Conclusie
J.V.D.W.
Zitting 13 november 1992
Nr. 14.926
Mr. Koopmans
Conclusie inzake:
De Staat der Nederlanden
tegen
Stichting Herwaardering Pensioenen NSB-Kamerleden e.a.
Edelhoogachtbaar College,
1. Inzet van dit geding is het pensioen dat in 1950 is toegekend aan de weduwe van het ex-kamerlid [betrokkene 1] en dat in 1956 is verhoogd in verband met een herberekening van pensioenen van kamerleden. [betrokkene 1] werd in 1937 lid van de Tweede Kamer als lid van de NSB; hij beroofde zich op […] 1945 van het leven in de cel waar hij verbleef in afwachting van zijn berechting.
De Stichting Herwaardering Pensioenen NSB-kamerleden, de Vereniging van Anti-fascistische oud-verzetsstrijders Nederland, Bond van anti-fascisten en 35 natuurlijke personen die zich omschrijven als oud-verzetsmensen, slachtoffers van de Nazi-terreur en andere oprechte anti-fascisten, vinden het onverdraaglijk dat de weduwe dit pensioen geniet. Zij hebben de onderhavige actie uit onrechtmatige daad aangespannen tegen de Staat, nadat hun in 1986 gebleken was dat regering en Tweede Kamer weigerden terug te komen van de pensioenbesluiten van 1950 en 1956.
2. De rb. achtte de eisende partijen niet-ontvankelijk in hun vordering. Het hof vernietigde dit vs. en wees de bij inleidende dagvaarding gevorderde verklaring voor recht toe.
Die verklaring luidt dat de bij Koninklijk Besluit van 15 mei 1950 tot stand gekomen toekenning van weduwenpensioen aan [de weduwe] , en de herziening die in 1956 op de hoogte van dit pensioen is aangebracht, in strijd met en met schending van het recht hebben plaatsgevonden, zodat deswege deze pensioentoekenning en deze herziening als onregelmatig en onrechtmatig moeten worden aangemerkt.
3. Het eerste, nogal uitgesponnen, onderdeel van het cassatiemiddel van de Staat in het principale beroep betreft de ontvankelijkheidsvraag.
Het hof stelt te dien aanzien voorop dat de burgerlijke rechter in de rechtsverhouding tussen de Staat en de weduwe in zoverre geen taak heeft, en niet bevoegd is in te grijpen, dat, nu tegen de pensioentoekenningen een voor de weduwe met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan, deze toekenningen slechts door de formele wetgever gewijzigd kunnen worden (met een beroep op art. 63 Grondw Pro. i.v.m. art. 129 Alg Pro. pensioenwet politieke ambtsdragers). "Deze staatsrechtelijke verdeling van bevoegdheden brengt mee dat voor de burgerlijke rechter, wat die rechtsverhouding betreft, de formele rechtskracht en de rechtmatigheid van de pensioentoekenningen als uitgangspunt gelden." (r.o. 5). Dit uitgangspunt wordt in cassatie niet bestreden, ook niet in het incidentele beroep.
Het hof leidt daaruit af dat de Stichting c.s. niet kunnen slagen in hun streven om via de burgerlijke rechter de pensioentoekenningen ongedaan te maken (r.o. 6). Maar, aldus het hof, zij vragen ook iets anders: zij komen niet op tegen de pensioentoekenningen maar tegen de weigering van de Staat om die toekenningen ongedaan te maken. Door deze weigering zouden zij nl. in hun geestelijke gezondheid en in hun zedelijkheidsgevoel worden gekwetst (r.o. 7).
De verdere overwegingen van het hof omtrent de ontvankelijkheid betreffen het belang van de Stichting c.s. bij het gevraagde declaratoir (r.o. 8–10).
