Conclusie
Mr Moltmaker 30638
Derde kamer B Conclusie inzake
Landinrichtingsrente X (DE ERVEN A)
tegen
Parket, 27 februari 1996 DE STAATSSECRETARIS VAN
FINANCIEN
Edelhoogachtbaar College
1 Feiten en geschil
1.1 Voor de feiten verwijs ik in de eerste plaats naar de uitspraak van het hof.
1.2 Bij beschikking van 22 december 1987 sloot de rechtbank te Groningen de Lijst der geldelijke regelingen (hierna: LGR) in de ruilverkaveling "C". Op dat moment had de rechtbank nog niet beslist over een bezwaarschrift van B.
1.3 Met betrekking tot dat bezwaarschrift hadden D, inspecteur van de Landinrichting in de provincie R, namens de Staat en de Landinrichtingscommissie (hierna: LIC) op 18 december 1987 een overeenkomst gesloten (hierna: de overeenkomst), inhoudende dat hetgeen op grond van het vonnis van de rechtbank in dat geschil aan B moet worden uitgekeerd, door D rechtstreeks aan B zal worden betaald.
1.4 In de voormelde beschikking heeft de rechtbank, na een aantal bepalingen van de overeenkomst te hebben opgesomd, overwogen:
"Door het sluiten van de lijst der geldelijke regelingen worden - gelet op de inhoud van die overeenkomst - noch de belangen van reclamant B, noch de belangen van de gezamenlijke rechthebbenden in de onderhavige ruilverkaveling geschaad, zodat de rechtbank het verzoek van de Centrale Landinrichtingscommissie zal inwilligen en de lijst de geldelijke regelingen zal sluiten."
1.5 Bij vonnis van 14 oktober 1988 heeft de rechtbank het bezwaar van B gegrond verklaard en hem een extra schadevergoeding van ƒ 21.000 toegekend. In het dictum van het vonnis beslist de rechtbank onder meer:
"Wijzigt de lijst der geldelijke regelingen in de onderhavige ruilverkaveling aldus dat ten gunste van reclamant daarin wordt opgenomen een bedrag van ƒ 21.000,-- (éénentwintig duizend gulden) welke bedrag contant aan hem dient te worden uitbetaald."
1.6 Met dagtekening 31 juli 1991 is aan A een aanslag landinrichtingsrente opgelegd ten bedrage van ƒ 1.183,--. Na een bezwaarschrift tegen deze aanslag te hebben ingediend, is A op 1 juni 1992 overleden. Bij uitspraak van 24 september 1992 heeft de inspecteur het bezwaarschrift afgewezen.
1.7 De erfgenamen van A hebben tegen deze uitspraak beroep ingesteld bij het hof. Het hof heeft op 12 augustus 1994 uitspraak gedaan. Het acht zich bevoegd te oordelen over de vraag of de LGR rechtsgeldig is gesloten (rov. 5.2.). Vervolgens overweegt het hof:
"5.3 Uit artikel 217, eerste lid, van de Wet (Landinrichtingswet, hierna te noemen LIW, M.) blijkt dat de lijst der geldelijke regelingen gesloten dient te worden nadat de rechtbank omtrent alle geschillen betreffende die lijst heeft beslist. Uit het bepaalde in het tweede en derde lid van genoemd artikel leidt het hof af dat sluiting ook plaats kan vinden ingeval tegen de uitspraak van de rechtbank beroep in cassatie is ingesteld, in welk geval de geldelijke gevolgen van een eventuele vermindering van de op grond van de gesloten lijst der geldelijke regelingen ontstane schuldplichtigheid door het Rijk gedragen dient (bedoeld zal zijn: dienen, M.) te worden.
