Uitspraak
Beschikking van 3 september 2004, nrs. 2003/132-146.
DE RAAD VAN BEROEP VOOR BELASTINGZAKEN
zitting houdende in Sint Maarten,
1. Procesverloop
1.1. Appellanten (red: 15 vennootschappen) ontvingen van het Bestuurscollege een nota tot betaling van retributie over het jaar 2002. Zij hebben daartegen tijdig bezwaar gemaakt. Bij beschikkingen van 6 februari 2003 heeft het Bestuurscollege uitspraak op bezwaar gedaan en de nota’s gehandhaafd.
1.2. Appellanten zijn tegen de beschikkingen op bezwaar op 19 maart 2003, dus tijdig, in beroep gekomen bij de Raad. Hun beroepen zijn gemotiveerd bij brieven van 27 maart 2002. Verweerder heeft vertoogschriften ingediend.
1.3. De mondelinge behandeling van de zaken heeft plaatsgehad ter zitting van de Raad op 23 april 2004. Beide partijen zijn verschenen. Appellant heeft een pleitnota ingebracht.
2. Feiten en geschilomschrijving
2.1. Aan appellanten zijn op grond van de Landsverordening Vestigingsregeling voor bedrijven van 1 april 1946 (P.B. 1946, 43, hierna: de Vestigingsregeling) vergunningen voor onbepaalde tijd verleend door het Bestuurscollege om een zaak te vestigen en te drijven of te doen drijven. Onder een zaak wordt blijkens artikel 1, eerste lid, van de Vestigingsregeling verstaan “elke onderneming, waarin eenig bedrijf, door wien dan ook, wordt uitgeoefend”. Ingevolge artikel 1, tweede lid, van de Vestigingsregeling worden naamloze vennootschappen en bestuurders van naamloze vennootschappen “steeds geacht een zaak in den zin dezer landsverordening te drijven”. Het vierde lid van artikel 1 voegt Pro toe: “Een zaak wordt gevestigd, wanneer het bedrijf ten aanzien van het publiek aanvangt”. Het Bestuurscollege heeft, daartoe bevoegd verklaard in artikel 6 van Pro de Vestigingsregeling, de vergunningen verleend onder voorwaarden. De Vestigingsregeling is blijkens artikel 17, eerste lid, niet van toepassing op de in de Nederlandse Antillen geboren Nederlanders die de leeftijd van 21 jaar hebben bereikt.
2.2. Op grond van de Legesverordening 1994 (A.B. 1994, nr. 11) is indertijd van appellanten leges geheven ter zake van het in behandeling nemen van de aanvragen tot het verkrijgen van de vergunning tot het vestigen en drijven van een zaak, als bedoeld in de Vestigingsregeling.
2.3. De omstreden nota’s retributierechten zijn aan appellanten opgelegd op grond van de Precariorechten- en Retributieverordening 1994 (A.B. 1994, nr. 12; hierna: de Verordening).
In artikel 1 worden Pro de aard van de heffing en het belastbare feit omschreven. Het eerste lid omschrijft precariorechten, in lid 2 staat: “Onder de naam “Retributie” wordt een recht geheven terzake van het gebruik of het genot van de voor de openbare dienst bestemde werken, bezittingen of inrichtingen, dan wel wegens door of vanwege het eilandgebied aan derden bewezen diensten”.
Artikel 5 van Pro de Verordening luidt: “Wijze van heffing. De precariorechten worden geheven bij wege van een gedagtekende schriftelijke kennisgeving, waaronder mede wordt begrepen een nota of andere schriftuur”.
Artikel 6 luidt Pro: “Tarief, tijdvak en maatstaf van heffing. Het tarief, het tijdvak en de maatstaf van heffing zijn vermeld in de bij deze verordening behorende en daarvan deel uitmakende tarieventabel”.
2.4. Onderdeel VI van de Tarieventabel gaat over retributies. In VI B staat geschreven dat “jaarlijks bij het begin van het kalenderjaar van de vergunninghouder een recht (wordt) geheven voor het hebben van een vergunning voor:
a. het vestigen en drijven van een zaak, verleend aan een naamloze maatschappij (“NV”):
1. bij een maatschappelijk kapitaal bij oprichting van fl. 10.000 tot fl. 100.000 fl. 1.250
2. bij een maatschappelijk kapitaal bij oprichting van fl. 100.000 tot fl.200.000 fl. 3.125
3. bij een maatschappelijk kapitaal bij oprichting van fl. 200.000 of meer fl. 6.250
b. het vestigen en drijven van een zaak, niet vallende onder a, fl. 312,50
c. om als direkteur op te treden van een zaak met meer dan een (1) direkteur, fl. 625
d. om als direkteur op te treden van een zaak met slechts een (1) direkteur, fl. 312,50
e....
i. om als direkteur, met als domicilie in het buitenland op te treden, fl. 1.250 ”.