4. Tegen de hier weergegeven gedachtengang van het hof brengt de Staat een dubbele klacht in (subonderdelen 1.1.2 en 1.1.4). Als het hof inderdaad, zoals het in r.o. 7 te kennen geeft, als grondslag van de vordering ziet de weigering van de Staat om de pensioentoekenningen ongedaan te maken, kon het niet tot een declaratoir komen dat niet de rechtmatigheid van deze weigering jegens de Stichting c.s. betreft maar de rechtmatigheid van de pensioentoekenningen zelf. Dat het dictum op dit laatste punt betrekking heeft, zou blijken uit de verwijzing naar het KB van 1950 en naar de herziening van 1956. Als daarentegen het hof, zoals het in dit dictum te kennen geeft, de rechtmatigheid van de pensioentoekenningen als grondslag van de vordering ziet, had het krachtens zijn eigen vaststelling in r.o. 5 de Stichting c.s. niet-ontvankelijk moeten verklaren nu, in de bewoordingen van het hof, "de formele rechtskracht en de rechtmatigheid van de pensioentoekenningen als uitgangspunt gelden".
5. Deze dubbele klacht wordt terecht voorgesteld. Hoe men de redenering van het hof ook wendt of keert, zij komt erop neer dat de Stichting c.s. ontvankelijk zijn omdat zij niet tegen de toekenningen opkomen (maar tegen de weigering daarvan terug te komen) en dat het redres dat de Stichting c.s. vragen en verkrijgen louter die toekenningen betreft. Ik voeg toe dat ook een consequent koersen op de onrechtmatigheid van de weigering als grondslag moeilijkheden zou hebben opgeleverd, omdat die weigering blijkens r.o. 5 juist niet kan worden aangetast: zij schuilt in een handelen of nalaten van de wetgever waarvan de rechtmatigheid niet aan de rechter ter beoordeling staat.
Elders in het arrest (r.o. 11) spreekt het hof nog van een derde onrechtmatigheidsgrond, nl. het "standpunt" van de Staat dat de pensioentoekenningen destijds rechtmatig tot stand zijn gekomen. Deze slinger in de motivering verstevigt de gedachtengang van het hof echter niet: een "standpunt" kan op zichzelf niet onrechtmatig zijn — het is juist of onjuist.
6. Wat het belang bij de gevraagde voorziening betreft gaat het hof in op de psychische schade die verzetsstrijders oplopen doordat de weduwe van staatswege pensioen geniet. Die schade moet, aldus het hof (r.o. 8), worden gerekend tot de door art. 1401 BW Pro-oud beschermde belangen. De gevorderde verklaring voor recht zou, in dit licht gezien, als "een soort schadevergoeding in natura" moeten worden beschouwd. Daarmee zou het belang van de verzetsstrijders bij de ingestelde vordering vaststaan.
Dat de Stichting en de Vereniging voor deze belangen in gebundelde vorm optreden, zoals het hof vervolgens vaststelt (r.o. 9), vormt geen onderwerp van het debat in cassatie.
Het middel van de Staat brengt tegen 's hofs constructie in (in subonderd. 1.4 en 1.5) dat een verklaring voor recht er uitsluitend toe kan strekken de rechtsverhouding tussen partijen vast te stellen; zij knoopt daar niet tevens rechtsgevolgen aan vast. De psychische genoegdoening zou daarom niet een voldoende belang bij het verkrijgen van een declaratoir vormen. Laat men dit aspect echter weg uit de gedachtengang van het hof, dan blijft onduidelijk in hoeverre de gevraagde verklaring voor recht de Stichting c.s. baat zou kunnen brengen. Wat de Stichting c.s. in werkelijkheid beogen, aldus de Staat, is de herroeping van de pensioentoekenningen; maar dat kunnen zij juist niet aan de burgerlijke rechter vragen, omdat alleen de wetgever tot die herroeping kan overgaan.
7. Met de steller van het middel zou ik menen dat de lijn die het hof hier volgt onverdedigbaar is. Zij is in strijd met gevestigde rechtspraak, en zij is bovendien principieel onjuist.