5.4.Als niet dan wel onvoldoende weersproken staat vast dat de partijen bij de Overeenkomst van 18 december 1987 hebben beoogd de geldelijke gevolgen van het in de zaak van B door de rechtbank nog te wijzen vonnis buiten de op grond van de nog in het jaar 1987 te sluiten lijst der geldelijke regelingen ontstane schuldplichtigheid te houden. Op deze wijze hebben zij een met de in het tweede en derde lid van artikel 217 van Pro de Wet vergelijkbare situatie doen ontstaan, waarbij het hof, mede gelet op hetgeen de inspecteur dienaangaande in zijn conclusie van dupliek heeft vermeld, niet is gebleken dat de Overeenkomst niet rechtsgeldig tot stand is gekomen.
Alsdan staat naar het oordeel van het hof, nu omtrent alle overige geschillen betreffende de lijst der geldelijke regelingen is beslist, niets een rechtsgeldige sluiting van die lijst nog in de weg. Er zijn immers geen geschillen meer aanhangig die de op grond van de gesloten/te sluiten lijst der geldelijke regelingen ontstane schuldplichtigheid kunnen beïnvloeden. De rechtbank heeft deze sluiting tot stand gebracht bij haar beschikking van 22 december 1987. Wijziging van de lijst der geldelijke regelingen is daarna niet meer mogelijk.
De door de belanghebbenden tengevolge van de 'vroegtijdige' sluiting van de lijst der geldelijke regelingen te ondervinden nadelige financiële gevolgen - wat hier ook van zij - is (bedoeld zal zijn: zijn, M.) onvoldoende om tot een andersluidende conclusie te komen."
1.8 Belanghebbenden hebben tegen de uitspraak van het hof beroep in cassatie ingesteld. Er worden vier cassatiemiddelen voorgesteld, genummerd I tot en met IV.
Cassatiemiddel I richt zich tegen het door het hof in rov. 5.4 overwogene met betrekking tot de rechtsgeldigheid van de overeenkomst.
De cassatiemiddelen II en IV komen op tegen de overwegingen van het hof in rov. 5.4, dat partijen bij de overeenkomst een met de in artikel 217, tweede en derde lid, LIW vergelijkbare situatie hebben doen ontstaan en dat alsdan - nu omtrent alle overige geschillen is beslist - niets aan een rechtsgeldige sluiting van de LGR in de weg staat.
Cassatiemiddel III meent, dat de slotzin van rov. 5.4, dat de (mogelijke) nadelige financiële gevolgen voor belanghebbenden van de 'vroegtijdige' sluiting van de LGR voor het hof onvoldoende zijn om tot een andere conclusie te komen, in strijd is met het recht en onvoldoende gemotiveerd.
1.9 De staatssecretaris heeft een vertoogschrift in cassatie ingediend, waarna belanghebbenden hun standpunt nog nader schriftelijk hebben doen toelichten.
2De van belang zijnde bepalingen van de LIW
Artikel 214
Uiterlijk de veertiende dag na de laatste dag, waarop de in artikel 213 bedoelde Pro lijst der geldelijke regelingen ter inzage heeft gelegen, kan iedere belanghebbende schriftelijk zijn bezwaren tegen de lijst der geldelijke regelingen bij de landinrichtingscommissie indienen.
Artikel 215
Indien binnen de termijn en op de wijze in het artikel 214 bepaald Pro geen bezwaren zijn ingediend, staat de lijst der geldelijke regelingen vast. Daarvan maakt de landinrichtingscommissie een proces-verbaal op.
Artikel 216
Op de behandeling van bezwaren zijn de navolgende artikelen van overeenkomstige toepassing:
a. enz.
Artikel 217
1. Nadat zij omtrent alle geschillen betreffende de lijst der geldelijke regelingen heeft beslist, sluit de arrondissementsrechtbank de lijst der geldelijke regelingen. Zij geeft hiervan kennis aan de centrale commissie en aan de landinrichtingscommissie.
2. Tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank bestaat behalve cassatie geen rechtsmiddel open. Artikel 182 is Pro van overeenkomstige toepassing.
3. Indien de cassatie, als bedoeld in het tweede lid leidt tot een vermindering van de schuldplichtigheid, worden de geldelijke gevolgen daarvan door het Rijk gedragen.
Artikel 218
De lijst der geldelijke regelingen, zoals zij door de arrondissementsrechtbank is gesloten, geldt als titel voor de daarin omschreven vorderingen.