2.5. Ten bewijze van het voldoen van de jaarlijkse retributie geeft het Bestuurscollege een verklaring aan de belastingplichtige af die inhoudt dat de vergunning ingevolge de Vestigingsregeling voor het betreffende jaar is verlengd.
2.6. Partijen worden verdeeld gehouden door het antwoord op de vraag naar de verbindendheid van de Verordening en de rechtsgeldigheid van de heffing van retributie.
3. Beoordeling van het beroep
3.1. Appellanten stellen primair dat van hen geen retributie kan worden geheven omdat het Bestuurscollege geen concrete, individuele wederprestatie aan haar levert. Van de geleverde diensten heeft nagenoeg de gehele eilandsbevolking profijt en niet appellanten in het bijzonder. Het Bestuurscollege brengt daar tegen in dat de jaarlijkse heffing van retributie verband houdt met indirecte dienstverlening , met name het houden van toezicht door de Dienst economische zaken op de naleving van de economische regelgeving in het algemeen, zoals de prijswetgeving, en van de aan de vergunningen verbonden voorwaarden in het bijzonder. Volgens het Bestuurscollege overtreft de opbrengst van de retributieheffing niet de kosten van de genoemde dienst.
De Raad is van oordeel dat uit de samenhang van artikel 89, eerste lid, van de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen en artikel 91, eerste lid, van de Eilandenregeling Nederlandse Antillen volgt dat het eilandgebied Sint Maarten in beginsel naar eigen inzicht heffingen kan opleggen mits deze geregeld zijn in een eilandsverordening. In dit verband verwijst de Raad naar zijn beschikkingen van 22 februari 1999, nr. 1998/163 en 15 september 2000, nr. 1999/244. Dit brengt mee dat het begrip retributie niet door Nederlands of Antilliaans belastingrecht wordt bepaald, maar door de eilandsverordening zelf. Het begrip retributie, zoals bepaald in artikel 1, tweede lid, van de Verordening, eist niet zoals appellanten stellen dat de belastingplichtige een individuele wederprestatie geniet. Evenmin is vereist dat de door het Bestuurscollege gemaakte kosten van zijn wederprestatie in een bepaalde verhouding staan tot de opbrengst van de retributie. Er wordt in artikel 1, tweede lid, slechts gesproken over aan “een recht geheven ... wegens door of vanwege het eilandgebied aan derden bewezen diensten”. De Raad acht aannemelijk dat het Bestuurscollege diensten bewijst aan appellanten in het economische verkeer. Blijkbaar is de retributieheffing gebaseerd op het profijtbeginsel.
3.2. Appellanten stellen voorts dat geen jaarlijkse retributie kan worden geheven omdat aan een eenmaal ingevolge de Vestigingsregeling verstrekte vergunning geen tijdsbepaling is verbonden en destijds een recht is geheven voor het in behandeling nemen van de aanvraag van de vergunning tot het vestigen en drijven van een zaak. Het Bestuurscollege wijst erop dat het belastbare feit nu een ander is dan destijds. Het gaat nu om het hebben van de vergunning, zoals de Tarieventabel aangeeft. De Raad is van oordeel dat er inderdaad sprake is van verschillende belastbare feiten. Ter zake van de aanvraag is eenmalig leges geheven, voor het hebben van de vergunning wordt jaarlijks retributie geheven. De dienstverlening door het Bestuurscollege is trouwens ook verschillend. De Raad verwerpt ook de stelling van appellanten dat zij niet om de dienstverlening van het Bestuurscollege hebben gevraagd, waarvoor nu van hen retributies worden geheven, en dat zij daarom behoren te worden gevrijwaard van de heffing. Uit de omschrijving van het begrip retributie in artikel 1, tweede lid, van de Verordening volgt niet dat de heffing van retributies beperkt is tot de door belastingplichtigen gevraagde dienstverleningen.
3.3. Volgens appellanten dient een retributie voor iedere belastingplichtige een gelijk bedrag te zijn. Het Bestuurscollege daarentegen verdedigt de gedifferentieerde tariefstelling van de Tarieventabel met een verwijzing naar het profijtbeginsel.
