Conclusie
Nr. 30.629 Mr Van Soest
Derde Kamer A Conclusie inzake:
Inkomstenbelasting/premieheffing 1992 de staatssecretaris van Financiën
Parket, januari 1995 tegen X
Edelhoogachtbaar College,
1. Korte beschrijving van de zaak.
1.1. Het beroep in cassatie is gericht tegen de schriftelijke uitspraak van het gerechtshof te Arnhem (hierna te noemen het Hof) van 23 augustus 1994, nr. 932479. Het is ingesteld door de staatssecretaris van Financiën (hierna te noemen de Staatssecretaris).
1.2. Het tijdig en op juiste wijze ingestelde beroep in cassatie steunt op twee, met Romeinse cijfers genummerde, middelen van cassatie.
1.3. De belanghebbende, X, heeft bij vertoogschrift in cassatie de middelen bestreden.
2. De ontwikkeling van de procedure.
2.1. Bij uitspraak op het van de zijde van de belanghebbende ingediende bezwaarschrift tegen de hem opgelegde aanslag in de inkomstenbelasting/premieheffing 1992 heeft het Hoofd van de Eenheid Belastingdienst/Particulieren P (hierna te noemen de Inspecteur) overwogen:
"(...) U stelt zich op het standpunt dat de periodieke bijdrage van het ministerie van V.R.O.M. slechts gedeeltelijk tot uw belastbaar inkomen moet worden gerekend. Omdat op de beschikking echter alleen u als eigenaar en rechthebbende bent aangewezen behoort de periodieke bijdrage geheel tot uw inkomen. Ik wijs uw bezwaar dus af. Ik zeg u toe dat de aanslag ambtshalve zal worden verminderd indien de Hoge Raad in de thans lopende procedure naar aanleiding van de uitspraak van het Gerechtshof te Leeuwarden van 4 juni 1993, nummer 317/93, in het voordeel van de belastingplichtige beslist. (...)"
2.2. De belanghebbende heeft d. d. 12 november 1993 per fax beroep ingesteld. Het nagezonden volledige beroepschrift hield in (blz. 1):
"(...) Aangezien het echtpaar X gezamenlijk eigenaar is van de betreffende woning, wordt de betreffende subsidie dan ook gezamenlijk ontvangen. (...) De subsidie is dan ook voor ieder de helft belast bij de beide echtelieden. (...)"
2.3. Bij brief, door tussenkomst van de Inspecteur aan het Hof gezonden en aldaar ingekomen op 27 juli 1994, is van de zijde van de belanghebbende aan het Hof geschreven:
"(...) Hierbij trekken wij het beroepschrift (...) in. De reden (...) is, dat de inspecteur volledig aan onze grieven tegemoet is gekomen. Wellicht overbodig verzoeken wij uw Hof de inspecteur te gelasten het griffierecht en de adviseurskosten aan de belastingplichtige te vergoeden. (...)"
2.4. In de begeleidende brief betoogde de Inspecteur:
"(...) Met de gemachtigde verschil ik van mening omtrent de veroordeling in de vergoeding van proceskosten en griffierecht. In casu is aan de belanghebbende (...) de toezegging gedaan dat de aanslag in voorkomend geval ambtshalve zou worden verminderd. (...) Er bestond derhalve geen aanleiding beroep in te stellen. Op belanghebbende rust mijns inziens een schadebeperkingsplicht welke in casu daarin zou hebben bestaan beroep achterwege te laten. Hetzelfde geldt mutatis mutandis voor de vergoeding van het griffierecht. (...)"
