdig bezwaar gemaakt.
Het oordeel van het Gerecht over de drie besluiten
4.1.
Het Gerecht heeft geoordeeld dat het niet mogelijk is om [betrokkene] in drie verschillende besluiten te ontslaan. Het Gerecht is van oordeel dat de eerste twee ontslagbesluiten als gevolg van het latere derde ontslagbesluit van 29 april 2024 zijn komen te vervallen. Volgens het Gerecht is alleen ontslagbesluit 3 nog van kracht, zodat [betrokkene] geen procesbelang meer heeft bij beoordeling van zijn bezwaren tegen het eerste ontslagbesluit en het Herstelbesluit. De bezwaren tegen die besluiten zijn door het Gerecht daarom niet-ontvankelijk verklaard. Het bezwaar tegen ontslagbesluit 3 is ongegrond verklaard.
Het oordeel van de Raad over de drie besluiten
5.1.
Gelet op hetgeen in beide hoger beroepen naar voren is gebracht, zal de Raad eerst ingaan op de vraag hoe de drie respectieve ontslagbesluiten moeten worden geduid en hoe deze zich tot elkaar verhouden. Anders dan het Gerecht is de Raad van oordeel dat ontslagbesluit 1 en het Herstelbesluit niet zijn komen te vervallen. Het bestuursprocesrecht in de Wet ambtenarenrechtspraak 1951 BES en het toepasselijke rechtspositiebesluit kennen niet de bevoegdheid om een eerder besluit te laten “vervallen”. Vastgesteld wordt dat ontslagbesluit 1 en het Herstelbesluit niet zijn vernietigd door de bestuursrechter en ook door het Bestuurscollege niet zijn herroepen of ingetrokken. Ontslagbesluit 3 is niet in de plaats gekomen van de eerdere besluiten, omdat het een voorwaardelijk besluit is in afwachting van de uitkomst van de procedure bij de rechter.
5.2.
De Raad is van oordeel dat het Herstelbesluit niet moet worden aangemerkt als een zelfstandig ontslagbesluit maar als een poging van het Bestuurscollege om een gesteld motiveringsgebrek in het eerste ontslagbesluit te herstellen. Dat heeft het Bestuurscollege willen doen door het eerdere ontslagbesluit van een meer uitgebreide motivering te voorzien en door het rapport van het Bureau Integriteit als bijlage toe te voegen. In het Herstelbesluit is dezelfde ontslagdatum genoemd als in ontslagbesluit 1, aan het Herstelbesluit is geen voornemenprocedure voorafgegaan, anders dan bij ontslagbesluit 1 en 3 en is het Herstelbesluit niet voorzien van een bezwaarclausule. De Raad is daarom van oordeel dat het Herstelbesluit niet is gericht op eigen, zelfstandig rechtsgevolg en daarmee niet een voor bezwaar vatbare beschikking als bedoeld in artikel 35 van Pro de Wet ambtenarenrechtspraak 1951 BES is. Het bezwaar tegen het Herstelbesluit is dan ook door het Gerecht terecht niet-ontvankelijk verklaard, zij het op andere gronden.
5.3.
Het Bestuurscollege had er beter aan gedaan de herstelpoging neer te leggen in een (aanvullende) contramemorie. Het Gerecht had het Herstelbesluit kunnen betrekken in de bezwaarprocedure tegen ontslagbesluit 1. Indien het Gerecht tot het oordeel zou zijn gekomen dat het ontslagbesluit van 31 juli 2023 voor vernietiging in aanmerking kwam, had het Gerecht de inhoud van het Herstelbesluit kunnen betrekken bij de vraag of er aanleiding was de rechtsgevolgen van dat besluit in stand te laten.
5.4.
Omdat ook in ontslagbesluit 3 het eerste ontslagbesluit niet is herroepen door intrekking, had [betrokkene] nog procesbelang bij beoordeling van de rechtmatigheid van ontslagbesluit 1. Het Gerecht heeft ten onrechte alleen de rechtmatigheid van ontslagbesluit 3 beoordeeld en heeft eveneens ten onrechte het bezwaar van [betrokkene] tegen ontslagbesluit 1 niet-ontvankelijk verklaard.
5.5.
De Raad zal de zaken niet terugzenden naar het Gerecht maar hierna zelf de bezwaren van [Betrokkene] tegen de ontslagbesluiten 1 en 3 bespreken.
De ontslagbesluiten 1 en 3
6.1.
