ECLI:NL:PHR:1969:2 - Parket bij de Hoge Raad - Beoordeling openbaarheid van wegen op luchthaven Schiphol...

Conclusie

Nr. C.W. 520

Parket, 21 januari 1969.

Mr. Remmelink.

Aan de Hoge Raad der Nederlanden

Kamer voor Strafzaken.

Voordracht en vordering tot cassatie in het belang der wet.

In het belang der wet heb ik de eer mij in cassatie te voorzien van het hierbij overgelegde in kracht van gewijsde gegaan vonnis van de Rechtbank te Haarlem van 11 januari 1968 — inmiddels gepubliceerd in V.R. 1968 no. 9 met noot van Besier — in de zaak tegen [verdachte], waarbij deze is vrijgesproken van — kort gezegd — het op 28 juli 1967 te Haarlemmermeer als automobilist op een voor het openbaar verkeer openstaande weg op de Luchthaven Schiphol rijden zonder kenteken — derhalve van een op art. 9 lid 1 onder Pro 1e W.V.W. afgestemde telastelegging — waarbij de Rechtbank overwoog, dat met name niet bewezen was, dat de weg waarover gerequireerde op voormelde luchthaven had gereden een voor het openbaar verkeer openstaande weg was.

De Rechtbank deed deze oordeelvelling steunen op het volgende:

1. De weg is niet openbaar. De Rechtbank beroept zich hiertoe op de op het onderhavige luchtvaartterrein toepasselijke Regeling Toezicht Luchtvaart (R.T.L.), waarvan art. 4 bepaalt Pro, dat het behoudens bekomen toestemming van de exploitant verboden is het luchtvaartterrein te betreden of zich daarop te bevinden.

2. De weg is evenmin voor het openbaar verkeer openstaand, omdat:

A. Wat de toegangsweg via Rijksweg 2 (Hoofdingang) betreft:

a. De toegang is gemarkeerd door een grote poort over de weg, waarop de woorden ‘’Luchthaven Schiphol aangewezen Luchtvaartterrein art. 18 Luchtvaartwet Pro.’’

b. Links en rechts van de poort zijn borden geplaatst vermeldende ‘’Eigen weg’’, ‘’Verboden toegang voor onbevoegden’’ en ‘’Voor een ieder, die zich niet houdt aan de aanwijzingen van de luchtvaartdirectie is de toegang tot de luchthaven verboden.’’

c. Er zijn slagbomen aangebracht.

B. Wat de toegangsweg via de Kruisweg betreft:

a. Hij is voorzien van een afsluitboom;

b. Er zijn borden geplaatst onder meer vermeldende, dat ieder die zich op de luchthaven bevindt verplicht is zich te gedragen overeenkomstig de bepalingen van het luchthavenreglement en alle door of namens de luchthavendirectie gegeven voorschriften;

c. Er zijn aldaar ook borden geplaatst, vermeldende ‘’Dienstweg’’ en ‘’Verboden toegang voor onbevoegden’’.

C. Wat de toegang voor bromfietsers en fietsers via de Sloterweg betreft:

Er zijn borden geplaatst, vermeldende ‘’Eigen weg’’ en ‘’Ieder die zich op de luchthaven bevindt is verplicht zich overeenkomstig de bepalingen van het luchthavenreglement en alle door of namens de luchthavendirectie gegeven voorschriften te gedragen.’’

Door middel van voormelde mededelingen en aanwijzingen heeft de exploitant van de luchthaven ten duidelijkste kenbaar gemaakt — aldus de Rechtbank — dat hij zich de beslissing om uit te maken of iemand al dan niet de luchthaven mag betreden of aldaar aanwezig mag zijn heeft voorbehouden,
zodat(cursivering van mij R) hier van feitelijk voor alle verkeer openstaande wegen geen sprake is.

Naar onze mening kan deze redengeving de gegeven vrijspraak echter niet dragen, weshalve wij als middel van cassatie zouden willen voorstellen:

Verzuim van vormen, waarvan de niet-inachtneming door de wet — en wel artt. 359 lid 2 Sv. jo art. 358 lid 2 Sv Pro. jo art. 350 Sv Pro. jo art. 359 lid 5 Sv Pro. jo art. 415 Sv Pro. jo art. 425 Sv Pro. — met nietigheid is bedreigd, en wel doordien de Rechtbank haar beslissing, dat niet bewezen is, dat het telastegelegde feit door gerequireerde is begaan niet naar de eis der wet met redenen heeft omkleed.