Artikel 222
1. Enz.
4. Ten laste van de gezamenlijke eigenaren komen de kosten van landinrichting, die gemaakt zijn ten behoeve van het blok, voor zover deze niet gedekt worden door ... enz.
Artikel 223
1. De kosten die ten laste van de gezamenlijke eigenaren komen worden omgeslagen over de kavels naar de mate van het nut, zoals bepaald op grond van de schatting bedoeld in artikel 210, eerste lid, onder a, dat de landinrichting voor de eigenaar heeft gehad ...
2. Terzake van het op grond van de lijst der geldelijke regelingen, zoals zij door de arrondissementsrechtbank is gesloten, door de eigenaar verschuldigde bedrag rust op de hem toegedeelde kavels onder de naam van "landinrichtingsrenten", verder te noemen rente, een schuldplichtigheid ten behoeve van het Rijk.
Artikel 225
De rente bedraagt zes percent van het ingevolge artikel 223, eerste lid, verschuldigde bedrag.
Artikel 226
1. De rente wordt geheven over zesentwintig achtereenvolgende jaren, te beginnen met het kalenderjaar volgende op dat waarin de kennisgeving van het bedrag van die rente ter opneming in de kadastrale registratie door het desbetreffende kantoor van de Dienst voor het kadaster en de openbare registers is ontvangen.
2. Op verzoek van degene die als bezitter, eigenaar of beperkt gerechtigde het genot heeft wordt de rente voor de ten tijde van de indiening van het verzoek nog niet aangevangen kalenderjaren ineens voldaan met inachtneming van het bepaalde in artikel 230.
Artikel 229
1. De rente wordt geheven en ingevorderd door of vanwege Onze Minister van Financiën.
2. De heffing en de invordering van de rente geschiedt met toepassing van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Stb. 1959,301) en de Invorderingswet 1990 (Stb. 221) als ware die rente een rijksbelasting.
3. Enz.
4. Bezwaar en beroep bedoeld in Hoofdstuk V van de Algemene wet inzake rijksbelastingen kunnen niet zijn gegrond op de stelling dat het op grond van artikel 223 verschuldigde Pro bedrag ten onrechte of te hoog is vastgesteld.
5. Enz.
3Belang
3.1In zijn vertoogschrift in cassatie merkt de staatssecretaris op, dat als de LGR niet in 1987 is gesloten, die sluiting dan toch uiterlijk na het vonnis van de rechtbank in 1988 heeft plaatsgevonden. Dit zou betekenen dat de onderhavige aanslag, die betrekking heeft op het jaar 1989, rechtsgeldig is opgelegd ingevolge art. 226, eerste lid, LIW.
3.2Tegen deze opvatting zou kunnen worden aangevoerd, dat als de LGR eind 1987 niet rechtsgeldig is gesloten, de rechtbank weliswaar op 14 oktober 1988 uitspraak heeft gedaan in het laatste geschil, maar geen (nieuwe) formele sluitingsbeschikking heeft genomen. In verband hiermee ga ik er in het hierna volgende van uit, dat het i.c. van belang blijft vast te stellen of de LGR op 22 december 1987 rechtsgeldig is gesloten.
4Toetsing van de sluitingsbeschikking
4.1Met betrekking tot de rechtsbescherming in de verschillende stadia van een ruilverkaveling in het algemeen verwijs ik naar mijn conclusie voor HR 28 november 1992, NJ 1993,174. Zie ook HR 23 juni 1993, NJ 1995,680 m.nt. MB.
4.2Hoewel belanghebbenden daartegen (uiteraard) geen cassatiemiddel hebben aangevoerd, lijkt het mij van belang even stil te staan bij het oordeel van het hof in rov. 5.2, dat de belastingrechter bevoegd is te toetsen of de LGR rechtsgeldig is gesloten.