Zij is allereerst in strijd met de jurisprudentie. In HR 15 dec. 1939 NJ 1940 no. 206 was een casuspositie aan de orde die uit juridisch oogpunt zekere trekken van vergelijkbaarheid vertoont: een n.v. had een verklaring voor recht gevraagd dat zij zich niet in een toestand van ontbinding bevond, zulks omdat haar een ministeriële verklaring van geen bezwaar was onthouden op de grond dat de vennootschap ontbonden zou zijn. De Hoge Raad overwoog dat een vordering die uitsluitend ertoe strekt om bij gewijsde te doen vaststellen hoe een bepaalde rechtsverhouding rechtens is, slechts toelaatbaar kan zijn als de eisende partij er belang bij heeft dat zo'n voor de wederpartij bindende verklaring "reeds dadelijk" door de rechter wordt gegeven, en dat dit belang niet aanwezig is als een rechterlijke uitspraak "niet vermag baat te brengen ten opzichte van de wederpartij". Die laatste situatie zou zich hier voordoen, nu de rechter door een afwijkend oordeel noch de beschikking van de minister, noch diens vrijheid van oordelen in de toekomst, zou vermogen aan te tasten. Dat dit arrest nog steeds geldend recht weergeeft, leid ik o.a. af uit HR 12 juni 1987 NJ 1988 no. 252 en HR 15 dec. 1989 NJ 1990 no. 765. In HR 3 jan. 1992 RvdW 20 wordt nog toegevoegd dat het enkele ideële belang niet kan gelden als een voldoende belang. Zie ook concl. Mr. Langemeijer bij HR 16 maart 1951 NJ 1951 no. 318. Een kritische noot bij deze jurisprudentie plaatste Cleveringa RMTh. 1964 p. 219; zijn kritiek op het belangvereiste in het algemeen schijnt mij thans achterhaald door art. 3:303 BW Pro.
De lijn van het hof is in de tweede plaats principieel onjuist. Veel mensen lijden op veel gebieden psychische schade door het optreden van anderen — ook door dat van de overheid. Trekt men de redenering van het hof door, dan zouden zij altijd van de burgerlijke rechter een verklaring voor recht kunnen verkrijgen als de onrechtmatigverklaring van dat optreden hun psychische schade zou verhelpen of beperken. Daarmee kan elk onderwerp van publiek debat aan het oordeel van de burgerlijke rechter worden onderworpen: vandaag zal de onrechtmatigverklaring worden gevraagd van het voortbestaan van de militaire dienstplicht, of van de jacht op zeehonden, walvissen of fazanten, morgen wordt geklaagd dat de minister-president altijd weer een man is. Hoe begrijpelijk de oplossing van het hof ook mag lijken in een enigszins uitzonderlijk geval als het onderhavige, zij zou m.i. een gevaarlijk precedent in het leven roepen. Anders A. Wolfsbergen, Onrechtmatige daad (Leiden 1946) p. 190 en 203; daartegen echter G. Parser, Het declaratoir vonnis (diss. Amsterdam 1903) p. 294; Star Busmann, Hoofdstukken (3e dr. 1972) no. 10 en no. 147; Hugenholtz-Heemskerk (16e dr. 1991) p. 93–94; aarzelend Van Nispen, Het rechterlijk verbod en bevel (diss. Leiden 1978) no. 79.
8. Uit de gegrondbevinding van de onderdelen 1.1, 1.4 en 1.5 van het principale middel volgt dat 's hofs arrest niet in stand kan blijven, omdat de oorspronkelijke eisers, thans verweerders in cassatie, niet-ontvankelijk zijn in hun vordering. De overige klachten van onderdeel 1, alsmede onderdeel 1 van het incidentele middel, hoeven in verband daarmee geen behandeling. Het beroep dat de Stichting c.s. doen op de aantasting van de zedelijkheid en van de integriteit van de rechtsstaat is niet van belang voor de beoordeling van de hier besproken gronden van niet-ontvankelijkheid.
Ik ga, voor het geval de Hoge Raad mij niet zou volgen, nog kort in op de klachten in het principale en het incidentele beroep die het fond van de zaak betreffen.
9. Wanneer men, met het hof, de regelmatigheid en de rechtmatigheid wil onderzoeken van de toekenning van het litigieuze pensioen in 1950 moet allereerst worden vastgesteld wanneer en op welke wijze een einde is gekomen aan het kamerlidmaatschap van [betrokkene 1] .
Daarbij doet zich een prealabele vraag voor, die aan de orde wordt gesteld in onderdeel 2 van het principale middel (subonderdeel 2.1). Hierin wordt betoogd dat alleen de Staten-Generaal zelf bevoegd zijn om te onderzoeken wie als lid van de kamers moet worden aangemerkt en op welk moment een einde komt aan het kamerlidmaatschap. De Staat houdt vol dat daarom over die vragen aan de rechter geen oordeel toekomt.
Deze absoluut geformuleerde stelling acht ik niet aannemelijk. Volgens art. 58 Grondw Pro. komt het geloofsbrievenonderzoek aan de kamers zelf toe. Men kan er wellicht over speculeren hoever de bevoegdheid reikt die de kamers daaraan kunnen ontlenen. Het gaat echter te ver eruit af te leiden dat de rechter zich nimmer met de vraag zou mogen bezighouden of, en wanneer, het lidmaatschap van een bepaald kamerlid een einde heeft genomen. Indien bv. een kamerlid, of een weduwe van een kamerlid, beroep instelt tegen de toekenning van pensioen op de grond dat de duur van het lidmaatschap in de toekenningsbeschikking verkeerd is berekend, zal de administratieve rechter die vraag niet kunnen laten liggen; dat zou op rechtsweigering neerkomen. Hetzelfde geldt m.i. indien bij de gewone rechter een actie uit onrechtmatige daad wordt aangebracht waarin de duur van het kamerlidmaatschap medebepalend is voor de beoordeling van de gewraakte handeling. Dat staat los van de vraag — die door de Staat in de stukken wordt besproken — wie beslissen moet over het beëindigen van het kamerlidmaatschap van een zittend lid dat niet meer voldoet aan de eisen van het lidmaatschap of dat een daarmee onverenigbare functie aanvaardt.
10. Wat het einde van het kamerlidmaatschap van [betrokkene 1] betreft oordeelt het hof dat deze in elk geval geacht moet worden het lidmaatschap op 24 april 1941 te hebben prijsgegeven, gezien zijn aanvaarding van met het lidmaatschap incompatibele ambtelijke functies.
De Staat valt dat oordeel aan in subonderdeel 2.2. Kamerleden zouden slechts ontslag kunnen nemen door dit aan de Kamer of aan de minister van Binnenlandse Zaken mede te delen; in elk geval zou vrijwillig aftreden moeten blijken uit een duidelijke en ondubbelzinnige wilsuiting.
Onderdeel 2 van het incidentele middel voert aan dat [betrokkene 1] reeds eerder dan op 24 april 1941 geacht moet worden het kamerlidmaatschap te hebben verloren. Betoogd wordt o.a. (in subonderdeel 2.2) dat de naoorlogse zuivering van de volksvertegenwoordiging tot gevolg had dat een kamerlid als [betrokkene 1] van zijn pensioenrechten vervallen zou zijn verklaard als hij zich niet aan zijn berechting zou hebben onttrokken door de dood te kiezen. Deze klachten van het incidentele middel worden slechts voorwaardelijk voorgesteld, nl. voor het geval dat onderdeel 2.2 van het principale middel tot vernietiging zou leiden.
11. De klacht in het principale beroep treft geen doel. In de exceptionele omstandigheden die tussen 10 mei 1940 en de bevrijding hebben gegolden kan men er niet van uitgaan dat een kamerlid slechts door uitdrukkelijk ontslag te nemen zijn kamerlidmaatschap kon beëindigen. Dat heeft de regering in 1986 in wezen ook erkend. Zij heeft toen nl. verklaard dat [betrokkene 1] geacht moet worden vòòr zijn overlijden te zijn afgetreden als kamerlid; dat zou geschied zijn op 4 aug. 1944, toen hij werd beëdigd als "Untersturmführer" bij de Waffen-SS en daarmee zijn Nederlanderschap verloor. Zie brief min. Binnenl. Zk. aan de kamervoorzitters d.d. 17 nov. 1986 (prod. 1 bij concl.v.eis).
Op het ogenblik waarop [betrokkene 1] de volgens het hof incompatibele functies aanvaardde waren de vier jaren waarvoor de Tweede Kamer in 1937 was gekozen nog niet verstreken. De werkzaamheden van de Staten-Generaal waren toen geschorst ingevolge een verordening van de Rijkscommissaris (verord. 22/1940). Weliswaar wordt die verordening geacht nimmer van kracht te zijn geweest, omdat zij is opgenomen op lijst A van het Besluit Bezettingsmaatregelen (Stb. E 93), maar dat neemt niet weg dat er geen administratieve infrastructuur meer voorhanden was om ontslagbrieven in ontvangst te nemen. Voor degenen die deze periode hebben meegemaakt lijkt het overigens lichtelijk bizar dat iemand in 1941 of 1942 een brief zou kunnen schrijven, of anderszins zijn wil zou kunnen manifesteren, inzake het al dan niet voortduren van zijn kamerlidmaatschap.
12. Voor alle zekerheid wijs ik er nog op dat m.i. één van de klachten in het incidentele beroep gegrond is. Het is nl. de vraag of men niet moet aannemen dat de NSB-kamerleden niet konden aftreden omdat hun door de zuivering het mandaat als volksvertegenwoordiger was ontnomen.
Krachtens het Besluit Tijdelijke Staten-Generaal van 2 aug. 1945 (Stb. F 131) maakten van dit tijdelijke orgaan deel uit de personen die op 10 mei 1940 kamerlid waren, met uitzondering van de categorieën personen genoemd in art. 3 lid Pro 1. Daartoe behoorden degenen die, zoals [betrokkene 1] , door gedragingen of uitlatingen blijk hadden gegeven van een nationaal-socialistische geestesgesteldheid (art. 3 lid 1 sub Pro c). Een commissie onder voorzitterschap van de Vice-President van de Raad van State trad hier op als zuiveringscommissie (art. 3 lid Pro 2). Er is geen twijfel mogelijk dat [betrokkene 1] , ware hij in leven gebleven, zou zijn weggezuiverd. Zie ook rapport ambtelijke werkgroep 1986 (prod. bij concl.v.antw.) p. 42. Uit het Besluit blijkt niet van welk tijdstip af het mandaat van het weggezuiverde kamerlid geacht moet worden tot een eind te zijn gekomen. Ook de latere Wet omtrent de voorlopige Staten-Generaal gaat er echter van uit dat dit mandaat niet meer gold (art. 2 lid 1 wet Pro van 26 okt. 1945 Stb. F 241).
Bij de gewone zuivering, die niet op kamerleden van toepassing was maar wel op ambtenaren en enkele andere categorieën overheidsdienaren, o.a. de arbeidscontractanten en het personeel van de buitenlandse dienst en van de spoorwegen (en dus ook op [betrokkene 1] in zijn ambtelijke functies), gold aanvankelijk de regel dat de weggezuiverde persoon alle pensioenrechten verloor: art. 4 lid 5 Zuiveringsbesluit Pro 1944 (Stb. E 14). Later werd deze regel enigszins verzacht; bij schorsing vervielen alle voordelen en rechten automatisch, maar bij het ontslag ‘’kon’’ worden bepaald dat pensioenrechten vervielen: art. 5 lid 5 Zuiveringsbesluit Pro 1945 (Stb. F 132). Het laatstgenoemde besluit werd ingevoerd na de dood van [betrokkene 1] .
Uit de samenhang tussen de gewone zuivering en die van kamerleden, die onder een apart regime vielen, dient men m.i. af te leiden dat ook weggezuiverde kamerleden hun pensioenrechten verloren. Dat het Besluit Tijdelijke Staten-Generaal daar zelf niets over bepaalt, valt te verklaren uit de omstandigheid dat er destijds van werd uitgegaan dat NSB-kamerleden behoorden tot de top van het georganiseerde verraad in Nederland: hun wachtte daarom toepassing van het Besluit Buitengewoon Strafrecht en het Besluit Vijandelijk Vermogen (resp. Stb. D 61 en E 133) — zij konden zowel het leven als hun vermogen erbij inschieten. Het zuiveringsregime moet als een eenheid worden gezien. Dat blijkt o.a. uit art. 2 lid 6 Zuiveringsbesluit Pro 1944, bepalend dat de "staking van de uitoefening van de functie" (eerste stap in de zuivering, in afwachting van het ambtenarenrechtelijke ontslag) mede de staking van de uitoefening van andere door de betrokkene beklede openbare functies ten gevolge heeft, en ook uit het reeds genoemde art. 4 lid 5 van Pro dit besluit, dat "alle" rechten op pensioen en "alle" rechten van de nagelaten betrekkingen door het ontslag laat vervallen — ongeacht of dat pensioen en die rechten gekoppeld waren aan de functie waaruit de betrokkene wordt ontslagen.