Ter toelichting moge het volgende dienen:

De argumentatie van de Rechtbank kan men verdelen in tweeën. Allereerst tracht de Rechtbank aan te tonen, dat hier niet sprake is van een openbare weg en daarna, dat evenmin sprake is van een voor het openbaar verkeer openstaande weg. Bij het begrip openbare weg zal men moeten denken aan art. 4 Wegenwet Pro. Zo men echter weet heeft de verkeerswetgever van meetaf een verder gaand openbaarheidsbegrip ingevoerd, dat de wetgever ook een enigszins afwijkende naam ‘’voor het openbaar verkeer openstaande wegen’’ gaf. Van dit wegenverkeersrechtelijk begrip zegt de M.v.A. van de M.R.W. (Bijl. Hand. 2e Kamer 1903/4 no. 14, 1 p. 5): ‘’Ter wegneming van alle onzekerheid is het woord ‘’wegen’’ naar de bedoeling omschreven als ‘’wegen welke voor het openbaar verkeer openstaan.’’ Hierin zijn begrepen wegen welke slechts bij gedogen der eigenaars voor het algemeen (wij signaleren hier, dat algemeen en openbaar te dezen elkaar dekken; de W.V. sprak destijds van algemeen verkeer, R) verkeer openstaan.
De wet moet werken op alle wegen, die aldus feitelijk openstaan, onverschillig uit welke oorzaak(cursivering van mij, R.). De gedachte om deze specifieke betekenis ook afwijkend te omschrijven, was niet zo dwaas. Naderhand zijn er op dit punt wel moeilijkheden gerezen als in een wet, waar een dergelijke betekenis ook niet ondienstig was, toch de wegenrechtelijke terminologie was aangehouden, bv. in de Rijtijdenwet destijds (H.R. 10 mei 1955 N.J. 1955 no. 437). Ten aanzien van de M.R.W. en de in dit opzicht hiermee gelijk te stellen W.V.W. heeft Uw Raad de bedoelingen van de wetgever uiteraard voorzover ik weet reeds gerespecteerd: Vgl. H.R. 13 mei 1958 N.J. 1958 no. 329, alsmede (wezenlijk) H.R. 1 dec. 1959 N.J. 1960 no. 65, in welk laatste geval het ook ging over een eigen weg van het (toenmalige) Schiphol, H.R. 6 nov. 1962 V.R. 1963 no. 49 en H.R. 7 mei 1963 V.R. 1963 no. 51. Zie voorts Ktr. Eindhoven 19 nov. 1953 V.R. 1954 no. 74. Zoals wij reeds deden uitkomen kent men ook in andere wettelijke regelingen deze niet-wegenrechtelijke ‘’openbaarheid’’ en daarmee soortgelijke problemen: Ik verwijs in dit verband naar concl. A.G. van Asch van Wijck vóór H.R. 24 juli 1947 N.J. 1947 no. 453; H.R. 28 april 1967 V.R. 1967 no. 110 en H.R. 20 juni 1967 N.J. 1967 no. 477.

Wij hebben hier derhalve met verschillende begrippen te doen. Dat de Rechtbank eerst vaststelde, dat hier niet sprake was van een openbare weg was derhalve in zekere zin overbodig. Toch is het natuurlijk wel zo, dat wegen, die wegenrechtelijk openbaar zijn, ook vaak feitelijk toegankelijk zijn en omgekeerd. Met andere woorden de wegenrechtelijke niet-openbaarheid kan een indicatie zijn voor de feitelijke niet-openbaarheid. Welnu, zo opgevat kunnen wij stellen, dat ons het oordeel van de Rechtbank, dat op grond van de R.T.L. moet worden aangenomen, dat de weg niet-openbaar was ons juist voorkomt. Blijft echter de (beslissende) vraag van de zg. feitelijke openbaarheid, die in wezen natuurlijk ook een juridische, zij het verkeersrechtelijke openbaarheid is.

De vraag is: Wanneer mist een weg deze eigenschap der feitelijke openbaarheid? Antwoord: Wanneer hij hetzij door
daadwerkelijke, hetzij door
juridischemaatregelen, niet (meer) openstaat voor het algemene of openbare verkeer — populair gezegd voor jan-en-alleman, waarbij het er niet toedoet, of wellicht sommige — algemene — verkeerscategorieën wel, andere niet toegelaten worden, bv. auto's op een smal fietspad. In zoverre is de term ‘’alle’’ (verkeer), welke de Rechtbank gebruikt wellicht iets te ruim.