De Raad is van oordeel dat in ontslagbesluit 1 een voldoende feitelijke onderbouwing van het [betrokkene] verweten plichtsverzuim ontbreekt. Volstaan is met het vermelden van een integriteitsschending bestaande uit het zonder toestemming uitvoeren van nevenwerkzaamheden. Pas in het Herstelbesluit van 14 december 2023 is onder ‘Feiten en omstandigheden’ weergegeven welke feitelijke gedragingen [betrokkene] worden verweten. De Raad komt op grond hiervan tot de conclusie dat het bezwaar tegen ontslagbesluit 1 gegrond is en dat dit besluit wegens schending van het motiveringsbeginsel voor vernietiging in aanmerking komt.
6.2.
De Raad ziet zich daarmee gesteld voor de vraag of er aanleiding is de rechtsgevolgen van het te vernietigen ontslagbesluit 1 in stand te laten. De Raad beantwoordt die vraag bevestigend en licht dat hierna toe.
6.2.1.
De Raad stelt voorop dat [betrokkene] in ieder geval sedert 19 oktober 2017 op de hoogte was van het verbod op het verrichten van nevenactiviteiten, omdat hij op die dag de brief daarover van het Bestuurscollege voor ontvangst heeft getekend. [Betrokkene] heeft dit verbod overtreden door toch nevenwerkzaamheden uit te voeren, waarvoor hem bij besluit van 19 april 2021 de disciplinaire sanctie van een boete is opgelegd. [Betrokkene] heeft de boetebeschikking niet aangevochten.
6.2.2.
In de ontslagbesluiten wordt [betrokkene] verweten in 2022 weer de fout te zijn ingegaan door wederom nevenwerkzaamheden te verrichten en daardoor zich schuldig te hebben gemaakt aan plichtsverzuim. [Betrokkene] ontkent zich schuldig te hebben gemaakt aan plichtsverzuim. Hij stelt burgers en bedrijven slechts van advies te hebben gediend, ook advies te hebben gegeven aan (het installatiebedrijf van) zijn zoon, maar niet tegen betaling, en zelf elektrotechnische advies- en installatiewerkzaamheden te hebben uitgevoerd voor derden.
6.2.3.
De Raad volgt [betrokkene] niet. Naar het oordeel van de Raad kan hetgeen het Gerecht heeft overwogen onder de randnummers 4 – 4.5 over het plichtsverzuim van [betrokkene] worden gevolgd. De Raad sluit zich hierbij aan. De Raad voegt hier het volgende aan toe. In het Herstelbesluit wordt uitvoerig ingegaan op de met [betrokkene] gevoerde gesprekken en op de resultaten van het onderzoek door het Bureau Integriteit. Uit het verslag van het met [betrokkene] gevoerde gesprek op 11 oktober 2022 blijkt dat hij zich realiseert dat het adviseren en meewerken in het bedrijf van zijn zoon zich moeilijk laat verenigen met zijn werk als ambtelijk controleur van elektrotechnische installaties. Blijkens dat verslag erkent [betrokkene] verschillende keren dat hij onjuist heeft gehandeld. Dit volgt uit zijn uitlatingen: ‘Ja, dat is fout’, ‘het is eigenlijk niet goed’, ‘ik ben er helemaal klaar mee, dit is gewoon niet te doen. Dit gaat niet samen.’, ‘ja, dat heb ik gedaan’, ‘daar zat ik ook fout’, ‘Zijn dit nevenactiviteiten? Ja’, ‘Wat doe je om de schijn te vermijden? Boeltje pakken bij de overheid en weggaan. Want het gaat niet samen.’ Wat betreft zijn betrokkenheid bij het bestellen, afleveren en installeren van materiaal voor [X] en het onderhandelen over de prijs van die materialen, heeft [betrokkene] toegegeven dat hij nevenwerkzaamheden heeft verricht en dat hij dat niet had moeten doen. Het feit dat hij na de klachten van [X] over zijn dubbelrol de kwestie financieel heeft afgewikkeld, betekent echter niet dat daarmee geen sprake (meer) is van plichtsverzuim. Uit dit verslag, maar ook uit het rapport ‘Feitenonderzoek, ongeoorloofde nevenwerkzaamheden inspecteur elektriciteitsinstallaties’ van januari 2023 volgt dat [betrokkene] na daarvoor eerder te zijn beboet toch weer nevenwerkzaamheden is gaan verrichten. Hiermee heeft hij gehandeld in strijd met het ook aan hem opgelegde verbod, met de aan hem te stellen eisen van integriteit en met de ambtelijke gedragscode, waardoor hij zich andermaal schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim als bedoeld in artikel 78, tweede lid, van het Rechtspositiebesluit ambtenaren BES.
6.2.4.
De Raad is gelet hierop van oordeel dat het hiervoor geconstateerde motiveringsgebrek in ontslagbesluit 1 is hersteld met het Herstelbesluit en dat de daartegen door [betrokkene] aangevoerde bezwaren niet slagen.
6.3.
De Raad is het eens met wat het Gerecht heeft overwogen over de toerekenbaarheid van het plichtsverzuim onder de randnummers 4.6 en 4.7 van de aangevallen uitspraak en sluit zich daarbij aan. Dat geldt ook hetgeen onder randnummer 4.8 van die uitspraak is overwogen over de proportionaliteit van de opgelegde disciplinaire straf van ontslag.
6.4.
De conclusie is dat het disciplinaire ontslag per 1 september 2023 in stand blijft. De Raad komt om die reden niet toe aan bespreking van het in de besluiten tevens en subsidiair gegeven functioneel ongeschiktheidsontslag.
6.5.
De Raad heeft hiervoor al geoordeeld dat het bezwaar van [Betrokkene] tegen het Herstelbesluit terecht niet-ontvankelijk is verklaard.
6.6.
Omdat het disciplinair ontslag per 1 september 2023 stand houdt, is er voor een voorwaardelijk ontslag per 29 april 2024 geen plaats. Ontslagbesluit 3 komt reeds daarom voor vernietiging in aanmerking.
Wat betekent dit voor de ingestelde hoger beroepen?
7.1.
De hoger beroepen van het Bestuurscollege tegen de uitspraak van het Gerecht over de ontslagbesluiten 1 en 3 slagen. Die uitspraak zal in zoverre worden vernietigd.
7.2.
De hoger beroepen van [betrokkene] tegen de uitspraak van het Gerecht over de ontslagbesluiten 1 en 3 slagen eveneens. Ook daarom wordt de aangevallen uitspraak in zoverre vernietigd. Het bezwaar van [betrokkene] tegen ontslagbesluit 1 is gegrond; dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Raad zal de rechtsgevolgen van het te vernietigen ontslagbesluit 1 in stand laten.
7.3.
Het bezwaar tegen ontslagbesluit 3 is gegrond; dat besluit komt eveneens voor vernietiging in aanmerking.
7.4.
Zoals hiervoor al aangegeven is het tegen het Herstelbesluit gerichte bezwaar van [betrokkene] door het Gerecht terecht niet-ontvankelijk verklaard. Het daartegen gerichte hoger beroep van [betrokkene] is daarom ongegrond.
De proceskosten
8. De Raad ziet aanleiding om het Bestuurscollege te veroordelen in de door [betrokkene] gemaakte proceskosten in bezwaar en hoger beroep voor zover deze betrekking hebben op ontslagbesluit 1 en ontslagbesluit 3 en de uitspraak van het Gerecht over die besluiten. De hoogte van de aan [betrokkene] te betalen vergoeding stelt de Raad vast op USD 1.955.- ; 1 punt voor de bezwaarschriften tegen ontslagbesluit 1 en 3 en het verschijnen op de zitting bij het Gerecht, en ook 1 punt voor het hoger beroepschrift en het verschijnen op de zitting bij de Raad, samen 5 punten, factor 1, USD 391.- per punt. Daarbij betrekt de Raad dat het Bestuurscollege [betrokkene] onnodig op kosten heeft gejaagd door over het ontslag drie ontslagbesluiten te nemen.
Beslissing
De Raad van Beroep:
- verklaart de hoger beroepen van [betrokkene] en van het Bestuurscollege over het Herstelbesluit van 14 december 2023 ongegrond;
- verklaart de hoger beroepen van [betrokkene] en van het Bestuurscollege over de ontslagbesluiten van 31 juli 2023 en 29 april 2024 gegrond;
- vernietigt de uitspraak van het Gerecht van 6 januari 2025 in de zaken GAZ BON202300452, GAZ BON20240014 en GAZ BON202400225 over de ontslagbesluiten van 31 juli 2023 en 29 april 2024;
- verklaart het bezwaar van [betrokkene] tegen het ontslagbesluit van 31 juli 2023 gegrond;
- vernietigt het ontslagbesluit van 31 juli 2023;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het ontslagbesluit van 31 juli 2023 in stand blijven;
- verklaart het bezwaar van [betrokkene] tegen het ontslagbesluit van 29 april 2024 gegrond;
- vernietigt het ontslagbesluit van 29 april 2024;
- veroordeelt het Bestuurscollege in de proceskosten van [Betrokkene] tot een bedrag van USD 1.955.-.
Deze uitspraak is gewezen door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. B. Nijland en mr. M.A. Evertz, leden, en uitgesproken in het openbaar op 6 januari 2026 in tegenwoordigheid van mr. M.F.G. Maes, griffier.