4.3Zoals blijkt uit het bovengeciteerde art. 229, vierde lid, LIW, kunnen bezwaar en beroep niet gegrond zijn op de stelling dat het op grond van artikel 223 LIW Pro verschuldigde bedrag ten onrechte of te hoog is vastgesteld. Zie bijv. HR 3 oktober 1984, NJ 1985,113, PW 19249, waarin werd geoordeeld, dat het beroep tegen een aanslag in de ruilverkavelingsrente niet kan zijn gegrond op bezwaren tegen de omschrijving in de kadastrale gegevens. Zie voorts Hof Leeuwarden 10 maart 1989, PW 19788.
4.4Het oordeel van het hof inzake zijn toetsingsbevoegdheid lijkt mij juist. Het geschil betreft niet de vraag of de overeenkomstig art. 223, eerste lid, LIW in de LGR vermelde omslag ten onrechte of tot een te hoog bedrag is vastgesteld, zoals bedoeld is in art. 229, vierde lid, LIW. De strekking van die bepaling is kennelijk, dat de belanghebbende in het stadium waarin de LGR wordt vastgesteld, dus vóór de sluiting daarvan, voldoende rechtsmiddelen heeft om de daaruit voortvloeiende landinrichtingsrente te betwisten (zie daarover nader punt 6.3) en niet de mogelijkheid moet hebben om dit in een latere heffingsprocedure - eventueel nogmaals - te doen. I.c. gaat het echter om de vraag of de door de rechtbank gesloten LGR die door art. 218 LIW Pro als titel voor de heffing van landinrichtingsrente is aangemerkt, ook werkelijk rechtsgeldig is gesloten. Aan de toetsing van de aanwezigheid van een rechtsgeldige titel voor de heffing staat naar het mij voorkomt art. 229, vierde lid, LIW niet in de weg.
5De rechtsgeldigheid van de overeenkomst
5.1Volgens belanghebbenden is er geen sprake van een overeenkomst, omdat de beide partijen organen van de Staat zijn. Indien deze opvatting juist is, resteert er een gezamenlijke verklaring van twee organen die zich namens de Staat sterk maken en toezeggen, dat de uitkomst van het geschil met Remijn de verplichtingen van de gezamenlijke rechthebbenden, zoals neergelegd in de LGR, niet (te hunnen nadele) zal beïnvloeden. De betekenis van een dergelijke verklaring zou tegenover bedoelde rechthebbenden m.i. geen ander effect hebben dan wanneer van een overeenkomst tussen beide organen sprake was. Indien de rechtbank op grond van deze toezegging mag constateren dat er geen geschil meer is in de zin van art. 217, eerste lid, LIW en dat de LGR derhalve gesloten kan worden, lijkt het - gelet op deze door de rechtbank aan de toezegging (mede) ten behoeve van de Staat verbonden consequentie - moeilijk denkbaar, dat de Staat zich zou kunnen veroorloven de toezegging niet na te komen. Niet nakoming zou m.i. een onrechtmatige daad opleveren ten opzichte van degenen die daardoor schade lijden.
5.2Of de LIC een orgaan van de staat is, is niet geheel duidelijk. Zie de noot van M. Scheltema onder HR 10 februari 1984, NJ 1985,102, en P. de Haan, Onroerend-goedrecht, deel c. Landinrichting (1988), blz. 63 en de in noot 75 op die bladzijde vermelde literatuur en jurisprudentie. De Haan is van mening, dat de LIC civielrechtelijk een orgaan van de Staat is en als rechtspersoon moet worden beschouwd. M.i. pleit voor dit standpunt onder meer dat de LIC in de personen van haar voorzitter en secretaris in rechte kan optreden en rechtshandelingen kan verrichten (art. 31 LIW Pro). Zij is ook als zodanig tegenpartij als bedoeld in art. 217, lid 3, juncto art. 182, lid 3, LIW, zie HR 25 maart 1992, NJ 1992,394 en mijn conclusie voor dat arrest, waarin ik verwees naar HR 1 april 1987, NJ 1988,131, HR 17 juni 1987, NJ 1988,132 m.nt. JBMV, HR 22 juni 1988, NJ 1988,929 en HR 27 maart 1991, NJ 1991,440.