De consequenties van de zuivering konden de NSB-kamerleden m.i. niet ontlopen door zich aan berechting te onttrekken. Men kan niet aannemen dat [betrokkene 1] door zelfmoord zijn rechtspositie, en die van zijn rechtsverkrijgenden, kon verbeteren: dat zou inderdaad, zoals de ambtelijke werkgroep het formuleert (p. 40), een "absurd gevolg" zijn. Het moet er daarom voor worden gehouden dat [betrokkene 1] geen recht op pensioen had wegens zijn dienstjaren als kamerlid: voor zover hij al aanspraak kon maken op die hoedanigheid, waren alle pensioenrechten hem ontnomen door de zuivering. Latere herberekeningen van ambts- en pensioenperioden, zoals die ingevolge de wet van 11 mei 1946 Stb. G 112, waren dus op hem niet van toepassing. Ook zijn weduwe heeft daarom geen recht op pensioen, zodat de litigieuze pensioenbesluiten ten onrechte tot stand zijn gekomen.
Daarmee is geen oordeel gegeven over de vraag of het verstandig c.q. rechtmatig zou zijn tientallen jaren na de toekenning over te gaan tot herroeping of intrekking van die besluiten. Over die vraag spreekt het hof zich ook niet uit.
13. Onderdeel 3 van het principale middel betreft de regelmatigheid van de procedure die in 1950 is gevolgd bij de pensioentoekenning. Het hof oordeelt dat, ingevolge art. 8 en Pro 9 van de wet van 21 nov. 1924 Stb. 522, pensioenaanvragen moeten worden ingediend bij de minister van Financiën, terwijl de toekenning dient te geschieden op voordracht van dezelfde minister; i.c. zou de minister van Binnenlandse Zaken zich deze beide taken onbevoegdelijk hebben aangetrokken (r.o. 40–42). De suggestie van de Stichting c.s. is hierbij dat de minister van Binnenlandse Zaken, als KVP-minister en aanhanger van de zg. barmhartigheidspolitiek, als het ware meer op de hand van de weduwe zou zijn geweest.
Het middel brengt naar voren dat krachtens KB van 8 juni 1933 Stb. 311 pensioenaangelegenheden zijn overgegaan van de minister van Financiën naar die van Binnenlandse Zaken en dat de wet van 25 okt. 1933 Stb. 533 een dienovereenkomstige wijziging brengt in de verwijzingen naar genoemde ministers in bestaande wetten.
Deze klacht is gegrond. Het hof heeft op dit punt kennelijk zonder verder onderzoek de stellingen van de dagvaarding omhelsd, misschien ook omdat de Staat hiertegen in eerste aanleg en in appel geen tegenspraak voerde. Het gaat evenwel om een rechtsoordeel, dat de rechter zelfstandig moet vellen.
14. Onderdeel 3 van het incidentele middel wordt voorgesteld voor het geval dat onderdeel 3 van het principale cassatieberoep tot vernietiging zou leiden. Het betoogt dat de Stichting c.s. niet alleen de kwestie van de verkeerde minister hadden opgeworpen, maar ook andere onregelmatigheden hadden aangevoerd. Zo zou de pensioenaanvrage van de weduwe zijn aangemerkt als die van een weduwe van een kamerlid overleden in actieve dienst, hoewel dit niet juist was; zo zou ook de aanvraag niet zijn ingediend met overlegging van de benodigde stukken.
Indien hier al sprake is van onregelmatigheden, zijn zij in elk geval niet van dien aard dat zij van invloed zouden zijn op het oordeel over de rechtmatigheid van het destijds toegekend pensioen en van de weigering om daar 36 jaar later van terug te komen.
Het onderdeel wordt vergeefs voorgesteld.
15. Resumerend meen ik dat de onderdelen 1 en 3 van het principale en onderdeel 2 van het incidentele middel gegrond zijn. Omdat door het slagen van onderdeel 1 van het principale middel vast komt te staan dat de Stichting c.s. niet-ontvankelijk zijn in hun vordering, zal vernietiging van 's hofs arrest moeten leiden tot bekrachtiging van het vs. van de rb.
16. Ik concludeer tot vernietiging van het arrest van het hof Den Haag en tot bekrachtiging van het daarbij vernietigde vonnis van de rechtbank Den Haag.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,