De Raad is van oordeel dat het de Eilandsraad vrijstond om in de tariefstelling van retributies onderscheid te maken al naar gelang van het verwachte profijt van de dienstverlening door het Bestuurscollege. Voorts stond het de Eilandsraad vrij ter wille van een doelmatige heffing daarbij te veronderstellen dat een NV meer profijt heeft van het hebben van de vergunning dan een eenmanszaak en dat een NV met een groot kapitaal op haar beurt meer profijt heeft dan een NV met een geringer kapitaal. Eenvoudshalve heeft de eilandswetgever de tarieven van de relatief bescheiden retributieheffing bovendien kunnen verbinden aan het maatschappelijk kapitaal bij oprichting van de NV (een grootheid die het Bestuurscollege kent uit zijn vergunningenbestand) in plaats van bijvoorbeeld aan het voor hem moeilijker te hanteren criterium van het gestorte kapitaal. De wetgever is vrij om dergelijke afwegingen te maken en is daarmee niet buiten zijn bevoegdheid getreden of in strijd gekomen met enig rechtsbeginsel.
3.4. Terecht is de aanmerking van appellanten dat de Tarieventabel naar de letter genomen niet voorziet in tarieven voor het hebben van een vergunning door naar buitenlands recht opgerichte lichamen, al of niet met een maatschappelijk kapitaal. Dit betekent naar het oordeel van de Raad niet dat deze lichamen zijn vrijgesteld van heffing. Daar waar een vergunning is verleend aan een naar buitenlands recht opgericht lichaam dient de Tarieventabel naar de bedoeling te worden uitgelegd: een Incorporated of een Besloten Vennootschap kan in dit verband op één lijn worden gesteld met een NV, waarbij haar kapitaal bij oprichting als maatgevend voor haar tariefstelling geldt.
3.5. Een paar appellanten stelt geen retributie verschuldigd te zijn omdat zij een zogeheten slapende vennootschap ofwel een plankvennootschap zijn. Zij drijven geen onderneming in de materiële zin van het woord, aldus luidt kortweg hun betoog, of, in de woorden van de Vestigingsregeling, ten aanzien van het publiek is door hen geen bedrijf aangevangen. Het Bestuurscollege wijst op artikel 1, tweede lid, van de Vestigingsregeling, volgens welke bepaling een naamloze vennootschap alsmede een bestuurder van een naamloze vennootschap geacht worden een zaak te drijven. Vanaf de oprichting van de naamloze vennootschap en vanaf zijn benoeming tot bestuurder worden de vennootschap respectievelijk de bestuurder geacht een zaak te drijven. Het vierde lid van artikel 1 van Pro de Vestigingsregeling bepaalt wanneer een zaak eerst wordt gevestigd en vormt een uitzondering op het eerste lid. Zolang ten aanzien van het publiek geen bedrijf is aangevangen is geen vergunning nodig. Appellanten hebben, naar ter zitting is duidelijk geworden, het recht om de haar eenmaal verleende vergunning terug te geven aan het Bestuurscollege. Daarvan hebben zij echter geen gebruik gemaakt; zij hebben hun vergunning aangehouden. Dat betekent dat zij ingevolge de Verordening belastingplichtige zijn gebleven. Zij kunnen profijt hebben van de diensten vanwege het eilandgebied op het moment dat zij ervoor kiezen om ten aanzien van het publiek een bedrijf aan te vangen.
3.6. Appellanten stellen verder dat de onderwerpelijke retributie van naamloze vennootschappen in wezen een heffing is naar hun winst, vermogen of draagkracht en deswege verboden is. Het Bestuurscollege ontkent dat de retributies worden geheven volgens die criteria.
De Raad is met het Bestuurscollege van oordeel dat de heffing van retributie zich niet richt naar de winst of het vermogen (of “draagkracht”) van de naamloze vennootschappen. Het maatschappelijk kapitaal van een vennootschap is niet hetzelfde als haar vermogen. De omvang van het maatschappelijk kapitaal van een naamloze vennootschap is door de wetgever kennelijk aangemerkt als een aanwijzing voor haar verdiencapaciteit en daarmee voor het mogelijke profijt dat zij heeft van de diensten van het Bestuurscollege. Uitgaande van deze verdedigbare veronderstelling heeft de eilandswetgever een eenvoudige en controleerbare relatie gelegd tussen het belastbare feit en de verdiencapaciteit. Daarmee heeft de wetgever zijn bevoegdheid niet overschreden en komt zij niet in strijd met enig rechtsbeginsel. Met name verbiedt de Eilandenregeling Nederlandse Antillen de Eilandsraad niet om bij eilandsverordening een heffing naar de verdien- of winstcapaciteit van naamloze vennootschappen in te voeren.
3.7. Appellanten klagen er ook over dat de wijze van heffing van retributies niet is bepaald in de Verordening. Het Bestuurscollege erkent dit gebrek in de Verordening, maar wijst erop dat artikel 5 inmiddels Pro is aangepast bij eilandsverordening van 2 september 2002 (A.B. 2002, nr.18), welke op 1 december 2002 in werking is getreden. Blijkens deze eilandsverordening wordt na het woord “precariorechten” in onder meer artikel 5 gelezen Pro: “en retributie”.
De Raad is van oordeel dat ook bij lezing van de Verordening zoals die gold vóór 1 december 2002 aan een ieder aanstonds duidelijk moet zijn geweest dat artikel 5 niet Pro alleen de wijze van heffing van precariorechten betrof, maar tevens bepaalde hoe retributies dienden te worden geheven. Bovendien, in de memorie van toelichting , nr. 3, van 20 januari 1994, behorend bij de Verordening, is na het woord precariorechten, waar nodig, telkens geschreven “en retributie”, zodat de wetsgeschiedenis bevestigt dat de tekst van de Verordening weliswaar een gebrek heeft, maar de bedoeling van de wetgever duidelijk is.
3.8. De stelling van appellanten dat de grondslag van de heffing van retributie niet in de Tarieventabel kan zijn opgenomen wordt verworpen door de Raad. De Tarieventabel maakt immers deel uit van de Verordening, zo volgt uit artikel 6. (Ook artikel 4 wijst Pro daarop). De Tarieventabel is gelijktijdig met het overige deel van de Verordening vastgesteld door de Eilandsraad en goedgekeurd door de Gouverneur. De Tarieventabel behelst dan ook rechtsgeldig het tarief, het tijdvak en de maatstaf van heffen van retributies.
3.9. Volgens appellanten discrimineert de eilandswetgever in artikel 17, eerste lid, van de Vestigingsregeling naar “nationaliteit” door van Nederlanders die in de Nederlandse Antillen zijn geboren geen vestigingsvergunning te eisen. Andere Nederlanders moeten over een vergunning beschikken en worden daarom verplicht retributie te betalen. Het Bestuurscollege heeft deze stellingen bestreden met de stelling dat de wetgever in artikel 17, eerste lid, van de Vestigingsregeling indertijd een uitzondering heeft gemaakt voor op de Nederlandse Antillen geboren Nederlanders om de economische positie van Antilliaanse ondernemers te beschermen tegen de komst van vluchtelingen uit Europa als gevolg van de Tweede Wereldoorlog en dat aan dit onderscheid sindsdien niet is getornd.
De Raad is van oordeel dat deze rechtvaardiging van de ongelijke behandeling ondertussen verouderd is geraakt. Het is echter niet de taak van de rechter om te voorzien in het ontstane rechtstekort, omdat hij dan rechtspolitieke keuzes moet maken die de wetgever behoort te maken. Daarom geeft de Raad aan de wetgever van Sint Maarten de gelegenheid om met de nodige spoed hetzij artikel 17 van Pro de Vestigingsregeling aan te passen hetzij vast te stellen dat aan het bestaande onderscheid naar geboorteplaats van Nederlanders ook tegenwoordig een redelijke en objectieve rechtvaardiging ten grondslag ligt. Wanneer de wetgever de gelegenheid niet te baat neemt, zal de rechter zelf voorzien in het rechtstekort.
3.10. Ook de tariefsdifferentiatie naar woonplaats onder letter i van de Tarieventabel is volgens appellanten indirect een discriminatie, hetgeen het Bestuurscollege ontkent.
De Raad is van oordeel dat het onderscheid naar woonplaats van directeuren van ondernemingen, woonachtig in of buiten de Nederlandse Antillen, zoals dat gemaakt is in de Tarieventabel, niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het toezicht dat het Bestuurscollege uitoefent op de naleving van de regelgeving door een vergunninghouder die buiten de Nederlandse Antillen woont is minder eenvoudig dan het toezicht op een ingezetene. Dat rechtvaardigt een tariefsdifferentiatie.
4. Beslissing
De Raad verklaart de beroepen ongegrond.
mrs. L. van Gijn, C.W.M. van Ballegooijen en G.J. van Muijen