2.5. In het dossier bevindt zich een van de zijde van de belanghebbende aan het Hof gezonden en aldaar op 4 augustus 1994 ingekomen brief, inhoudende:
"(blz. 1) (...) de situatie van de individuele belastingplichtige verschilt van geval tot geval. Bijv. vrouw is wel mede-eigenaar of niet (...) Het was voor ons op het tijdstip van indiening van het beroepschrift niet na te gaan in hoeverre de zaak Hof Leeuwarden nr. 317/93 vergelijkbaar was met de onderhavige zaak. Indien in de zaak Leeuwarden nr. 317/93 de casus anders had gelegen, dan in die van X dan was de kans zeer wel aanwezig, dat de inspecteur hierin aanleiding had gezien zijn standpunt te wijzigen, waarna belastingplichtige wegens het niet tijdig gebruik maken van de rechtsmiddelen zijn recht zou hebben verloren. Dit klemt temeer, omdat de inspecteur in zijn afwijzing (...) ten onrechte het argument gebruikt, dat X op de beschikkingen van VROM alleen als eigenaar en rechthebbende zou zijn aangewezen. Immers X is niet alleen eigenaar en rechthebbende. Hij is samen met zijn echtgenote eigenaar en rechthebbende. De inspecteur heeft ook nog de mogelijkheid om een bezwaarschrift aan te houden, indien een vergelijkbaar geval onder de rechter ligt. Indien de inspecteur het bezwaarschrift had aangehouden en reden van de aanhouding had meegedeeld (...), dan was ons beroepschrift sowieso niet ingediend. (blz. 2) Uit het bovenstaande blijkt, dat wij een goede reden hadden in beroep te gaan (...) en dat bij een adequate behandeling van het bezwaarschrift door de inspecteur er geen schade ontstaan was. (...)"
3. De aangevallen uitspraak.
Naar het Hof heeft overwogen (blz. 1),
"(...) 3. (...) stelt belanghebbendes gemachtigde terecht a. dat de inspecteur had kunnen voorkomen dat belanghebbende kosten diende te maken ter zake van het instellen van beroep door de uitspraak aan te houden totdat de Hoge Raad (...) arrest zou hebben gewezen en b. dat de problematiek rond (...) geldelijke steun eigen woningen voor individuele gevallen kan verschillen. 4. Het hof is van oordeel dat de onder 3 genoemde omstandigheden voor belanghebbende voldoende grond opleverden voor het instellen van het onderwerpelijke beroep. Dat daaraan niet afdoet de (...) toezegging van de inspecteur. (...)"
4. Griffierecht en andere kosten bij intrekking van het beroep.
4.1. De Wet administratieve rechtspraak belastingzaken (Wet ARB), tekst geldend met ingang van 1 januari 1994, houdt in (ik nummer de volzinnen):
"(...) Art. 5. (...) 6. (1e volzin) Aan de belanghebbende wordt bij intrekking van het beroep (...) op grond van het feit dat (...) aan diens bezwaren is tegemoetgekomen, het door hem gestorte recht vergoed door de (...) ambtenaar (...) (2e volzin) In de overige gevallen heeft de (...) ambtenaar (...) bij intrekking van het beroep (...) de bevoegdheid het gestorte recht (...) te vergoeden. (...) Art. 5a. 1. (1e volzin) Het gerechtshof is (...) bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij het gerechtshof redelijkerwijs heeft moeten maken. (...) 3. (1e volzin) In geval van intrekking van het beroep omdat de (...) ambtenaar (...) aan de indiener van het beroepschrift is tegemoetgekomen, kan de ambtenaar op verzoek van de indiener bij afzonderlijke uitspraak in de kosten worden veroordeeld. (2e volzin) Het verzoek wordt gedaan bij de intrekking van het beroep. (...)"
(een met art. 5a Wet ARB overeenkomend voorschrift is neergelegd in art. 8:75 Algemene Pro wet bestuursrecht (Awb)).
4.2. Bij de voorbereiding van de Wet van 13 januari 1983, Stb. 52, was aanvankelijk voorgesteld (Ontwerp van wet, Bijlagen Handelingen Tweede Kamer, 1981-1982 - 17.379, nr. 2, art. I, letter B) dat bij intrekking van het beroep het gerechtshof teruggaaf van het griffierecht kan gelasten (art. 5, lid 4, 2e volzin, Wet ARB).
4.3. Daarover werd opgemerkt (Voorlopig verslag, nr. 5; ik geef nadere vindplaatsen tussen haakjes aan):
"(blz. 7, laatste al.) (...) De praktijk leert dat de helft tot een derde van de ingediende beroepen weer wordt ingetrokken. In al deze zaken behoeft de rechter zich in het geheel niet te verdiepen. Indien nu de mogelijkheid wordt opengesteld ook in die gevallen teruggaaf van griffierecht te verzoeken, zal het gevolg zijn dat de rechter zich alsnog in al deze minder zware zaken zal moeten gaan verdiepen om zich af te vragen of wellicht plaats is voor teruggaaf van griffierecht (...) (blz. 8, 1e al.) Vervolgens zal hij (...) een gemotiveerde beslissing moeten concipiëren, naast de hiermee verbonden werkzaamheden."
4.4. Als reactie daarop werd bij Nota van wijziging, nr. 7, onder 3, een wijziging aangebracht (Memorie van antwoord, nr. 6, blz. 7, laatste al.),
"(...) waardoor bij intrekking van een beroep steeds teruggave van het betaalde griffierecht zal plaatsvinden (...)"
4.5. Aldus kwam art. 5, lid 4, 1e volzin, Wet ARB in te houden:
"Bij (...) intrekking [van het beroep] wordt het betaalde griffierecht teruggegeven."
4.6. Ter toelichting van art. 8:75 Awb Pro werd betoogd (Memorie van toelichting, 1991-1992 - 22.495, nr. 3),
"(blz. 150, laatste al.) (...) dat het in het burgerlijk procesrecht geldende uitgangspunt dat de partij die kosten heeft moeten maken om in rechte haar gelijk te krijgen dan wel te behouden, (een deel van) deze kosten van haar wederpartij vergoed krijgt dan wel kan krijgen, ook in het bestuursprocesrecht uitgangspunt moet zijn. (...) (blz. 154, 4e al.) In de woorden "redelijkerwijs heeft moeten maken" wordt tot uitdrukking gebracht dat niet slechts de kosten zelf redelijk moeten zijn om voor vergoeding in aanmerking te komen, maar ook dat het inroepen van rechtsbijstand redelijk moet zijn geweest."
4.7. Op 5 juli 1994 werd een Voorstel van wet (1993-
1994 - 23.780, nr. 2 (Leemtewet Awb)) ingediend, naar welks art. I, letter E, onder 2, en letter F, art. 8:75a Awb in de plaats treedt van art. 8:75, lid 3, Awb met de woorden:
"1. (1e volzin) In geval van intrekking van het beroep omdat het bestuursorgaan (...) aan de indiener van het beroepschrift is tegemoetgekomen, kan het bestuursorgaan op verzoek van de indiener bij afzonderlijke uitspraak in de kosten worden veroordeeld. (2e volzin) Het verzoek wordt gedaan tegelijk met de intrekking van het beroep. (...) 2. (1e volzin) De rechtbank stelt de verzoeker zo nodig in de gelegenheid het verzoek schriftelijk toe te lichten en stelt het bestuursorgaan in de gelegenheid een verweerschrift in te dienen. (2e volzin) Zij stelt hiertoe termijnen vast. (3e volzin) Indien het verzoek mondeling wordt gedaan, kan de rechtbank bepalen dat het toelichten van het verzoek en het voeren van verweer onmiddellijk mondeling geschieden. 3 (1e volzin) Indien het toelichten van het verzoek en het voeren van verweer mondeling zijn geschied, sluit de rechtbank het onderzoek. (2e volzin) In de overige gevallen worden partijen ten minste drie weken tevoren uitgenodigd op een zitting van de rechtbank te verschijnen."
4.8. De Memorie van toelichting (nr. 3) houdt in:
"(blz. 7, 2e al. v. o.) Het tweede lid voorziet er in de eerste plaats in dat de verzoeker zo nodig in de gelegenheid wordt gesteld het verzoek toe te lichten. Daarvoor kan bijvoorbeeld aanleiding zijn als de rechtbank zich op grond van de bij het verzoek verschafte gegevens onvoldoende voorgelicht acht over de aard en de hoogte van de gemaakte kosten. Het lid stelt vervolgens veilig dat wordt voldaan aan de regel van hoor en wederhoor. (laatste al.) (...) In gecompliceerde gevallen kan het aangewezen zijn in geval van een mondeling verzoek toch te kiezen voor een schriftelijke voortzetting van de procedure. Het derde lid bepaalt hoe de procedure vervolgens verloopt. (...) In de (...) gevallen (...) waarin partijen niet in elkaars aanwezigheid hun standpunten over het verzoek kenbaar hebben kunnen maken (...) worden partijen uitgenodigd om op een zitting te verschijnen. Omdat in het algemeen de rechtbank echter na het - eventuele - toelichten van het verzoek en het voeren van verweer daartegen voldoende informatie zal hebben om uitspraak op het verzoek te kunnen doen (...), mag worden (blz. 8, 1e al.) aangenomen dat de rechtbank partijen (...) zal vragen om toestemming voor het achterwege blijven van een zitting. (...)"
4.9. Bij Nota van wijziging, ontvangen 5 oktober 1994 (vergaderjaar 1994-1995, nr. 5, letter G) werd een overeenkomstige wijziging in de Wet ARB voorgesteld.
4.10. Blijkens het Verslag d. d. 20 december 1994, nr. 7, vragen (blz. 3):
"(4e al .) (...) De leden van de D66-fractie (...) waarom de regering in het eerste lid van het onderhavige artikel de term "kosten" hanteert, zonder daarbij aan te geven welke kosten feitelijk worden bedoeld. In artikel 8:75 is Pro bepaald dat het de kosten betreft die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze leden vragen de regering te overwegen of een verwijzing naar deze bepaling dan wel een aanpassing van de wettekst in deze zin wenselijk is. (5e al.) (...) de leden van de SGP-fractie (...) zien niet in waarom (...) de mogelijkheid ontbreekt om overeenkomstig de regeling van 8:54 tot een uitspraak buiten zitting te komen, zonder partijen daarvoor eerst toestemming te vragen. Wijst de praktijk tot nu toe niet uit dat partijen slechts bij uitzondering van de proceskostenveroordeling een strijdpunt maken (als het materiële geschil uit de wereld is), laat staan dat zij behoefte hebben aan een mondelinge toelichting ter zitting? Is een verzetmogelijkheid hier niet toereikend te achten?"
5. Hoor en wederhoor; middel I.
5.1. Middel I houdt in, dat
"(blz. 1) (...) het Hof zijn uitspraak mede heeft gegrond op een - naar uit punt 3 van de uitspraak van het Hof valt af te leiden - schriftelijk verweer van belanghebbende, waarvan het Hof de inspecteur geen afschrift heeft gezonden en ter zake waarvan de inspecteur niet in de gelegenheid is gesteld zich daarover uit te laten. (...) Bij intrekking van het beroep kan de belastingplichtige het Hof verzoeken de inspecteur te veroordelen in de kosten. De wet stelt geen regels met betrekking tot de alsdan volgende procedure. In ieder geval zal moeten worden gehandeld in overeenstemming met de regels van een goede procesorde (...) Uit de gedingstukken (...) volgt dat de gemachtigde van belanghebbende bij brief (...) het beroepschrift (...) heeft ingetrokken. (...) De inspecteur zond (...) een begeleidende (blz. 2) brief (...) Verdere correspondentie tussen het Hof en de inspecteur heeft niet plaatsgevonden. Uit punt 3 van de uitspraak (...) volgt dat er kennelijk nog een schriftelijk verweer van belanghebbende is geweest dat door het Hof onmiskenbaar tot de gedingstukken is gerekend. De inspecteur heeft mij meegedeeld voor het eerst uit de uitspraak te hebben vernomen van het verweer van de belanghebbende. (...) Ik ben van oordeel dat het Hof te dezen de regels van een goede procesorde heeft geschonden."
5.2. Ik ben er niet geheel zeker van dat, gelijk de Staatssecretaris betoogt, "De wet (...) geen regels [stelt] met betrekking tot de [op het verzoek] volgende procedure." Men kan ook wel verdedigen dat bij intrekking van het beroep met verzoek om een kostenveroordeling de procedure volgens de gewone regels voortgezet moet worden in het stadium waarin zij zich bevindt. In het onderhavige geval zou dat willen zeggen dat de partijen ten minste in de gelegenheid gesteld hadden moeten worden een mondelinge behandeling bij te wonen.