Het eerste doet zich voor, wanneer de weg door de rechthebbende met een hek of een slagboom is afgesloten, het tweede wanneer de weg categorisch of absoluut tot verboden terrein is verklaard. Een voorbeeld van dit laatste is te vinden in Rb. Dordt. 16 oct. 1958 V.R. 1960 no. 68. Weliswaar heeft het Hof 'sBosch (16 oct. 1958 V.R. 1960 no. 67) aangenomen, dat ook in dat geval een weg voor het openbaar verkeer openstaand kan zijn, nl. indien het verbod ‘’Verboden Toegang’’ niet wordt gehandhaafd, maar met B. de Goede (V.R. 1960 p. 137) zou ik dit
in het algemeenniet juist willen achten. Zodra het betreden duidelijk wederrechtelijk is, kan de weg niet meer geacht worden ‘’open te staan’’, al is hij toegankelijk (H.R. 30 maart 1931 N.J. 1931 p. 1030).

Wanneer wij aan de hand van bovenstaand criterium de argumentering van de Rechtbank toetsen, komen wij tot het volgende resultaat:

A. Wat de toegangsweg via Rijksweg 2 (hoofdingang) betreft:

a. De aanduiding op de grote poort is — behalve wellicht wegenrechtelijk — van belang voor de toepassing van de R.T.L. Het publiek wordt er aldus op geattendeerd, dat het na het passeren van deze grens, wat het anders allicht (nog) niet verwacht zou hebben, te maken heeft met luchtvaartautoriteiten en luchtvaartwetgeving. Aan de feitelijke openbaarheid doet zo'n kennisgeving echter niet af.

b. Het bord ‘’Eigen weg’’ is een typisch wegenrechtelijk fenomeen, een klassiek voorbeeld van een kennisgeving, dat de weg wel feitelijk voor het openbaar verkeer openstaat, zij het — om met de M.v.A. te spreken — ‘’bij gedogen’’ van de rechthebbende.

c. Het bord ‘’Verboden toegang voor onbevoegden’’ is in dit geval evenmin doorslaggevend, omdat het verbod zich aldus beperkt tot een volstrekt onbepaalde kleine groep van personen, die onmiskenbaar verwaarloosd kan worden tegenover de grote groep ‘’bevoegden’’, waartoe men alle serieuze bezoekers van het vliegveld en de daarbij behorende inrichtingen zal moeten rekenen. Met andere woorden: in de praktijk zal, afgaande op dit bord, ieder ongestoord mogen doorrijden. Ieder heeft bij voorbaat de toestemming, waarvan in de R.T.L. gesproken wordt.

Dit laatste geldt ook voor het bord ‘’Voor een ieder die zich niet houdt aan de aanwijzing van de luchtvaartdirectie is de toegang tot de luchthaven verboden.’’ Ook dit heeft met de feitelijke openbaarheid niet van doen.

d. De aanwezigheid van slagbomen is pas van belang, als deze ook werkelijk functioneren. Staan zij in de praktijk open, dan maken zij de weg nog niet tot een feitelijk niet-openbare weg. Men ziet dergelijke openstaande slagbomen wel meer bij particuliere — en nochtans voor het openbaar verkeer — openstaande — wegen.

De overwegingen gewijd aan de andere toegangswegen zijn naar onze opvatting evenmin redengevend:

B. Wat de toegangsweg via de Kruisweg betreft:

a. Ook hier geldt: Nu de Rechtbank niet heeft vastgesteld, dat de afsluitboom ook werkelijk afsloot, kan haar pure aanwezigheid niet als een daadwerkelijke belemmering worden aangemerkt.

b. De borden die erop attenderen dat men zich conform de bepalingen van het luchthavenreglement moet gedragen hebben met de feitelijke openbaarheid niet van doen.

c. Datzelfde geldt voor het bord Dienstweg. Een dergelijk bord — b.v. om te attenderen, dat een weg uitsluitend of wellicht in hoofdzaak bestemd is voor de Douane, want naar een kantoor van deze instelling leidt — hebben wij wel meer gezien. De feitelijke openbaarheid is hier nog niet opgeheven. Ook een openbare weg kan een Dienstweg zijn.

Het bord ‘’Verboden toegang voor onbevoegden’’ bespraken wij reeds.

C. Wat de toegang voor bromfietsers en fietsers via de Sloterweg betreft:

Het bord ‘’Eigen weg’’ is, zo gezegd, niet van belang, wijst juist in andere richting. De borden, dat men zich conform de bepalingen van het luchthavenreglement moet gedragen bespraken wij reeds. Zij zijn evenmin van belang.

Daarmee staat, naar onze mening, de ongenoegzaamheid van de redengeving vast, omdat niet is gesteld, dat de toegangen tot het wegennet van het luchthaventerrein in daadwerkelijk of juridisch opzicht voor het algemeen verkeer gesloten waren. Ik vraag mij zelfs af, of niet reeds op grond van het niet blijken, dat de hoofdingang gesloten was een dergelijke conclusie getrokken zou moeten worden. Wij menen, dat de Rechtbank ondanks haar tweeledige argumentatie toch nog te veel in de wegenrechtelijke gedachtengang is gebleven. Vanwege deze kortsluiting in argumentatie en slotsom cursiveerden wij hierboven het woordje ‘’zodat’’.

Tenslotte nog het volgende: De Rechtbank heeft, zo wij zagen, de toepasselijkheid van de op de Luchtvaartwet gebaseerde R.T.L. gehanteerd voor haar oordeelvelling nopens de niet-openbaarheid van de weg. Men zou echter ook kunnen stellen — en de raadsman van gerequireerde heeft dat getracht te doen zonder dat de Rechtbank hem in dit opzicht heeft gevolgd — dat deze toepasselijkheid die van de W.V.W. en haar reglementen geheel uitsluit.

Nu nergens in de Luchtvaartwet iets daaromtrent is bepaald en evenmin de wetsgeschiedenis daarop wijst, lijkt mij deze stelling niet aanvaardbaar. Naar onze mening kunnen beide wettelijke regelingen, welke immers ieder een eigen doel nastreven, tot op zekere hoogte naast elkaar bestaan, zoals er zoveel regelingen naast de W.V.W. fungeren. Behalve op het Wetboek van Strafrecht, wijs ik op het Rijkswegenreglement (al zullen sommige bepalingen langzamerhand wel achterhaald zijn door W.V.R. en R.V.V.), art. 6 Rijtijdenbesluit Pro, art. 84 Uitvoeringsbesluit Pro Autovervoer Goederen 1939 en de Spoorwegwetgeving. Zo zal een automobilist op een overweg de speciale bepalingen van art. 11 A.R.D. moeten nakomen, maar dat betekent niet, dat hij nu helemaal van het R.V.V. af is, dus op de overweg links mag houden. Ook art. 22 R.V.V. geldt daar. Natuurlijk komt er een gebied waar beide regiems elkaar niet meer verdragen en dan zal in casu de luchtvaartregeling — als specialiteit — voorgaan, maar deze limietovergang valt, als ik goed zie, samen met het niet meer aanwezig zijn van verkeerswegen: Zo zullen de startbanen en het eigenlijke landingsterrein niet meer als feitelijke openbare wegen kunnen worden aangemerkt. Hier heeft het publiek ook geen toegang. Voorzover de ‘’Luchtvaartwetgever’’ krachtens art. 142— thans art. 132— R.T.L. of de exploitant met zijn voorschriften specifiek wegens verkeersrechtelijke bepalingen maakt, zullen deze misschien zelfs slechts gelden daar waar de W.V.W. en haar reglementen niet van toepassing zijn. In dit verband verwijs ik voor wat betreft de voorschriften van de exploitant naar de reeds in ander verband genoemde arresten H.R. 6 nov. 1962 V.R. 1963 no. 49 en H.R. 7 mei 1963 V.R. 1963 no. 51. Niet alleen kunnen deze regelingen de bepalingen van de W.V.W. en haar reglementen niet verdringen, ook op het ‘’openbaar’’ karakter van de wegen aldaar hebben ze geen invloed. Men zou zelfs kunnen zeggen: Hoe verkeersrechtelijker ze zijn, des te meer aanleiding is er te veronderstellen, dat men te maken heeft met wegverkeer en wegen in de normale zin van het woord.

Het is van belang, dat de bescherming, die de W.V.W. en haar reglementen civielrechtelijk (art. 31 W.V.W.), maar vooral strafrechtelijk aan het publiek biedt zich uitstrekt over alle wegen, waar algemeen verkeer plaats vindt en de veiligheidsfactor een belangrijke rol speelt. Slechts bij een duidelijke daadwerkelijke of juridische caesuur zou ik het verkeersrechtelijk regiem niet meer toepasselijk achten. Het is niet uitgesloten. dat men ook in het Duitse verkeersrecht tot deze opvatting neigt. Ik moge verwijzen naar Floegel-Hartung, 14e dr. pp 16 en 1389 e.v.. In het bijzonder attendeer ik op de passage op p. 1390 nopens het ‘’Anliegerverkehr’’.

Op vorenstaande gronden heb ik de eer te vorderen, dat Uw Raad het arrest waarvan beroep zal vernietigen zulks zonder dat Uw arrest aan de rechten door partijen verkregen nadeel toebrenge.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,

Beoordeling openbaarheid van wegen op luchthaven Schiphol voor verkeerswetgeving

Conclusie