Ik zie derhalve geen reden waarom de LIC niet rechtsgeldig een overeenkomst met een (ander) orgaan van de Staat zou kunnen sluiten. Naar mijn mening kunnen de rechthebbenden vermeld in de LGR daaraan als derden het recht ontlenen, dat de latere uitkomst van het nog overblijvende geschil niet meer op de voet van de art. 222 en Pro 223 LIW te hunnen laste kan worden gebracht.
5.3Op grond van het vorenstaande faalt naar mijn mening cassatiemiddel I.
6De sluiting van de LGR
6.1Ik zou willen vooropstellen, dat als de rechtbank bij de beschikking van 22 december 1987 de LGR rechtsgeldig heeft gesloten (ervan uitgaande, dat er als gevolg van de overeenkomst geen geschillen meer waren als bedoeld in art. 217, eerste lid, LIW), de LIW geen mogelijkheid meer biedt de LGR te heropenen (en vervolgens opnieuw te sluiten).
6.2Dit betekent, dat het vonnis van de rechtbank van 14 oktober 1988 geen wijziging in de LGR meer teweeg kon brengen, ondanks het andersluidende (dus onjuist geformuleerde) dictum. Aan de rechten en verplichtingen van de in de LGR vermelde rechthebbenden kon op dat moment niets meer worden toe- of afgedaan, zoals de rechtbank ook reeds in de laatste rechtsoverweging van de beschikking van 22 december 1987 had overwogen. Het lijkt onaannemelijk, dat de rechtbank daarover bij het vonnis van 1988 anders heeft geoordeeld.
6.3Tegen het vaststellen van de rechten en verplichtingen in de LGR kunnen de rechthebbenden de in art. 216 van Pro de LIW voorziene rechtsmiddelen aanwenden (art. 174 e.v.: behandeling van de bezwaren door de rechter-commissaris, art. 178 e.v.: behandeling door de rechtbank, art. 182 e.v.: cassatie). Als de geschillen aldus zijn opgelost, is het sluiten van de LGR min of meer een formaliteit. Vandaar ook dat art. 217 LIW Pro slechts het rechtsmiddel van cassatie kent en bovendien de geldelijke gevolgen daarvan buiten de LGR laat. Tegen het sluiten van de LGR kan m.i. geen bezwaar worden gemaakt uitsluitend op de grond dat door dit sluiten de heffing en invordering van landinrichtingsrente mogelijk wordt c.q. bepaalde subsidies eindigen. Als een daardoor ontstaan (rente)nadeel met succes als argument tegen de sluiting zou kunnen worden aangevoerd, zou de LGR nimmer kunnen worden gesloten. Dit argument van belanghebbenden is i.c. dan ook terecht door het hof niet als valide beschouwd.
6.4Met de rechtbank in de beschikking van 1987 en het hof in de uitspraak a quo ben ik van mening, dat het in overeenstemming met de strekking van art. 217 LIW Pro is, om de geschillen als daar bedoeld te beperken tot de geschillen waarvan de uitkomst de rechten en verplichtingen van de in de LGR vermelde rechthebbenden kan beïnvloeden. M.a.w. het feit dat er een geschil is waarvoor een oplossing buiten de LGR om is gevonden welke de belangen van de (overige) rechthebbenden in geen enkel opzicht schaadt, staat aan sluiting van de LGR niet in de weg. Mogelijkerwijs betekende i.c. de door de rechtbank gekozen oplossing zelfs een voordeel voor de overige rechthebbenden. Immers als de LGR niet was gesloten, zou de extra vergoeding van ƒ 21.000 wellicht ten laste zijn gekomen van de overige rechthebbenden in het blok en via de omslag van art. 223 LIW Pro zijn vertaald in een hogere landinrichtingsrente.
6.5Cassatiemiddel III faalt naar mijn mening op grond van het gestelde in punt 6.3 en de cassatiemiddelen II en IV delen m.i. dat lot op grond van het gestelde in punt 6.4.
7Conclusie
De cassatiemiddelen ongegrond bevindend, concludeer ik tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
A-G i.b.d.