Conclusie
Nr. 29.407 Mr. Van den Berge
Derde Kamer A Conclusie inzake:
Premieheffing X
volksverzekeringen 1980 tegen:
Parket, 28 april 1994 de staatssecretaris
van Financiën;
en omgekeerd.
Edelhoogachtbaar College,
1.Beschrijving van de zaak
1.1 De beroepen in cassatie zijn gericht tegen de uitspraak van het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch, zevende enkelvoudige belastingkamer (hierna: Het Hof), van 8 januari 1993, nr. 2807/85A.
1.2.De belanghebbende is geboren in 1944 en van Duitse nationaliteit. Sedert 1971 - en zo ook in 1980 - woonde hij in Nederland samen met zijn eveneens Duitse echtgenote. Zijn beroep van tandarts oefende hij uitsluitend in de Bondsrepubliek Duitsland uit, aanvankelijk in loondienst en sedert oktober 1979 als zelfstandige. In beide hoedanigheden was belanghebbende verplicht lid van de Zahnärtzte-kammer A en dientengevolge verplicht verzekerd bij het Versorgungswerk für Zahnärtzte A (nader: V.Z.A.). Als tandarts in loondienst was hij wegens zijn aansluiting bij het V.Z.A. vrijgesteld voor de Duitse Angestelltenversicherung. Het V.Z.A. verzekert de risico's van ouderdom, overlijden en invaliditeit tegen tenminste dezelfde voorwaarden als de Nederlandse Algemene Ouderdomswet (AOW), Algemene Weduwe- en Wezenwet (AWW) en Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW), maar dekt geen risico's als voorzien bij de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ).
1.3.De inspecteur der directe belastingen te P (nader: de Inspecteur) heeft de belanghebbende echter aangeslagen in de premieheffing naar een premie-inkomen van
ƒ 530.749,--. De belanghebbende heeft tevergeefs gereclameerd.
1.4.Op het beroep van de belanghebbende heeft het Hof - voorzover nog van belang - overwogen dat de verzekering bij het V.Z.A., hoewel niet rechtstreeks onder die bepaling vallend, gelijk kan worden gesteld met een wettelijke regeling als bedoeld in art. 2, lid 1, van het op 29 maart 1951 tussen Nederland en Duitsland gesloten verdrag inzake sociale verzekering, Trb. 1951, nr. 57 (nader: het Verdrag), zodat de belanghebbende krachtens de Duitse wetgeving verplicht verzekerd was voor met de AOW, AWW en AAW vergelijkbare regelingen en dus in zoverre niet in Nederland premieplichtig zou zijn. Het met de premies AWBZ en AKW samenhangende gedeelte van de aanslag heeft het Hof echter in stand gelaten.
1.5.Zowel de belanghebbende als de staatssecretaris van Financiën (nader: de Staatssecretaris) hebben van deze uitspraak tijdig beroep in cassatie ingesteld. Het beroep van de belanghebbende steunt op één middel, dat uit drie onderdelen bestaat, waarin drie verschillende klachten zijn geformuleerd. Het beroep van de Staatssecretaris steunt op één middel, dat één klacht bevat.
1.6.De Staatssecretaris heeft bij vertoogschrift de eerste en de derde klacht van belanghebbende bestreden. De tweede klacht acht hij gegrond. De belanghebbende heeft in zijn vertoogschrift volstaan met een verwijzing naar hetgeen hij in zijn beroepschrift heeft betoogd.
2.De werkingssfeer van het Verdrag.
2.1 Ingevolge art. 4, lid 1, van het Verdrag zijn verzekerden, die op het grondgebied van Nederland en/of Duitsland werkzaam zijn, onderworpen aan de wettelijke regelingen van het land waar zij hun arbeid verrichten. Onder dit begrip verzekerden vallen zowel werknemers als zelfstandigen (zie de conclusie van mijn ambtgenoot Van Soest voor HR 13 december 1978, BNB 1979/42, m.nt. P. den Boer, blz. 199, r. 12 e.v. en eerder CRvB 20 oktober 1965, RSV 1965/155 en 156 en Hof Den Bosch 3 februari 1967, BNB 1967/209).
2.2. De toewijzingsregel van artikel 4, lid 1, Verdrag gaat uit van de veronderstelling dat zowel in Nederland als in Duitsland verzekeringsplicht bestaat op grond van enige wettelijke sociale regeling als bedoeld in artikel 2 Verdrag Pro (zie het voormelde arrest, met conclusie en annotatie).
2.3. Het Verdrag heeft blijkens art. 2, lid 1 betrekking op de wettelijke regelingen in de Bondsrepubliek Duitsland betreffende
"a. de ziekteverzekering (...);
b. de ongevallenverzekering (...);
c. de rentenverzekering voor arbeiders, de rentenverzekering voor bedienden en de pensioenverzekering voor mijnwerkers (verzekering tegen geldelijke gevolgen van invaliditeit of beroepsongeschiktheid, ouderdom en overlijden [...] ).;
d. de werkloosheidsverzekeringen."
Het valt op dat deze wettelijke regelingen naar onderwerp zijn aangeduid, en dat niet de concrete desbetreffende wettelijke regelingen zijn vermeld.
2.4.Art. 2, lid 2 houdt in:
"Dit Verdrag heeft mede betrekking op alle wetten en andere voorschriften, welke de in het eerste lid (...) genoemde wettelijke regelingen wijzigen of aanvullen.
Het heeft evenwel slechts betrekking
a. op wetten en andere voorschriften in een nieuwe tak indien de beide Verdragsluitende Staten dit nader zijn overeengekomen;
b. op wetten en andere voorschriften, welke het geldende recht uitbreiden tot nieuwe groepen van personen, voorzover hiertegen door de regering van de ene Staat niet binnen drie maanden na de officiële bekendmaking ervan bij de regering van de andere Staat bezwaar is gemaakt."
Op de onder a bedoelde uitbreiding zien kennelijk art. 29, lid 1 van het Verdrag waarin wordt gesproken over aanvulling van het Verdrag bij nadere overeenkomst en art. 2 van Pro het Slotprotocol dat inhoudt:
"(Art. 2) zal op grond van (art. 29, lid 1) worden aangevuld door een aanvullende overeenkomst betreffende werknemers op wie een der in (art.) 2 genoemde takken der sociale verzekering niet van toepassing is, wegens een gelijksoortige voorziening op grond van andere wettelijke voorschriften."
Met betrekking tot de in art. 2, lid 2 aanhef en onder b genoemde mogelijkheid is art. 29, lid 2, laatste zin van belang, waarin de administratieve autoriteiten van de beide Staten wordt opgedragen informatie uit te wisselen omtrent eventuele wijzigingen in de voorschriften op het terrein van de sociale zekerheid.
2.5. De regeling van het V.Z.A. vloeit voort uit het wettelijk verplichte lidmaatschap van de belanghebbende van de Zahnärtztekammer A. Tot de gedingstukken behoort een brochure van het V.Z.A. ("Satzung"). Daaruit blijkt dat het V.Z.A. in 1957, op basis van in 1954 afgekondigde wetgeving is opgericht.
2.6. Het Hof heeft gekozen voor een gelijkstelling van de
regeling van het V.Z.A. aan de in art. 2, lid 1 onder c genoemde rentenverzekering voor arbeiders en bedienden (Angestellten) omdat "haar voorwaarden kunnen wedijveren met die van de AOW, AWW en AAW."
2.7. De Staatssecretaris bestrijdt die beslissing. In de toelichting
op het middel, ad 5., wordt daartoe onder meer aangevoerd dat het tweede lid van art. 2 van Pro het Verdrag al voorziet in eventuele wijziging of uitbreiding van de in het eerste lid vastgestelde materiële werkingssfeer, zodat dit resultaat zich niet door eenvoudige gelijkstelling laat bereiken. Dit laatste is op zich genomen juist,
maar de vraag rijst of niet op een andere grond moet worden aangenomen, dat de regeling van het V.Z.A. tot de in art. 2 bedoelde Pro wettelijke regelingen is gaan behoren.
2.8. Art. 2, lid 2 van het Verdrag geeft twee mogelijkheden aan voor uitbreiding van de materiële werkingssfeer ten opzichte van het recht zoals dat op het moment van het sluiten van het verdrag van kracht was. Art. 2, lid 2 onder a slaat blijkbaar op een verbreding, op een verzekering van andere risico's dan in lid 1 zijn opgesomd. Art. 2, lid 2 onder b slaat op de uitbreiding van de bestaande vormen van verzekering tot "nieuwe groepen van personen". De vraag is dus of de instelling van het V.Z.A. in 1957 c.q. de onder 2.5. bedoelde wet uit 1954 die dat mogelijk maakte, als een uitbreiding in de zin van art. 2, lid 2 onder b kan worden beschouwd. Dat Nederland tegen een dergelijke uitbreiding op de voet van art. 2, lid 2 onder b, laatste zinsdeel heeft geprotesteerd, is gesteld noch gebleken.
2.9.Nu art. 2, lid 2 onder b in algemene zin spreekt van uitbreiding bij "wetten of andere voorschriften" lijkt het mij van geen belang dat deze uitbreiding kennelijk tot stand is gebracht bij wet van de deelstaat B en niet bij Bondswet. Dat hangt kennelijk samen met de verdeling van de wetgevende bevoegdheden op dit terrein. Ik wijs er ook op, dat in deze bepaling niet gesproken wordt over uitbreiding van de geldende wettelijke regelingen, maar van "het geldende recht". Het behoeft dus niet te gaan om een uitbreiding van een onder art. 2, lid 1 onder c bedoelde wettelijke regeling tot anderen dan arbeiders of beambten, het kan ook gaan om een nieuwe, vergelijkbare wettelijke regeling voor een andere groep van personen. Voorwaarde is wel de vergelijkbaarheid. Het moet gaan om een bestaande tak van verzekeringen. Wat dat laatste betreft acht ik, zie 2.6. de verzekerde risico's beslissend.
2.10.Een punt is dan nog - de Staatssecretaris wijst daar ook op in onderdeel 6 van zijn toelichting op het middel - of art. 2 van Pro het Slotprotocol zich tegen een dergelijke uitleg verzet. De tekst van die bepaling geeft inderdaad reden tot twijfel. Nu in deze bepaling niet naar art. 2, lid 2, onder b van het Verdrag wordt verwezen, gaat het mij echter toch te ver in deze aankondiging van een uitbreiding van de werkingssfeer van het Verdrag door middel van een aanvullende overeenkomst een beperking te lezen van de andere - in art. 2, lid 2 onder b van het Verdrag voorziene - mogelijkheid daartoe. Doet men dat wel, dan wordt art. 2, lid 2 onder b van het Verdrag een loze bepaling en heeft ook het onderschied dat in art. 2, lid 2 onder a en b is gemaakt, geen betekenis.
2.11.Sinds 1 juli 1982 geldt de Verordening (EEG) nr. 1408/71 ook voor zelfstandigen. Deze uitbreiding vond plaats bij verordening 1390/81, PB EG L 143 van 29 mei 1981. Het daarbij in de verordening 1408/71 opgenomen art. 1 onder Pro j houdt onder andere in:
"(...) onder "wetgeving of wettelijke regeling" vallen ook niet de bepalingen die ten grondslag liggen aan de bijzondere stelsels voor zelfstandigen waarvan de invoering aan het initiatief van de betrokkenen wordt overgelaten of waarvan de toepassing tot een deel van het grondgebied van de betrokken LidStaat is beperkt, ongeacht of de overheid een besluit heeft genomen waarbij deze stelsels verplicht worden gesteld of de werkingssfeer ervan wordt uitgebreid. (...)
Het V.Z.A. is een van deze uitgezonderde stelsels (Bijlage II, onderdeel I, onder C bij verordening 1408/71). De Staatssecretaris (toelichting op het middel, pt. 7) leidt hieruit af dat het V.Z.A. niet tot de materiële werkingssfeer van het Verdrag kan worden gerekend. In de omstandigheid, dat men het in 1982 nodig vond het V.Z.A. - en vergelijkbare regelingen voor andere beroepsgroepen - uitdrukkelijk van het in de verordening 1408/71 gebruikte begrip "wetgeving of wettelijke regeling" uit te zonderen, kan echter ook worden opgevat als een argument voor het tegendeel. De belanghebbende zal overigens, vanaf 1 juli 1982 - de datum van inwerkingtreding van de verordening 1408/71 voor zelfstandigen - ingevolge art. 13, lid 2 onder b van die verordening niet meer onder de Nederlandse sociale verzekeringen vallen (zie ook mijn conclusie van heden in de bij Uw Raad onder nr. 29.127 aanhangige zaak).
2.12. Uit het vorenstaande volgt dat het Hof de belanghebbende,
zij het op een onjuiste grond, terecht als verzekerde in de zin van art. 4 van Pro het Verdrag heeft beschouwd en terecht heeft geoordeeld dat hij in 1980 niet aan de heffing van premie ingevolge de AOW, AWW en AKW onderworpen was. Derhalve faalt het middel.
3.Het beroep van belanghebbende
3.1.Het beroep van de belanghebbende betreft het oordeel van het Hof dat art. 4, lid 1 van het Verdrag geen belemmering vormt voor de heffing van premie ingevolge de AKW en de AWBZ.
3.2. Het eerste onderdeel van het middel bevat als klacht dat het Hof heeft miskend dat het Verdrag exclusieve werking heeft, dat wil zeggen dat toewijzing krachtens artikel 4, lid 1, Verdrag betrekking moet hebben op alle in artikel 2, lid 1, omschreven takken van verzekering, ongeacht of ter zake van al deze takken dubbele verzekeringsplicht bestaat.
3.3.Zoals ook uit het voorgaande voortvloeit, vooronderstelt artikel 4, lid 1, dat dubbele verzekeringsplicht bestaat ten gevolge van "wettelijke regelingen welke van kracht zijn (...)". Dit meervoud ziet kennelijk op de verschillende in artikel 2, lid 1, "taksgewijs" omschreven verzekeringsregelingen en impliceert derhalve dat dubbele verzekeringsplicht slechts taksgewijs relevant kan zijn.
Derhalve faalt deze klacht.
3.4. Het tweede onderdeel betreft de vraag of de premies AKW en AWBZ in dit geval zelfstandig kunnen worden geheven.
3.5. Ingevolge art. 23, lid 1 AOW, tekst 1980, werden de voor de uitkeringen ingevolge de AOW benodigde middelen gefinancierd door een bijdrage van het Rijk en door het heffen van premies van de verzekerden ingevolge die wet. Die heffing geschiedde in beginsel bij wege van aanslag, met overeenkomstige toepassing van de voor de heffing van de inkomstenbelasting geldende regels (art. 30, lid 1 AOW, tekst 1980), naar maatstaf van het in art. 26 AOW Pro (tekst 1980) omschreven inkomen.
3.6. Voor de AKW werd in art. 25, lid 1, onder a, tekst 1980, als premieplichtige aangewezen:
"degene die bij wege van aanslag aan de heffing van premie ingevolge de (AOW) is onderworpen;".
Art. 20, onder a AWBZ, tekst 1980, bevatte eenzelfde bepaling.
3.7. De tweede klacht berust op de stelling dat een wettelijke basis voor de heffing van premies ingevolge de AKW en AWBZ in dit geval ontbreekt omdat art. 4, lid 1 van het Verdrag tot gevolg heeft dat de belanghebbende niet als premieplichtige voor de AOW kan worden beschouwd. De Staatssecretaris deelt die mening (vertoogschrift, pt. 4).
3.8. In deze stelling wordt aan het Verdrag werking toegekend, die te ver gaat. Ingevolge art. 66 Grondwet Pro, tekst 1980 (thans art. 94), vinden voorschriften van nationaal Nederlands recht geen toepassing, wanneer deze niet verenigbaar zouden zijn met hetgeen bij een verdrag overeen is gekomen. Art. 4, lid 1 van het Verdrag verhindert in dit geval dat de uit art. 30, lid 1 AOW voortvloeiende premieplicht van de belanghebbende voor die wet kan worden afgedwongen. De door de nationale wetgeving geschapen basis voor de heffing van premies ingevolge de AKW en AWBZ wordt hierdoor echter niet aangetast. Ook het feit dat art. 4, lid 1 van het Verdrag - zie 3.3. - per (tak van) verzekering moet worden toegepast, vormt een argument tegen de voorgedragen stelling. Ook deze klacht faalt dus.
3.9.Het derde onderdeel bevat als klacht dat het Hof heeft nagelaten te onderzoeken of de belanghebbende in Duitsland onder een verplichte kinderbijslagverzekering viel. Dit zou blijken uit het feit dat het Hof in een andere zaak heeft vastgesteld dat zulks het geval was.
3.10.Uit de uitspraak van het Hof blijkt echter, dat het Hof heeft onderzocht, welke rechten de belanghebbende aan zijn verzekering bij het V.Z.A. kon ontlenen en vervolgens heeft geconstateerd dat daartoe geen recht op kinderbijslag behoorde (zie r.o. 4.7.). De klacht mist derhalve feitelijke grondslag en faalt dus eveneens.
4.Conclusie
Geen van de middelen gegrond bevindend, concludeer ik tot verwerping van zowel het beroep van de Staatssecretaris als het beroep van de belanghebbende.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden,