Uitspraak
Uitspraak: 17 maart 2009
Zaaknr: RvBAz 2008/31
RAAD VAN BEROEP
IN AMBTENARENZAKEN
Uitspraak
In de zaak van:
[ambtenaar] en 36 anderen
allen wonend te Curaçao of Sint Maarten,
oorspronkelijk klagers, thans appellanten,
gemachtigde: mr. R.A.P.H. Pols,
tegen:
DE MINISTER VAN JUSTITIE
zetelend te Curaçao,
oorspronkelijk verweerder,
thans geïntimeerde,
gemachtigde: mr. L.M. Virginia.
1. Ontstaan en loop van het geding.
Op 18 oktober 2007 hebben appellanten een bezwaarschrift ingediend bij het gerecht in ambtenarenzaken (verder te noemen het Gerecht) tegen het uitblijven van een beschikking op hun verzoek van 22 januari 2007. Het Gerecht heeft het bezwaarschrift ongegrond verklaard bij uitspraak van 8 april 2008.
Hiertegen is namens appellanten hoger beroep ingesteld bij schrijven, ter griffie ingekomen op 7 mei 2008. Geïntimeerde heeft een contramemorie ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van de Raad op 3 februari 2009, waar appellanten zijn verschenen bij gemachtigde. Geïntimeerde heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De uitspraak is bepaald op heden.
2. Feiten.
Bij hun verzoek van 22 januari 2007 hebben appellanten geïntimeerde verzocht om hen:
1. met terugwerkende kracht per 1 januari 2000 te bevorderen naar de rang van hoofdagent en hen met ingang van die datum in te schalen overeenkomstig schaal 8;
2. met terugwerkende kracht per 30 november 2006 te bevorderen naar de rang van inspecteur en hen met ingang van die datum in te schalen overeenkomstig schaal 9;
3. over te gaan tot uitbetaling van het verschil tussen de uitbebetaalde bezoldiging en de bezoldiging waarop aanspraak bestaat uit hoofde van de verzochte bevorderingen in rang en schaal.
Ondanks het feit dat de Gouverneur ingevolge het Rechtspositiebesluit Korps Politie Nederlandse Antillen het tot aanstelling en bevordering bevoegd gezag is, moet de minister van Justitie als verwerend orgaan worden aangemerkt indien het bezwaar is gericht tegen de weigering een beschikking op een verzoek te geven. Het niet binnen een redelijke termijn uitbrengen van de voor de door appellanten gewenste voordrachten tot bevordering, moet worden beschouwd als een weigering een verplichte handeling te verrichten. Daartegen staat ingevolge artikel 41, tweede lid van de Regeling ambtenarenrechtspraak bezwaar op het Gerecht open. De Raad merkt daarom uitsluitend de Minister van Justitie aan als verwerend orgaan, wat reeds in de kop van deze uitspraak tot uitdrukking is gebracht.
Appellanten zijn allen politie-ambtenaar en werkzaam bij het korps Curaçao of Sint Maarten. Zij hebben in de periode 1993 tot 1996 het PD II-diploma behaald, waarna zij zijn bevorderd tot agent eerste klasse. Met dit diploma en drie jaar ervaring in die rang, zouden zij in aanmerking zijn gekomen voor het volgen van de PD III-opleiding. Na het behalen van het daarbij behorende diploma zouden zij in aanmerking komen voor bevordering tot hoofdagent. In verband met de reorganisatie van het KPNA is deze opleiding in de periode vanaf 1996 niet meer georganiseerd. Appellanten zijn bij de reorganisatie allen bevorderd tot brigadier.
Appellanten menen dat geïntimeerde hen bij de reorganisatie in 2000 in de rang van hoofdagent had moeten plaatsen. Zij wijzen erop dat zij ten onrechte op dezelfde wijze zijn behandeld als de agenten met het PD I-diploma, die ten tijde van de reorganisatie vijf jaar of meer ervaring hadden. Deze agenten zijn net als appellanten bevorderd tot brigadier. Het Gerecht heeft vervolgens naar aanleiding van het bezwaar van een aantal agenten geoordeeld dat agenten met dat diploma met meer dan drie jaar ervaring voor bevordering tot brigadier in aanmerking moesten komen. Appellanten wijzen er verder op dat er voor hen geen mogelijkhed meer openstond het PD III diploma te halen nu geïntimeerde die opleiding in verband met de reorganisatie vroegtijdig had stopgezet. Appellanten menen voorts dat zij gelet op hun ervaring al geruime tijd op een dusdanig niveau functioneren dat zij moeten worden bezoldigd naar de functie medewerker/mentor te weten schaal 8 en in de rang van hoofdagent moeten worden geplaatst. Daarbij wijzen zij er op dat twee brigadiers op Bonaire wegens hun feitelijk functioneren zijn bevorderd en dat in het bevorderingsvoorstel door hun chef onder meer is gesteld dat voor die bevordering het bestaan van een vacature niet noodzakelijk is.
Ter ondersteuning van hun verzoek om bevordering tot inspecteur wijzen appellanten erop dat, indien zij nog de gelegenheid hadden gehad de PD III opleiding te volgen, zij bij de reorganisatie in de rang van hoofdagent zouden zijn geplaatst. Alle 37 hoofdagenten zijn met ingang van 30 november 2006 bevorderd tot inspecteur.
Volgens vaste jurisprudentie is een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd om een verzoek om terug te komen op een eerder genomen beschikking inhoudelijk te behandelen en daarbij de oorspronkelijke beschikking in volle omvang te heroverwegen. Indien het bestuursorgaan de beschikking handhaaft, kan dit niet de weg openen naar een toetsing als betrof het de oorspronkelijke beschikking. Een dergelijke wijze van toetsen zou zich niet verdragen met de dwingendrechtelijke voorgeschreven termijnen voor het instellen van rechtsmiddelen. De ambtenarenrechter dient dan ook de oorspronkelijke beschikking tot uitgangspunt te nemen.
De Raad is voorts van oordeel dat in een geval als het onderhavige, waarin een duuraanspraak in het geding is, het is aangewezen bij de toetsing een onderscheid te maken tussen het verleden en de toekomst. Wat betreft de periode voorafgaand aan het verzoek om terug te komen, dient de ambtenarenrechter zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en, zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden om de oorspronkelijke beschikking te herzien. Wat betreft de periode daarna, moet een minder terughoudende toets worden gehanteerd. Daarom zal het in de regel bij een duuraanspraak niet met een evenwichtige en zorgvuldige belangenafweging verenigbaar zijn dat een beschikking waarbij ten onrechte geen of een te lage aanspraak is toegekend blijvend aan de belanghebbende wordt tegengeworpen. Eerbiediging van de rechtszekerheid, waarop immers ook het betrokken bestuursorgaan aanspraak kan maken, is voor de toekomst van minder belang dan voor het verleden.
De rechtspositie van appellanten is met hun bevordering tot brigadier per 1 september 2000 vastgesteld. Appellanten die thans stellen dat zij toen tot hoofdagent hadden moeten worden bevorderd hadden bij die gelegenheid de mogelijkheid daartegen rechtsmiddelen aan te wenden, waaraan niet afdoet dat die bevorderingen blijkbaar pas in december 2001 in een Landsbesluit zijn vastgelegd. Van die mogelijkheid hebben zij geen gebruik gemaakt. Het Gerecht heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat appellanten bij het uiteindelijk afkomen van hun Landsbesluit er reeds over hadden kunnen klagen dat zij niet tot hoofdagent werden bevorderd onder aanvoering van de in het bovenstaande weergegeven argumenten. Voorts is niet gebleken van nieuwe feiten of omstandigheden op grond waarvan geïntimeerde zijn aanvankelijke standpunt niet kon handhaven. Het betoog dat appellanten onvoldoende op de hoogte waren van de wijzigingen in de organisatie en dat pas in de jaren na 2000 is gebleken dat zij niet zouden worden bevorderd en dat geïntimeerde de toezegging bepaalde opleidingen te organiseren niet is nagekomen, faalt. Geïntimeerde heeft terecht betoogd dat appellanten, gelet op de omvang van de reorganisatie en de in dat verband verstrekte informatie, van de consequenties van de overgang van een rang- naar een functiestelsel op de hoogte konden zijn. Voorts biedt het voltooien van een opleiding onder het nieuwe stelsel niet meer vanzelfsprekend uitzicht op bevordering. Daarvoor is een sollicitatie naar een functie noodzakelijk. Geïntimeerde heeft aannemelijk gemaakt dat het bezit van een PD III-diploma niet als eis is gesteld bij de openstelling van vacatures op het niveau van hoofdagent. Bij openstelling daarvan is uitdrukkelijk verzocht ook te reageren indien men niet beschikte over het vereiste diploma. Niet is weersproken dat verschillende politie-ambtenaren van dezelfde rang als appellanten en met dezelfde opleiding op PD II-niveau, met succes hebben gesolliciteerd. Dat appellanten, zoals zij stellen, slecht zijn geïnformeerd over de consequenties van de reorganisatie en dat geïntimeerde aangekondigde opleidingen uiteindelijk weer geen doorgang heeft laten vinden, acht de Raad tenslotte niet onaannemelijk doch dat kan op zich zelf niet leiden tot gegrondverklaring van het beroep. Aan de enkele openstelling van een opleiding kan immers niet het vertrouwen worden ontleend dat benoeming in een hogere functie zal plaatsvinden. Evenmin leidt hun stelling dat de reorganisatie van het korps er uiteindelijk toe heeft geleid dat er onvoldoende doorstromingsmogelijkheden zijn voor politie-ambtenaren van hun rang tot een ander oordeel. Wel ligt het thans op de weg van geïntimeerde appellanten spoedig adequate informatie te geven over hun toekomstmogelijkheden binnen het korps en de wijze waarop zij die kunnen realiseren.
Het betoog van geïntimeerde dat appellanten de buitengrens van het geschil hebben overschreden door eerst in hoger beroep te verwijzen naar de bevordering van twee brigadiers op Bonaire tot hoofdagent, faalt.
Ingevolge artikel 125 van Pro de Rar betreft de uitspraak van de Raad de beschikkingen, handelingen of weigeringen (om te beschikken of te handelen) door de vorderingen van partijen aan zijn oordeel onderworpen.
Gelet op de bewoordingen van het bovenweergegeven artikel 125 van Pro de Rar mag uit artikel 97 van Pro de Rar naar het oordeel van de Raad niet worden afgeleid dat het object van de toetsing in hoger beroep wordt gevormd door de uitspraak in eerste aanleg van het Gerecht. Het object van het geschil is, wederom gelet op het bepaalde in het eerste lid van artikel 125 van Pro de Rar en hetgeen is aangevoerd in het bij de Raad ingediende beroepschrift, in dit geval de weigering te beslissen op het bovenweergeven verzoek van 22 januari 2007. De eerst in het bij de Raad ingediende beroepschrift opgenomen verwijzing naar de bevordering van twee collega’s op Bonaire vormt geen overschrijding van de begrenzing van het geschil maar een nieuwe beroepsgrond, te weten dat geïntimeerde in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door appellanten niet en hun in de zelfde situatie verkerende collega’s wel te bevorderen. Naar het oordeel van de Raad staat het bepaalde in de Rar er niet aan in de weg dat eerst in hoger beroep een nieuwe beroepsgrond of een nieuw feit worden aangevoerd mits dit op een zodanig tijdstip in de hoger beroepsfase gebeurd dat de andere partij zich daartegen voldoende kan verweren. Door het beroep op het gelijkheidsbeginsel in het beroepsschrift naar voren te brengen hebben appellanten aan die voorwaarde voldaan.
Naar het oordeel van de Raad moet dit beroep op het gelijkheidsbeginsel falen. Geïntimeerde heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat het voor bevordering in de rang van hoofdagent wel degelijk noodzakelijk is dat er een bij die rang passende vacature openstaat. De bevordering van de Bonairiaanse collega’s is derhalve gebaseerd op de onjuiste veronderstelling dat dit niet noodzakelijk zou zijn. Het gelijkheidsbeginsel strekt niet zo ver dat geïntimeerde gehouden is een eenmaal gemaakte fout te blijven herhalen. Nu voorts ten tijde van de in bezwaar bestreden weigering te beschikken geen vacatures voorhanden waren, stelt geïntimeerde zich onder verwijzing naar het sedert 2000 gehanteerde systeem terecht op het standpunt dat er geen aanleiding is appellanten ook te bevorderen.
Appellanten klagen er verder over dat zij binnen hun ploegen als groepsoudsten fungeren en daarmee feitelijk functioneren op het niveau van medewerker/mentor en (daarmee) ook als hoofdagent. Zij dienen dan ook overeenkomstig hun feitelijk functioneren te worden bezoldigd. Naar het oordeel van het Gerecht is deze stelling, die inhoudt dat elk van de 37 appellanten feitelijk al op het niveau van hoofdagent functioneert, onvoldoende onderbouwd. Daarnaast stelt geïntimeerde zich terecht op het standpunt dat bevordering slechts kan plaatsvinden indien er zich een vacature voordoet. Zoals de Raad eerder heeft geoordeeld geeft het enkel vervullen van bepaalde werkzaamheden, indien aannemelijk gemaakt, niet zonder meer aanspraak op benoeming in de bij die werkzaamheden behorende functie.
Ter zitting hebben appellanten zich er nog op beroepen dat geïntimeerde in 2006 een groep van 37 hoofdagenten en bloc heeft bevorderd tot inspecteur en dat hij het daarbij ten onrechte doet voorkomen alsof er sprake is geweest van een persoonsgebonden bevordering. Naar het oordeel van de Raad is deze grief te laat, want eerst ter zitting van de Raad naar vorengebracht, zodat deze moet worden gepasseerd. De Raad heeft daarbij in aanmerking genomen dat het punt van de persoonsgebonden bevordering inderdaad in eerste aanleg bij het Gerecht aan de orde is geweest doch dat appellanten daartegen in het beroepschrift geen grieven naar voren hebben gebracht terwijl niet is gebleken waarom dat niet kon. In het aanvullend beroepschrift wordt immers met betrekking tot de bevordering van deze groep hoofdagenten slechts opgemerkt dat de gehanteerde functiebenaming onjuist is maar niet dat hun bevordering in strijd is met het stelsel van persoonsgebonden bevorderingen.
De bestreden uitspraak moet worden bevestigd.
3. Beslissing
De Raad van Beroep:
- bevestigt de bestreden uitspraak.
Aldus gegeven door mr. J.Th. Drop, voorzitter en A.R. Ramirez en mr. F.G.P.M. Spreuwenberg, leden, en uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2009, in tegenwoordigheid van de griffier.