5.3. Ik acht het echter met de Staatssecretaris aannemelijker dat de wetgever van 1993 zich de afzonderlijke procedure van art. 5a, lid 3, Wet ARB gedacht heeft als door het gerechtshof zonder formaliteiten af te wikkelen.
5.4. Met het oog op een goede procesorde dienen daarbij wel beginselen van behoorlijke rechtspraak, zoals het beginsel van hoor en wederhoor, in acht genomen te worden.
5.5. Daarbij kan analogische toepassing van de gewone regels uitkomst bieden.
5.6. In het onderhavige geval nu kan het verzoek om een kostenveroordeling als een aanvulling van het beroep en het commentaar daarop van de Inspecteur als een vertoog worden opgevat.
5.7. Dat het Hof bovendien nog met stellingen van de zijde van de belanghebbende rekening gehouden heeft, is dan te vergelijken hetzij met het aannemen van een conclusie van repliek, hetzij met het horen van de belanghebbende.
5.8. In beide gevallen zou de Inspecteur onvoldoende gelegenheid voor een weerwoord hebben gekregen, immers hetzij doordat hij geen conclusie van dupliek heeft kunnen nemen, hetzij doordat hij bij het gehoor niet aanwezig was.
5.9. Raadpleging van het inmiddels aanhangige wetsvoorstel voert tot soortgelijke gedachten, aangezien daarin voorzien wordt in ten minste één gelegenheid voor de partijen om over het verzoek desgewenst mondeling in elkaars aanwezigheid argumenten uit te wisselen. Evenwel stemt het Verslag daar niet zonder meer mee in.
5.10. Nu staat de feitelijke grondslag van het middel niet onomstotelijk vast, maar naar mijn oordeel is hier van toepassing (HR 13 mei 1959, nr. 13.927, BNB 1959/233, blz. 595, regels 17-20),
"dat, indien uit de uitspraak of de gedingstukken niet blijkt, dat een processueel voorschrift over de niet naleving waarover in cassatie wordt geklaagd, in acht is genomen, de bestreden uitspraak niet in stand kan blijven en verwijzing moet volgen (...)"
(zie Meyjes t. a. p.).
5.11. Naar het mij voorkomt, zou Uw Raad zelfs ambtshalve tot vernietiging wegens een substantieel vormverzuim kunnen komen, nu zich in het dossier een brief van de belanghebbende bevindt en niet blijkt dat de Inspecteur daarvan op de hoogte was .
5.12. Uit het vorenstaande volgt dat middel I mij gegrond voorkomt, weshalve ik zal concluderen tot vernietiging van de aangevallen uitspraak en tot verwijzing van het geding naar een rechterlijk college dat over de feiten kan oordelen.
6. Premature uitspraak of onnodig beroep; middel II.
6.1. De Staatssecretaris betoogt:
"(blz. 2) (...) Belanghebbende ziet er (...) aan (blz. 3) voorbij dat de werkwijze van de inspecteur voortvloeide uit punt 4 van de aanschrijving van 23 april 1993, nr. DB93/1506, V-N 1993, blz. 1552, waarbij ik de inspecteurs tevens heb verzocht om redenen van proceseconomie de afwijzing vergezeld te doen gaan van een toezegging ambtshalve vermindering te verlenen indien het uiteindelijke oordeel van de belastingrechter daartoe aanleiding zal geven. De gegeven voorschriften strekten er (...) toe enerzijds uit een oogpunt van doelmatigheid een opeenhoping van nog niet afgedane bezwaarschriften te voorkomen en anderzijds te voorkomen dat de belanghebbenden een beroep zouden moeten doen op de rechter ter verkrijging dan wel behoud van hun gelijk. (...) in casu zijn de feiten geen andere geweest dan dat belanghebbendes geval naar de eensluidende opvatting van belanghebbende en de inspecteur feitelijk in niets verschilde van het geval zoals beslist in de uitspraak van Hof Leeuwarden van 4 juni 1993, rolnr. 317/93 en dat het van de Hoge Raad te verwachten arrest (is geworden het arrest van Uw Raad van 4 mei 1994, BNB 1994/197) niet anders zou inhouden dan een ja of nee met betrekking tot het geheel belasten van de premie bij belanghebbende. (...)"
6.2. Hierbij moet ik opmerken dat de genoemde resolutie ten rechte vermeld wordt op blz. 1352 v. van de genoemde jaargang van Vakstudie Nieuws en dat de publikatie aldaar geen punt 4 inhoudt, (dan ook) geen aanwijzing aan de inspecteur over de wijze van afdoening bevat en evenmin vermeldt dat zij niet de volledige tekst van de resolutie behelst.
6.3. Voorts merk ik op dat de stukken niet doen blijken dat er een "eensluidende opvatting van belanghebbende en de inspecteur" zou hebben bestaan.
6.4. Middel II schort het dus wel aan feitelijke grondslag.
6.5. HR 13 april 1994, nr. 29.775, BNB 1994/170, overwoog voor de heffing van onroerend-goedbelastingen 1990 (onder 3, blz. 1230, regels 14-25):
"Het Hof heeft geoordeeld dat het de Inspecteur ten tijde van het doen van de uitspraak bekend kon zijn dat belanghebbende op geheel overeenkomstige wijze beroep had aangetekend tegen de uitspraak (...) van de Inspecteur betreffende de heffing van onroerend-goedbelastingen voor dezelfde objecten voor het jaar 1989. (...) Op grond van voormeld oordeel en zijn oordeel dat de Inspecteur door het uitstellen van het doen van uitspraak had kunnen voorkomen dat belanghebbende voor dezelfde rechterlijke beslissing tweemaal beroep moest instellen en tweemaal griffierecht moest voldoen, heeft het Hof geoordeeld dat het aanleiding vindt de Inspecteur te gelasten het griffierecht aan belanghebbende te vergoeden. Dit oordeel geeft niet blijk van een onjuiste opvatting omtrent de omvang van de aan het Hof op dit punt verleende (discretionaire) bevoegdheid en is niet onbegrijpelijk. (...)"
6.6. Naar het mij voorkomt, brengt de regeling van art. 5, lid 6, 1e volzin, Wet ARB eenduidig mee dat bij intrekking van het beroep op grond dat de Inspecteur aan de bezwaren van de belanghebbende tegemoet is gekomen, het griffierecht door de Inspecteur aan de belanghebbende vergoed wordt. Daarvoor is geen rechterlijk dictum nodig en de aangevallen uitspraak bevat dit dan ook niet. Ook de Staatssecretaris spreekt hierover niet.
6.7. Met betrekking tot een veroordeling in de proceskosten is de regeling facultatief, te weten ter discretie van het Hof.
6.8. Het Hof behoeft zijn desbetreffende beslissing niet te motiveren, maar doet het dat toch, dan mag de motivering geen blijk geven van een verkeerde rechtsopvatting.
6.9. Ik acht het daarbij juist art. 5a, lid 3, 1e volzin, Wet ARB te lezen in verband met art. 5a, lid 1, 1e volzin, Wet ARB, aldus dat slechts kosten "die een (...) partij (...) redelijkerwijs heeft moeten maken", voor rekening van de wederpartij gebracht kunnen worden .
6.10. Of in een bepaalde situatie het instellen van beroep al dan niet overbodig was, hangt evenwel zo zeer van de feiten en omstandigheden van het geval af dat 's Hofs oordeel daarover in cassatie slechts in beperkte mate toetsbaar is.
6.11. Tegen de achtergrond van hetgeen in deze zaak voor Uw Raad kenbaar is omtrent de situatie ten tijde van het instellen van het beroep, meen ik dat het Hof heeft kunnen en mogen oordelen gelijk het heeft gedaan.
6.12. Derhalve faalt middel II.
7. Conclusie.
Middel I gegrond bevindende, concludeer ik tot vernietiging van de aangevallen uitspraak en tot verwijzing van het geding naar een ander gerechtshof ter verdere behandeling en beslissing.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden