Uitspraak
Uitspraak: 9 december 2008
Zaaknr: RvBAz 2008/30
RAAD VAN BEROEP
IN AMBTENARENZAKEN
Uitspraak
In de zaak van:
[appellant]
wonende te Curaçao,
oorspronkelijk klager, thans appellant,
gemachtigde: mrs. S.N.E. Inderson en E.A. Knoppel,
tegen:
DE GOUVERNEUR VAN DE NEDERLANDSE ANTILLEN
oorspronkelijk verweerder,
thans geïntimeerde,
gemachtigde: mr. M.R.B. Gorsira en M.R. Hammoud.
1. Ontstaan en loop van het geding.
Op 20 juni 2007 heeft appellant een bezwaarschrift ingediend bij het Gerecht in Ambtenarenzaken (verder te noemen het Gerecht) tegen het Landsbesluit van 28 mei 2007 waarbij appellant met ingang van 1 juni 2007 met toepassing van artikel 98, eerste lid, sub f van de Landsverordening Materieel Ambtenarenrecht (LMA) eervol ontslag is verleend.
Bij uitspraak van 4 april 2008 heeft het Gerecht het bezwaarschrift ongegrond verklaard.
Hiertegen is namens appellant hoger beroep ingesteld bij schrijven, ter griffie ingekomen op 29 april 2008. Geïntimeerde heeft een contra-memorie ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van de Raad op Curaçao op 16 oktober 2008, waar appellant is verschenen in persoon, bijgestaan door zijn gemachtigden. Geïntimeerde heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De uitspraak is bepaald op heden.
2. Beoordeling.
Ingevolge artikel 98, eerste lid, aanhef en onder f van de LMA kan de ambtenaar worden ontslagen op grond van ongeschiktheid voor het door hem beklede ambt, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken.
Geïntimeerde heeft appellant bij het in bezwaar bestreden Landsbesluit wegens ongeschiktheid ontslagen omdat er ernstige twijfels zijn ontstaan over zijn betrouwbaarheid en integriteit als directeur van de Directie Scheepvaart en Maritieme Zaken.
Geïntimeerde werpt appellant in dat licht onder meer tegen dat er onregelmatigheden zijn gebleken bij afgifte van documenten aan het schip “Virgin of Carmen PJCK” welke documenten onder meer benodigd waren in verband met de uitvoering van de Convention on the Conservation of Antartic Marine Living Resources (CCAMLR).
Niet in geschil is dat appellant op 8 augustus 2003, tekenend namens de directeur DSMZ, ten behoeve van dit schip een zogenaamde “<i>declaration for fishing activities</i>” heeft afgegeven, geldig tot 31 juli 2004. Niet is aannemelijk geworden dat het afgeven van dergelijke verklaringen, die vallen onder visvangst, behoort tot de taken van de inspectie. Visvangst is immers het terrein van de Directie Economische Zaken. Van enig mandaat aan appellant is evenmin gebleken. Hij had zich daarom moeten onthouden van het afgeven van die verklaring.
Dit geldt ook voor het eerder, op 3 juni 2003, door hem afgegeven <i>dissostichus catch document</i> (DCD) in verband met de door Virgin of Carmen verrichte visvangst-activiteiten. DSMZ is niet met export belast en niet is gebleken dat appellant mandaat voor het verrichten van werkzaamheden op dat terrein, in het bijzonder de afgifte van verklaringen, is verleend. Dat aan appellant, zoals hij in beroep stelt, de taak van afgifte van DCD’s is opgedragen na overleg met de douane en de Directie Economische zaken is verder niet afdoende met schriftelijke stukken onderbouwd. Onvoldoende daarvoor is dat, zoals appellant stelt overeenstemming over de werkwijze was bereikt en dat er een <i>memorandum of understanding</i> zou worden opgesteld.
Bevoegdheid ontbrak ook al bij het voorafgaand verzenden van de brief van 22 april 2003 aan de CCAMLR-autoriteit waarin appellant aangeeft dat de Virgin of Carmen door de regering van de vereiste DCD zal worden voorzien. Bovendien wordt daarin in strijd met de waarheid medegedeeld dat dit schip beschikt over een VMS, (vehicle monitoring system), waarmee de Nederlands-Antilliaanse autoriteiten elke vier uur van informatie over de positie van het schip worden voorzien. Een dergelijk systeem is bij inspectie van het schip door de Namibische autoriteiten niet aangetroffen. Dat de Virgin of Carmen per fax haar positie aan de Nederlands Antilliaanse autoriteiten doorgaf doet daar niet aan af, nu de CCAMLR-autoriteit als middel om de naleving van de internationale visvaartregels af te dwingen het vereiste stelt dat een VMS aan boord van het schip aanwezig is. Met bedoelde brief heeft appellant in strijd met de waarheid het doen voorkomen dat aan die eis was voldaan.
Het op die wijze opstellen en ondertekenen van in het internationaal verkeer te gebruiken verklaringen levert op zich zelf al plichtsverzuim op. Daarbij komt nog dat aannemelijk is geworden dat appellant banden heeft met de op de <i>declaration for fishing activities</i> genoemde bedrijven. Als “<i>company</i>” is daarop vermeld “<i>Blue Pesca Company nv</i>” terwijl als “<i>international contact person</i>” is vermeld “<i>Ocean Trust NV</i>” Blijkens het Handelsregister was Ocean Trust destijds de enige bestuurder van Blue Pesca. De enige bestuurder van Ocean Trust is de levenspartner van appellant, terwijl dit bedrijf ten tijde van het uitbrengen van het SOAB-rapport gevestigd was op het adres dat tevens het woonadres van appellant is. Geïntimeerde heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat er aldus sprake is van belangenverstrengeling. De niet nader onderbouwde stelling dat appellants partner uitsluitend als trustee optreedt van de beide vennootschappen doet daar niet aan af, omdat ook als dat aannemelijk zou zijn, haar belangen met de belangen van die vennootschappen zijn verbonden.
Zoals uit de tot het in bezwaar bestreden Landsbesluit behorende voornemenbrief d.d. 10 juli 2006 naar voren komt is het ontslag van appellant er voorts op gegrond dat hij zonder toestemming nevenwerkzaamheden heeft verricht. Geïntimeerde wijst er daarbij op dat appellant met zijn bedrijf DIZA Marine Services & Surveys werkzaamheden op het gebied van het kompasstellen verricht en daarvoor een vergoeding in rekening brengt aan de rechthebbenden op de betrokken schepen. Appellant ontkent dit niet en heeft ook een aantal facturen van DIZA met betrekking tot dergelijke vergoedingen overgelegd. Hij voert in beroep aan dat het hem altijd is toegestaan geweest de werkzaamheden verband houdend met het kompasstellen als zelfstandig ondernemer uit te voeren en dat er door de DMSZ nooit een factuur in verband met die werkzaamheden is verzonden.
Naar het oordeel van de Raad kon appellant er echter niet van uitgaan dat hij die werkzaamheden als zelfstandige mocht verrichten. Appellant heeft begin 1997 het examen kompassteller gehaald en was vervolgens samen met de heer Britt de enige tot kompasstellen bevoegde persoon op de Nederlandse Antillen. Hij was eerder onder toezicht van laatstgenoemde reeds begonnen met die werkzaamheden. In een door Britt, het toenmalige hoofd van DSMZ, ondertekende schriftelijke waarschuwing van 9 januari 1997 wordt hem onder andere opgedragen:
- alle activiteiten met betrekking tot het compenseren van scheepskompassen met Britt op te nemen;
- binnen twee weken vanaf de datum van de waarschuwing een volledige opgaaf van alle compensaties die hij heeft gedaan in te dienen.
Vervolgens wordt appellant bij schrijven van 25 april 1997 namens het Hoofd van de Scheepvaartinspectie (ook wel: SINA, deze behoort tot DSMZ) medegedeeld dat hij naar aanleiding van het behalen van het theoretisch examen kompassteller bevoegd is die werkzaamheden zelfstandig te verrichten. Daarbij wordt uitdrukkelijk medegedeeld dat die bevoegdheid is verbonden aan het dienstverband bij de Scheepvaartinspectie. Op deze brief is voorts nog met pen aangetekend:
“…Hr Dorant, gefeliciteerd.
- Kompas (…) (niet leesbaar) is verbonden aan de regels die ik u reeds eerder heb gegeven;
- Svp ontvangen opdrachten doorgeven aan mij;
- rekeningen worden door SINA verstuurd en geïnd…”
Ondertekening onleesbaar.
Op grond van deze twee schriftelijke mededelingen kon en mocht appellant niet anders dan er van uit gaan dat hij geen toestemming had facturen voor het kompasstellen ten gunste van zijn eigen bedrijf te innen. Niet is gebleken dat deze mededelingen zijn herroepen. Voorzover appellant van mening was dat de werkzaamheden van kompassteller niet behoorden tot de functie waarin hij was aangesteld en dat, zoals hij in een brief aan geïntimeerde stelt: “het hier werk betrof buiten de eilandskas om en dat ook niks te maken had met de eilandskas”, lag het op zijn weg daarvoor alsnog toestemming te verkrijgen. Appellant heeft, door dat niet te doen, maar wel de activiteiten op het gebied van kompasstellen steeds ten gunste van zijn eigen bedrijf te factureren, naar het oordeel van de Raad ernstig plichtsverzuim gepleegd. De omstandigheid dat geïntimeerde kennelijk niet is opgetreden terwijl hem toch het ontbreken van inkomsten uit kompasstellen had moeten opvallen, doet aan het bestaan van dat verzuim niet af.
Appellant weerspreekt voorts niet dat hij, overigens op eigen naam en niet op naam van DIZA, op 29 juni 2004 een factuur heeft gezonden aan Cargill Bonaire NV, ten behoeve van welk bedrijf hij een audit had verricht als lid van een door DSMZ ingestelde auditcommissie. In beroep heeft appellant aangevoerd dat hij dit bedrag heeft gefactureerd omdat hij al geruime tijd zijn reiskosten uit eigen middelen moest bekostigen. Het was echter te allen tijde zijn bedoeling om het gefactureerde bedrag te storten in de kas van DSMZ.
Naar het oordeel van de Raad kan het betoog van appellant zijn handelwijze niet rechtvaardigen. Hij had zich moeten realiseren dat hij zijn reiskosten, ook als hij die niet ten laste van de dienst kon brengen, niet behoorde af te wentelen op het betrokken bedrijf, ook niet als dat gebeurde met de bedoeling het bedrag aan de dienst af te dragen. Door aldus te handelen heeft appellant aan het betrokken bedrijf zonder wettelijke grondslag een betalingsverplichting opgelegd. Dit schaadt het aanzien van de overheid.
Appellant heeft nog aangevoerd dat hij zijn zakelijke en ambtelijke activiteiten altijd strikt gescheiden heeft gehouden. Deze stelling wordt ontkracht door het bovenoverwogene, waaruit juist naar voren komt dat appellant het landsbelang en het eigen belang niet heeft kunnen scheiden. Illustratief in dit verband acht de Raad nog dat appellant er in het beroepschrift zelf uitdrukkelijk op wijst dat het e-mail adres van zijn bedrijf DIZA vermeld stond op zijn visitekaartje als hoofd DSMZ. Geïntimeerde heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat appellant ongeschikt is voor het door hem beklede ambt en was daarom bevoegd hem met toepassing van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder f van de LMA te ontslaan.
Volgens vaste jurisprudentie van de Raad kan de bevoegdheid tot ongeschiktheidsontslag beperkingen ondergaan indien het disfunctioneren van de betrokken ambtenaar mede zijn oorzaak vindt in omstandigheden tot het bestaan en voortbestaan de dienst zelf heeft bijgedragen.
Appellant heeft er in het beroepschrift op gewezen dat geïntimeerde op de hoogte was van zijn activiteiten voor zijn bedrijf DIZA, die hij langdurig heeft verricht. Geïntimeerde voert volgens hem een gedoogbeleid ten aanzien van het ontplooien van nevenactiviteiten zodat hij er van uit mocht gaan dat zijn activiteiten voor DIZA geen aanleiding zouden vormen voor enig verwijt aan appellant. Zoals uit het bovenstaande naar vorenkomt gaat de Raad ervan uit dat het appellant niet was toegestaan om voor zijn werkzaamheden als kompassteller geld in rekening te brengen. Aan hem moet worden toegegeven dat zijn meerderen tot zijn aanstelling als Directeur van de DSMZ met ingang van 1 december 2003 laks zijn geweest met de controle op de naleving van deze regel. Desgevraagd ter zitting is namens geïntimeerde medegedeeld dat geen facturen van DSMZ konden worden overgelegd. Evenmin is aannemelijk geworden dat er ooit enig onderzoek is gedaan naar de oorzaak van het ontbreken van facturen voor die werkzaamheden in de administratie van DSMZ. Het lag voor de hand dat die er zouden zijn, nu het voor onder Nederlands Antilliaanse vlag varende schepen verplicht is met enige regelmaat het kompas te laten stellen.
Dat gebrek aan controle en naar hij stelt, het voeren van een algeheel gedoogbeleid ten aanzien van nevenwerkzaamheden, kan echter het gedrag van appellant niet verontschuldigen. Hij was er, zoals boven overwogen, van op de hoogte dat de facturen voor kompasstellen moesten worden verzonden en geïnd door SINA en dat het dus onaanvaardbaar was dat hij de vergoeding daarvoor zelf inde. De nalatigheid van zijn meerderen vormt derhalve geen aanleiding ontslag achterwege te laten. Bovendien speelt het gebrek aan controle na 1 december 2003 naar het oordeel van de Raad een veel geringere rol. Appellant was immers toen zelf directeur van DSMZ en dus zelf eerstverantwoordelijke van die dienst. Van hem mocht om die reden worden verwacht dat hij de regels juist zou hanteren.
Appellant beroept zich er voorts op dat gebruik van de bevoegdheid hem te ontslaan strijd oplevert met het rechtszekerheidsbeginsel nu hetgeen geïntimeerde ten grondslag legt aan het standpunt dat hij ongeschikt is voor het door hem vervulde ambt, al bekend was ten tijde van zijn aanstelling als directeur, die op 9 juli 2004 tot stand kwam en terugwerkende kracht had tot 1 december 2003. Appellant wijst er daarbij op dat het in het in bezwaar bestreden Landsbesluit neergelegde ongeschiktheidsoordeel van geïntimeerde is gebaseerd op informatie afkomstig uit een brief d.d. 10 november 2003 van de heer [briefschrijver], die ook werkzaam was bij de Directie Scheepvaart en Maritieme Zaken (DSMZ).
De Raad stelt voorop dat de inhoud van de brief van 10 november 2003 belastend is voor appellant, terwijl daaraan bovendien een zeker gewicht niet kan worden ontzegd nu [briefschrijver], de schrijver daarvan, werkzaam was als waarnemend directeur op dezelfde directie als appellant (en overigens net als appellant zijn belangstelling had kenbaar gemaakt voor de functie van directeur daarvan). Anderzijds is de inhoud daarvan niet zodanig onderbouwd dat hetgeen daarin wordt medegedeeld zonder meer voor juist moet worden gehouden. Nader onderzoek was vereist om de juistheid van een en ander vast te stellen.
Indien een benoeming tot stand is gekomen ondanks het bekend zijn van voor de ambtenaar negatieve informatie, kan het gebruik van die informatie als grond voor ongeschiktheidsontslag naar het oordeel van de Raad onder omstandigheden strijd met het rechtszekerheidsbeginsel opleveren. Daarvoor is vereist dat de betrokken ambtenaar ervanuit mocht gaan dat die informatie op enige wijze is onderzocht, beoordeeld (wellicht summierlijk) en bij de benoeming op enige wijze is meegewogen.
Door geïntimeerde is betwist dat door de toenmalige Minister van Verkeer en Vervoer aan appellant is medegedeeld dat er geen consequenties zouden worden verbonden aan de door [briefschrijver] geuite beschuldigingen. Appellant heeft zijn stelling op dat punt niet nader onderbouwd, zodat die niet aannemelijk is geworden. Voorts is niet op andere wijze aannemelijk geworden dat voorafgaand aan de benoeming van appellant enig onderzoek is gedaan naar de in de brief van [briefschrijver] geopenbaarde informatie of dat een beoordeling daarvan heeft plaatsgevonden. Daarvoor was ook weinig gelegenheid nu de formele aanstelling van appellant weliswaar pas medio 2004 is afgekomen maar hij feitelijk al op 1 december 2003 als directeur aan het werk is gegaan, nadat de Minister daartoe had besloten. Het moet er daarom voor worden gehouden dat de in de brief geuite beschuldigingen niet voorafgaand aan de benoeming van appellant zijn onderzocht of (summierlijk) beoordeeld. Feiten of omstandigheden op grond waarvan appellant mocht aannemen dat dit wel was gebeurd zijn niet aannemelijk geworden.
Appellant stelt voorts terecht dat niet aannemelijk is dat klachten van het Nederlandse Ministerie van Verkeer en Waterstaat vervolgens aanleiding hebben gevormd om de Stichting Overheids Accountantsbureau (SOAB) op 8 november 2004 op te dragen onderzoek te doen. De brief waarin die klachten worden geuit dateert immers van 21 september 2005. Geïntimeerde was echter naar het oordeel van de Raad ook zonder die klachten bevoegd om die opdracht te geven, ondanks het feit dat het een onderzoek betrof naar feiten die zich al voor de benoeming van appellant zouden hebben voorgedaan. Gelet op de aard van de beschuldigingen mocht appellant er niet vanuit gaan dat die in een later stadium niet alsnog voorwerp van onderzoek zouden kunnen worden. Het beroep op het rechtszekerheidsbeginsel faalt daarom.
Appellant klaagt er voorts over dat geïntimeerde de in bezwaar bestreden beschikking heeft genomen in weerwil van een door de Directie Wetgeving en Justitiële Zaken dan wel de Directie Personeel Organisatie en ICT uitgebracht negatief advies. Daargelaten kan worden of een advies met die inhoud bestaat. Ook als dat het geval zou zijn is dat naar het oordeel van de Raad niet op enige wijze van invloed op de bevoegdheid van de Gouverneur om, op voordracht van de betrokken Minister, een Landsbesluit tot ontslag te geven.
Appellant klaagt er tenslotte nog over dat het beginsel van hoor en wederhoor is geschonden nu hij niet naar behoren op de rapportages van het SOAB heeft kunnen reageren en geen inzage heeft kunnen krijgen in verschillende door hem opgevraagde stukken. Naar het oordeel van de Raad heeft appellant in elk geval in de onderhavige procedure, waarin het rapport van SOAB aan het Gerecht is overgelegd en waarin appellant van zijn kant een tweetal tegenrapporten heeft ingebracht, voldoende gelegenheid gehad op de inhoud van het SOAB rapport te reageren. Zoals blijkt uit het bestreden Landsbesluit is appellant voorts voorafgaand aan het totstandbrengen daarvan, op de hoogte gebracht van het ontslagvoornemen en heeft hij de gelegenheid gehad daarop te reageren. Appellant heeft voorts herhaaldelijk om stukken en nadere uitleg verzocht. Die verzoeken zijn merendeels ingewilligd. Appellant heeft niet specifiek aangegeven op welke wijze hij in zijn belangen is geschaad door het niet verstrekken van door hem gewenste stukken. De klacht van appellant faalt daarom.
Gelet op het vorenstaande zal de Raad de bestreden uitspraak bevestigen.
3. Beslissing
De Raad van Beroep:
- bevestigt de bestreden uitspraak
Aldus gegeven door mr. J.Th. Drop, voorzitter en A.R. Ramirez en mr.drs. J. Sybesma, leden, en uitgesproken in het openbaar op 9 december 2008 in tegenwoordigheid van de griffier.